振兴边疆富民政策的实施效果与转变研究--兴安呼伦贝尔市和吴起市实施富民政策考察报告_阿尔山论文

兴边富民政策实施效果与转型问题研究——关于呼伦贝尔市与兴安盟五旗市兴边富民政策实施的调研报告，本文主要内容关键词为：富民政策论文,呼伦贝尔市论文,兴安盟论文,调研报告论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       1998年，国家民委首先倡导推动兴边富民工作，并于1999年初联合国家发改委、财政部等部门发起实施边境建设工程——兴边富民行动，明确提出了以政府扶持为主，全社会参与，依靠各民族自我发展，用十年左右时间，改善边境地区基础设施条件，提高人民生活水平，巩固和发展民族关系，实现边境地区的长治久安和繁荣进步。其后不久，在实施西部大开发战略的背景下，决策层把西部大开发与民族地区发展联系在一起加以考虑。在1999年9月召开的中央民族工作会议上江泽民指出：“实施西部大开发是我国下个世纪发展的一项重大战略任务，也是民族地区加快发展的重要历史机遇。”①在此次会议上朱镕基提出了具体工作任务，要求“大力加强边境地区的民族工作，继续推进兴边富民行动，为富民、兴边、强国、睦邻做出贡献，巩固祖国的万里边疆”。②根据权威部门的统计，兴边富民行动计划的覆盖范围包括全国135个边境县(旗、市、市辖区)和新疆的56个边境团场，有民族自治地方107个。这些区域的面积达到190多万平方公里，占全国国土面积的20％左右；在整个2000多万边境人口中，少数民族人口占到48％。2000年2月，国家兴边富民行动正式启动，成为边疆地区落实西部大开发战略的重要载体。③围绕兴边富民的总目标，国家实施了包括加强基础设施建设、培育经济发展能力、推动沿边开放和提高人民生活水平等等内容的政策。在国家“十五”、“十一五”和“十二五”规划中，兴边富民规划都是必不可少的组成部分，并在实施中得到各级政府的支持。2014年的《政府工作报告》明确提出：“扶持人口较少民族发展，继续实施兴边富民行动。”2014年9月底，中央民族工作会议在北京召开，以习近平为总书记的党中央明确提出，要提高做好民族工作能力与水平，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。党中央提出，对边疆地区、贫困地区和生态保护区实行差别化的区域政策，加强边疆建设。

       从1999年到现在，兴边富民政策已经实施了十余年。目前，从中央到地方都开始制定各类“十三五”规划，制定兴边富民“十三五”规划已经箭在弦上。调研了解兴边富民政策实施的现实进展，了解以往规划制定与实施存在的问题，深入探索调整与优化兴边富民政策，是制定“十三五”规划不可或缺的重要内容。

       一、调研对象的选择及基本情况

       本次调研地点选择内蒙古自治区，主要基于以下原因：第一，具有漫长的边境线。内蒙古与俄罗斯和蒙古国接壤，在我国2万多公里长的边境线上，内蒙古的边境线即达到4200多公里，相当于全国边境线长度的20％以上，仅次于新疆。第二，沿边色彩更鲜明。内蒙古是一个沿边特色更“突出”的自治区，边境地区面积占全自治区面积的61.9％。第三，沿边发展更突出。内蒙古是我国经济发展较快的民族自治地方，多年来发展速度较快，在全国一度被誉为“内蒙古现象”。根据内蒙古自治区民委提供的数据，与兴边富民行动前的1999年相比，内蒙古19个边境旗市地区生产总值由99.68亿元提高到2012年的1556.84亿元，占全自治区的比重由7.86％提高到10％；完成固定资产投资由1999年的15.14亿元提高到2012年的1275亿元，占全区的比重由3.9％提高到9.7％；实现地方财政收入由1999年的7.08亿元提高到2012年的189亿元，占全区的比重由4.93％提高到7.6％。近年来学术界展示的数量分析研究成果也印证了内蒙古兴边富民政策实施取得不凡成绩。④第四，战略上重视沿边地区。内蒙古自治区多年来一直重视沿边发展，2013年新一届自治区党委提出了新时期内蒙古发展的“8337思路”。其中，就包括把内蒙古建成祖国北疆安全稳定屏障、建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带的内容。第五，边境内外更祥和。从外部关系看，内蒙古沿边地区多年来一直与俄罗斯和蒙古国接壤地区相安无事，和谐相处；从内部看，内蒙古沿边地区各民族友爱团结，和衷共济，是典型的边境安宁、民族和睦的沿边地区。

       此次调研选择的沿边旗市分布在呼伦贝尔市(额尔古纳市、满洲里市、新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗)与兴安盟(阿尔山市)，都位于内蒙古自治区东部(见表1)。调研对象的代表性除了带有沿边性质以外，涉及的边境线长达1646公里，占内蒙古自治区边境线长度的39％。调研对象的类型也复杂多样，既有城市和乡村，又有林区与牧区。同时，行政区范围相对简单，只涉及呼伦贝尔市和兴安盟。

      

       二、兴边富民政策实施取得明显成效

       “十二五”兴边富民行动规划的主要任务包括五项内容：加强基础设施建设、着力保障与改善民生、促进民族团结和边境稳固、提升沿边开发开放水平、促进特色优势产业发展。从此次调研反馈的信息看，各旗市在五个方面所取得的成绩都是十分突出的。

       (一)在加强基础设施建设方面取得新进展

       基础设施在地区经济发展中具有重要地位，比较完善的基础设施是吸引其他产业投资的基础，在西方经济学中围绕基础设施的投资往往也被称为社会先行资本投资。尽管在整个西部大开发中，内蒙古各地的基础设施有了较大程度改善，但是在兴边富民进程中，各地仍然注重进一步改善基础设施的供给状况。比如，满洲里在兴边富民政策实施中，建设了满洲里市交易路北延道路、达赉湖2200MW热电厂配套供热管网、东湖区基础设施改造、西部城区基础设施建设一期工程等项目，这些项目对于改善当地的基础设施供应状况意义重大。客观上说，呼伦贝尔等内蒙古东四盟地区都享受西部大开发的政策，也享受东北振兴的政策，通过多年的建设，基础设施短缺的矛盾得到很大缓解。当然，在边境地区基础设施领域的补短性建设依然有条不紊地进行，主要由发展改革部门、交通运输部门和建设部门加以推动。根据呼伦贝尔市提供的相关资料，呼伦贝尔市在“十一五”到“十二五”期间，实施了一系列交通基础设施建设项目。其中“十一五”完成投资35亿元，“十二五”目前完成投资38亿元，建设内容包括修建省道、国边防公路和农村公路等。这些项目虽然未必通过兴边富民政策下达，但是客观上起到了兴边富民的效果，也符合兴边富民规划的基本要求。

       (二)在改善民生方面有新突破

       兴边富民项目的投资涉及到经济、社会诸多方面，也一定会外溢到普通民众。根据呼伦贝尔市民委2014年7月提供的数据，呼伦贝尔2011、2012年实施的兴边富民行动项目，受益人口达到182，691人，其中少数民族群众达到152，181人。调研发现，一些针对民生的兴边富民工程实施效果令人印象深刻。比如，2010年以前，满洲里扎赉诺尔矿区部分居民一致使用不达标的达赉湖水作为饮用水，或者采用手压井汲取含氟量较高的地下水。有关部门通过对不同水源点的卫生检测，饮用水中氟化物含量1.28—4.26mg/L，而国家标准《生活饮用水卫生标准》GB5749—85中规定氟化物含量不超过1.0mg/L，含氟水严重超标，影响到居民身体健康，是重大的民生问题。通过兴边富民工程的补助性投资，通过扎赉诺尔区第二水源引水实施“万人受益扶贫饮水工程”，解决了成千上万居民的饮水安全问题，以人为核心的理念在项目实施中得到贯彻。与此对应的是，新巴尔虎右旗实施了阿拉坦额勒莫镇给水管网工程项目，也改善了当地的供水条件。

       支持边境地区医疗卫生设施的建设，有助于当地医疗卫生条件的改善，也带有便民、利民、惠民的特点。比如，新巴尔虎右旗的人民医院综合楼建设项目、新巴尔虎左旗的蒙医院制剂室建设项目、阿尔山市的蒙中医院制剂室建设以及设备购置项目和肝病专科建设项目，都对改善当地的医疗卫生条件起到了支撑作用。阿尔山市的蒙中医院建设项目，项目投资900万元，其中兴边富民补助资金300万元。项目建成后，明显改善了边疆少数民族看病难、就医难的问题，使病患者得到直接好处。

       兴边富民规划强调反贫困，笔者在调研中发现，各旗市也都十分注重扶贫开发工作。以新巴尔虎右旗为例，通过实施自治区扶贫开发移民扩镇项目、整村推进项目等，持续推进反贫困工作。2011年新巴尔虎右旗实施移民扩镇项目，投资建设移民楼，对两个沙化严重嘎查的100户282人进行整体搬迁。同时，实施两个整村推进项目，扶持贫困户20户60人。2012年，实施新一期移民扩镇项目，对200户517人进行整体搬迁；同时实施3个整村推进项目，养殖1597只基础母羊，扶持贫困户32户95人。2013年，实施两个整村推进项目，扶持贫困户23户73人。2014年，实施“三到村三到户”精准扶贫项目，力争使更多的贫困人口脱贫。

       通过提高人口素质，提升劳动力就业能力，是牧民实现城镇化的关键。近年来，一些被调研旗市也十分重视劳动力培训工作。2011—2013年，新巴尔虎右旗共举办民族特色培训、实用性技能培训、订单培训、创业培训等各类培训班36期，参训人员1946人，培训后实现就业1238人，成功创业290人，带动就业786人，并为343名创业者提供了两年免息小额担保贷款1084万元。

       (三)在促进民族团结和边境稳固方面具有新作为

       兴边离不开稳边。促进民族团结和稳定边防，是“十二五”规划对兴边富民的又一个基本要求。一些边境旗市人口较少、边境线较长，维护边境安全的任务很重，但仅仅依靠常规力量难以完全堵住安全漏洞。调查发现，一些边境旗市在保卫边防方面有一些可取的探索性实践。新巴尔虎右旗围绕着“促发展、构和谐、固边防”的主题，在实践中发展了“蒙古包哨兵”模式，选择100户位置重要的牧户建设蒙古包哨所，将一批牧民发展成蒙古包哨兵，形成“每一个蒙古包都是一个哨所，每一个牧民都是一个哨兵”的戍边新格局，对于常规的边境安全维护起到重要的补充作用。这些蒙古包哨兵向当地边防派出所提供了不少案件线索，协助破获了不少刑事案件，查处了大量治安案件，抓获了一些网上在逃人员。

       (四)在提升沿边开发开放水平上有新举措

       沿边开放是“十二五”兴边富民政策强调的重点内容之一。呼伦贝尔市有对外开放的口岸八个。其中边境口岸六个(对俄开放四个，对蒙开放两个)，航空口岸二个，口岸数占自治区口岸总数的50％。阿尔山市也有自己的边境口岸。如何把口岸开放优势变成发展优势，成为呼伦贝尔市各级政府关注的重大政策问题。

       加强口岸设施建设，有助于完善口岸基本功能，推动城市和区域进一步开放。比如，内蒙古自治区、呼伦贝尔市和新巴尔虎左旗都重视额布都格口岸建设。“十二五”期间，累计建设完成中蒙俄布都格—巴彦呼舒口岸路桥、输电线路、口岸联检综合大楼、额布都格边检大楼等建设，完善了口岸的相关功能，对于提升口岸的通过能力意义重大。阿尔山市也十分重视发挥口岸的开放功能。近年来，先后实施了中蒙阿尔山—松贝尔口岸公路工程项目、中蒙阿尔山—松贝尔口岸努木山根界河桥工程项目。其中，2011、2012年兴边富民专项中央预算内基建支出预算资金275万元、258万元用于口岸供水工程。2013年12月份，阿尔山口岸通过国家验收。

       采取园区开发新机制推动边境地区发展是呼伦贝尔沿边地区推动兴边富民工作的又一个亮点。比如，满洲里是国内木材进口的主要口岸，2009—2013年从俄罗斯的木材进口量达到3473.2万吨。在口岸集疏运能力不断增强的基础上，满洲里市注重建设边境经济合作区，克服以往木材进口单向通道而加工不足的弊端，较好地把进口通道优势转化为集贸易和加工于一体的综合优势，发展形成了全国最大的进口木材交易市场、最大的锯材集成材加工集散基地、最大的木结构房屋加工基地和自治区级循环经济产业示范基地。合作区规划到2015年，木材加工量占满洲里口岸进口木材的50％以上，木材深加工比重达到50％以上，产值达到126亿元；建设一批在全市具有带动作用的龙头企业。

       (五)在推动特色优势产业发展上迈出新步伐

       特色优势产业是西部大开发推进的重要内容，也是兴边富民规划实施的重要内容。无论是在呼伦贝尔的沿边旗市，还是在兴安盟阿尔山市的兴边富民政策实施中，都格外强调推动特色优势产业。呼伦贝尔草原面积广阔、阿尔山林业资源丰富，都适合于养殖、旅游、林畜产品加工等特色产业发展。

       从统计层面上看，被调研旗市近年来兴边富民项目有日益集中到特色优势产业方面的趋势。根据新巴尔虎右旗提供的材料，2011—2014年，该旗共实施兴边富民项目29项，项目投资3800万元，重点项目主要包括生态环保型移动宿营车项目、苏木特色农牧业养殖基地建设项目和巴尔虎民俗风情旅游项目。而新巴尔虎左旗的兴边富民资金投入也表现相同趋势。2010年，新巴尔虎左旗被确定为“特色优势产业”试点旗后，地方政府有发展特色优势产业的强烈愿望。2010—2013年，新巴尔虎左旗兴边富民项目除了少数用于教育、计划生育外，主要用于特色优势产业建设项目，其中又以养殖项目和农牧业生态园区建设项目为主。

       阿尔山市兴边富民的状况大体相当。有关方面提供的资料显示，阿尔山的兴边富民资金用于扶持特色种植养殖基地、树皮画加工产业基地建设、林俗文化演艺基地建设。截至2013年底，阿尔山连续投入兴边富民行动补助资金3380万元，用于野猪、林蛙、肉羊、鹿狍、奶牛、生态鸡为主的养殖基地建设，并在种植业方面形成种苗、食用菌、马铃薯、卜留克、蔬菜等方面形成一定规模优势，开发了满足市场需求的矿泉水。根据阿尔山市民委提供的信息，阿尔山的兴边富民资金拉动各方投资多达2亿多元，对于整体经济的带动作用比较明显，项目区农林牧民从中获取年人均纯收入达到3000元以上，老百姓从中切实受益。

       从具体的调研案例看，个别项目也取得了不错的实施效果。比如，额尔古纳市恩和地区的奶牛养殖项目属兴边富民支持项目，较好地利用了当地的多种优势：额尔古纳是三河优质奶牛原产地，奶牛具有耐高寒、耐粗饲等特点，产奶量与乳脂率都较高；本地草地资源丰富，具有把资源优势转化成畜牧业发展优势的条件；采取舍饲为主的养殖方式，按照人畜分离方式管理，卫生安全程度较高；周边有雀巢公司收购生奶，产品市场有保障。

       客观上说，沿边旗市以发展为目标的各部门，以及以民生服务为目标的各部门所做的日常工作，都以兴边富民为重要任务，都不脱离兴边富民的主旋律。但是，从各旗市民委系统兴边富民项目实施的偏向性看，特色优势产业项目占据绝对优势；民生项目占一定比例，对外开放类、基础设施建设项目和团结固边项目相对较少。

       相对例外的是满洲里。根据满洲里市民委提供的数据，2009—2013年5年间，满洲里市共实施民少数族发展项目22个，投入2640万元，支持了扎赉诺尔区饮水入户工程、新区民族幼儿园、区民族敬老院、区民族小学、特色养殖，以及九个社区的危房改造、街坊便民路改造，新湖区街巷改造，东湖区一至四期农业基础设施，东湖区民族幼儿园，敖尔金区街巷改造，市中蒙医院，扎赉诺尔区中蒙医院两家医院的蒙药制剂室建设，这些项目建设范围相对较广，不少项目带有推动城镇化的特点。

       三、兴边富民政策实施中存在的现实问题

       要从整体上对兴边富民政策进行研判，需要全方位、多角度和更大的数据量分析，这在区域性的短期调研中难以体现。但是，本着问题导向的角度，我们完全可以通过调研，发现兴边富民政策实施与规划意图间存在的种种偏差，并探寻其中的成因，为今后更好的兴边富民政策寻求新路径。此次调研中，笔者发现，五旗市在兴边富民政策实施中存在以下三类有代表性的现实问题。

       (一)按照兴边富民规划实施但是推进中没有完全解决好的问题

       第一，兴边富民整体投入规模增加与存在的实际问题。从民委系统看，兴边富民的资金规模在不断增加。2009年以前，国家和内蒙古自治区兴边富民行动重点县每年可分别获得兴边富民补助资金300万元和100万元，2009年、2010年均调整为300万元，2011年开始兴边富民补助资金明显增加。比如，新巴尔虎右旗民委系统2011年获得补助资金700万元，2012年增加到900万元，2013年1100万元，2014年计划为1100万元。从呼伦贝尔市看，该市近年来获得的兴边富民补助资金也在稳定增加。2011年为2420万元，2012年为3490万元，2013年为4860万元。但是，即便兴边富民资金在增加，但许多列入规划的问题依然没有完全解决。比如，由于历史上的资源配置不平衡等问题，新巴尔虎左旗的贫困现象还是比较严重。按照内蒙古自治区制定的牧区居民年人均纯收入3100元的标准，新巴尔虎左旗反馈的贫困户数量达到3330户7525人。在贫困总量中，绝对贫困户963户2721人，占了贫困人口的36.16％；牧业贫困人口4731人，占新左旗牧业人口数量的26.28％。在牧业贫困人口中，主要存在问题是生产资料缺乏。全旗牧业贫困户中，37％的牧户缺少棚圈。而在整个贫困人口中，除了个人习惯性懒惰因素外，因灾致贫、因病致贫、因教致贫等形成因素都不可忽视。

       第二，地方发展程度带有差异性，但兴边富民补助资金配置不尽合理。从数据上看，被调研各旗市发展状况存在较大差别，政府的补助资金应该有所差别，资金配置方向应该偏向于发展较弱的区域。这是因为各个旗市的发展程度不同，要解决的问题不同，兴边富民资金的配置也应该有所区别。但是，从现实的区域资金配置来看，还看不出一个明显重点和趋势。以2011—2013年呼伦贝尔的数据看，前期补助相对较多的新巴尔虎右旗和新巴尔虎左旗在2013年配置资金量没有改变或者略有增长，但是前期资金配置较少的额尔古纳和陈巴尔虎旗的补助资金量出现大幅度上升(见表2)。从时序上看，带有补助资金地区配置平均化的倾向。

      

       第三，不少地方口岸开放潜力没有充分发挥。各地普遍希望提升口岸功能，对目前口岸作用普遍不满意。比如，阿尔山正在转型为旅游城市和口岸城市，游客数量、货物数量、人员流动等事关地方经济发展与财政收入增长。但调研发现，由于公路口岸只是季节性开放，影响到跨国货物流通和人员往来；阿尔山—乔巴山“两山”铁路还未建成，影响到铁路口岸的作用发挥，跨国大通道的功能受到制约；航空口岸建设与开放滞后，影响到高端游客进入进而影响到地方旅游业发展。

       (二)列入兴边富民政策实施范围但实施机制存在缺陷的问题

       作为地方政府，迫切希望尽快发展地方经济，实现兴边富民的经济目标。但是，各地在推进兴边富民进程时普遍热衷于特色优势产业，并且直接补助企业或者私人的做法值得商榷。调查走访中发现，一些项目主要获得者是私人草场面积较大、经济实力较强的村支书、村主任等基层干部，而贫困农牧民很难获得相关资金补助。事实上，很难排除在实际政策实施中向基层干部或者利益相关者输送国家补助的情况，构成以公补私，甚至不排除现实运行中存在官商分利的倾向。调研中，个别旗市的主管部门官员委婉地承认，在发展特色优势产业中提取了少量项目费用，以弥补地方行政经费的不足，并且建议能够借鉴另一些政府部门管理项目的做法，在政策规定中明确可以按比例提取项目管理费用。

       (三)未列入兴边富民实施政策范围但是值得政策关注的问题

       资源型城市转型遗留问题值得关注。此次调查中唯一一个资源型城市转型的边境城市是阿尔山市。1998年以后，该市响应国家天然林保护的政策，逐步停止天然林采伐，直至2012年禁伐。由于工作量的急剧减少，林业企业的部分劳动力就地转变职业为没有耕地的农牧民，依靠采摘业、养殖业、旅游业收入维持生计，但这些居民依然具有城市市民属性。据阿尔山市政府部门提供的数据，阿尔山共有18个村，其中有15个村是由阿尔山、白狼、五岔沟三个林业局所属的十五个林场转变而来。按照我国的现行体制，林业部门实行条条管理，但在禁伐后企业经营管理困难，没有能力改善这些“新村”的基础设施。2014年1月，内蒙古自治区启动了“十个全覆盖”工程，提出要在3年时间，实现在农牧区“危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障”十个方面的政策整体覆盖。但是，林场体制转制退下来的村民因为其城市职工身份，享受不到内蒙古自治区新农村建设的“十个全覆盖”的政策，导致村容村貌远远不如一般乡村。与此相关的是，阿尔山市还存在大集体剥离改革的后遗症。在以往以林兴城、企业办社会的体制下，国有大兴安岭林业企业兴办了不少集体企业。在体制改革后剥离企业办社会的过程中，这部分员工也由企业转交地方政府管理，而阿尔山市政府因财政困难难以完全消化接收，导致这部分人陷入经济困难。根据阿尔山市扶贫办提供的数据，该市人口6.8万人，其中贫困人口14，284人，贫困发生率高达21％，在人员构成上主要是上述两部分人转制后收入缺乏保障所致。与此相关的，阿尔山城市基础设施薄弱。因历史欠账较多，公共服务开支较大，旅游季节短而收入不足，该市城镇道路、给排水、污水处理、供热等设施建设水平落后。每年春季“桃花水”汛情出现，还屡屡危及普通百姓生命财产安全。尽管地方政府多方筹措建设资金全面启动了旧城区改造和新城区建设，但依然存在较大资金缺口。

       在其他旗市，社会保障等领域存在的问题也值得关注。比如，有关部门规定，兴边富民行动项目不能投入到教育和卫生体系，但是医疗、教育都属于民生范围，个别地方的问题也比较突出。据新巴尔虎左旗医疗卫生系统反映，由于近年来设施建设与设备更新等方面的原因，全旗医疗卫生部门负债1600多万元。同样，在该旗的教育系统，幼儿园接纳能力有限，导致一些适龄儿童不能正常入园。一些教师的知识老化但是得不到培训，也在调研期间得到反映。

       就业领域的新问题值得关注。一是大学生就业问题成为新焦点。在以往的就业政策中，主要关注城镇下岗职工再就业问题和农民工进城就业问题，对于作为特殊群体的高校毕业生关注较少，在兴边富民政策以往的规划中，也没有对这一群体予以特别重视。但根据新左旗就业局提供的数据，新左旗城镇失业的744人中，高校毕业生就有232人，占31.2％。二是一些普通员工正当就业权得不到保障。在有些旗市，一些较大的企业招聘员工时，合同规定聘任员工在工作10年期后转成正式员工，但是在合同履行到第七八年时，企业就借故解除员工的合同，致使合同对象的权益受到很大侵蚀，也给地方政府带来新的社会管理难题。

       “十二五”时期兴边富民项目实施时，新型城镇化的发展理念还没有推出，但是关于城镇化的推进方面提出的举措相对较少，遭遇到的现实问题较多。比如，据满洲里市政府提供的信息，随着该市扎赉诺尔区和合作区园区项目进驻的加快，对基础设施和功能性设施的需求增加，在城市财政投入有限的情况下，一直以企业垫资的方式进行基础设施建设，城市基础设施建设的压力增大，资金缺口较大。

       此外，调研得到反映，部分地方开展的撤村并镇类行政区划调整带有运动性，在边境沿线开展的并村、并镇等工作，造成较大的边防漏洞，不利于国防安全与边疆稳定。

       四、推动兴边富民政策加快转型

       应该说，以往提出兴边富民政策的主要依据继续存在，并且出现了需要继续推动政策制定与实施的新因素，进一步实施兴边富民政策有其现实必要。但是，以往兴边富民政策存在的诸多问题因与现实改革趋势存在一定偏差，也需要加快转型。

       第一，继续实施兴边富民政策有其现实必要。从国家层面上看，虽然中央提出了一系列新的区域发展战略，包括京津冀协同发展、长江流域经济带等战略，但是也一直强调要继续坚持总体区域发展战略。基于以往的政策设计，总体区域发展战略中西部大开发被置于优先地位，而兴边富民政策又是西部大开发的组成部分。理所当然的，实施总体区域发展战略，也意味着会继续推进兴边富民政策。与此同时，构筑新的开放格局，尤其是推进丝绸之路经济带建设需要重视兴边富民政策；实施亲、诚、惠、容的周边政策，加强与周边国家的友好联系，创造有利于延续战略机遇期的周边环境也需要重视兴边富民政策；巩固民族团结、推动反贫困事业、扩大内需等政策的实施，也离不开兴边富民政策的配合与支持。

       第二，重视发挥市场的决定性作用需要加快兴边富民政策转型。党的十八届三中全会推出全面深化改革的要求，这种全面性客观要求覆盖到兴边富民领域，以改革创新精神推动兴边富民政策制定与实施势成必然。全面深化改革的核心是理顺政府与市场的关系，需要把有效市场运行与合规政府管理结合起来，发挥市场决定性作用应作为制定与实施政策考虑的重要依据。逻辑上讲，优胜劣汰是市场经济体制根本规律，产业优势需要在市场中发掘，检验产业优势的标准需要依赖以市场为基础的价值评判而不依靠政府的价值评判。从这个角度看，特色优势产业的“优势”地位，不是依赖于政府补助形成的，而是在市场竞争中形成的。国内外大量经验都表明，政府补助补不出特色优势产业。在新的改革背景下，西部大开发会继续强调发展特色优势产业，但是将会更加强调遵循现代市场经济体制下的竞争规律。以往在兴边富民政策中过度依赖政府补助发展特色优势产业的弊端比较突出，在经济运行“新常态”和推进政府改革的背景下越来越显露出其转型必要，应按深化改革的要求及早加以调整。

       第三，推动兴边富民政策实施需要加强政府各部门协调。更好发挥政府作用是对新时期体制改革的现实要求，而政府作用的更好发挥需要明确政府职能，创造有利于产业发展的市场环境，同时需要明确政府的职能定位，更多地在弥补市场失效的领域主动作为。继续实施兴边富民政策，并非在以往的基础上一成不变，而是要体现政府在改革背景下的新观念、新定位、新作为。加强政府职能的协调，是兴边富民政策在新时期有效实施的重要环节，从中央层面上加强民族事务部门在兴边富民政策中的协调作用是十分必要的。但从地方实施兴边富民政策的角度看，发展经济和提高人民生活水平依然都是政府的重要使命，推动地方经济发展的“扬长”类功能行使，将会继续围绕发展改革、工业、商务、农业、旅游等部门职能行使展开。一方面，各地民委系统维护民族团结与稳定的责任重大、工作繁重，但编制少，市场信息掌握少，管理经济的经验少、功能弱，若在兴边富民所有领域，尤其是经济发展领域发挥主导作用，可能面临投入多、费时多、效果差的问题，也容易与其他部门的职能重叠。另一方面，兴边富民的资金都是来自于财政拨款，带有中央政府的政策援助成分，理应以公共支出服务于公共事务。如果用于补助企业家、补助乡村干部等少数群体，都与兴边富民政策推动的目标不一致，而且易于扩大既有的贫富差距而造成新的更大的贫富差距。基于上述理由，笔者认为，民族事务部门应该转变观念，除了加强政策协调作用外，把工作重心更多地放在民生上，在推动边境地区持续发展的“补短”上做文章。在加强政府部门的分工协作上，如果民族事务部门更多地在增进民族团结和协调解决反贫困、就业、环境保护、教育培训、医疗卫生等方面的问题，兴边富民政策推进效果会更好。

       第四，兴边富民政策实施需要因地制宜。各个地区的发展的资源禀赋不同，发展基础不同，在兴边富民政策中所应该采取的策略当有所区别。呼伦贝尔市自然资源丰富，人口相对较少，一些旗市的人口只有4万人左右，不及内地一个乡镇人口规模，但是人均收入高，发展回旋余地大。2013年，各边境旗市农村居民人均纯收入都超过1.4万元，而2013年全国农村居民人均纯收入只有8896元，同年内蒙古自治区农村居民人均纯收入为8596元，呼伦贝尔各旗市的农村居民人均纯收入远远高于全国平均水平，更高于内蒙古自治区的平均水平。显然，呼伦贝尔各边境旗市农牧民的富裕程度高于全国平均水平。但是，从发展潜力来看，呼伦贝尔沿边地区还有巨大的挖掘空间。因而，转变经济发展方式、增强自主发展能力，应该是该区域的政策重点。与此对照，阿尔山的农牧民收入明显低于全国平均水平，也远远低于呼伦贝尔市的水平，显示农村贫困程度远远大于呼伦贝尔各旗市，该市反贫困和推进城镇化的任务重于呼伦贝尔对应的旗市。这就提出了一个问题，兴边富民政策不能一刀切，应该更多地强调因地制宜和分类指导。

       基于以上认识，笔者认为，兴边富民政策面临转型，早转型早主动。从政府改革上看，兴边富民政策将更多地强调政府与市场的有效结合，变政府大包大揽模式为有限政府与有为政府的结合模式；从政府与管理范围关系上，政府管理部门需要由精兵繁政向精兵精政的模式转变；从政策实施内容看，兴边富民政策强调广泛领域但需突出重点，面对复杂的地区问题强调“精确制导”；从部门关系上看，推动兴边富民政策都应该立足于协调关系，加强部门联动、区域联动；从中央与地方关系开展工作角度，应该体现各有分工的特点。

       在新时期兴边富民政策转型中，民族事务管理部门的转型尤其重要。从工作内容上看，民族事务管理部门应该向体现基础性的稳边惠民职能转变。从沿边和民族地区的双重功能实现看，边境稳定与政策惠民都是国家的最高目标所在。稳定需要加强沿边长治久安，需要边境稳定与加强民族团结；惠民才能达到沿边社会和谐，而这也需要政策有更大的覆盖面与受益者，需要更多的“雪中送炭”而不是“锦上添花”。民族事务管理部门推动兴边富民的实施重心放在稳边惠民上，更体现兴边富民政策制定和开展的核心。从部门协作上，民族事务管理部门应在增进民族团结的同时，积极协调，在解决反贫困、就业、环境保护、教育培训、医疗卫生等问题上做文章，尽可能协助解决目前存在但是其他部门没有解决的问题，提高兴边富民政策的实施效率。从中央与地方分工看，中央民族事务管理部门应该加强兴边富民工作规划，在明确改革方向、明确部门职责和实施重点的基础上，推动相关政策性规划进入中央政府制定的整体规划中，并提出好的机制实施兴边富民规划。地方政府应该按照相关规划要求做好兴边富民行动赋予本部门的职责，在地方经济发展中担当配角，在推动沿边稳定与服务民生方面担当要角，在推动民族团结上担任主角。

       根据以上分析，笔者认为，在新时期推动兴边富民政策的实施，应该采取以下积极措施：

       第一，制定好“十三五”兴边富民政策实施规划。应该借鉴以往的规划编制经验教训，深入调研兴边富民过程存在的主要问题与现实障碍，把解决问题和纠正问题结合起来，避免在解决问题的同时出现需要纠正的新问题。规划应该符合地方实际、符合政府职能行使，符合国家大政方针贯彻的基本要求，同时尽可能考虑到未来存在的诸多变动性因素，以使兴边富民政策的贯彻实施符合中央的政策要求。

       第二，更好地推动沿边地区的改革开放。各旗市普遍有较好的资源禀赋，人口数量不大，但是资源优势没有更好地转化为发展优势，应该更加注重推动区域的改革开放，更好地推动要素流动、组合与转化，增强各个区域的自主发展能力。当然，在推进兴边富民政策的实施时也应该体现改革开放精神，更好地赋予政策公益性、公开性、民族性的特点，对政策实施中不符合改革要求的问题予以纠正，同时要发扬钉钉子、啃硬骨头精神，协助解决好以往的遗留问题。

       第三，加强对兴边富民政策的分类分区指导。此次调研发现，尽管都处于沿边地区，但是被调研的旗市经济发展、社会和谐等方面的问题差异较大，单纯用一个模式推进存在较大的问题，针对性、精准性都还很不够。这还仅仅在我国一个自治区调研中发现的，我国西南、西北等民族地区的状况存在较大差异，需要解决的问题又很不同，更需要加强对各地情况的了解，并有针对性地提出解决方案。

       第四，更加注重加强各部门之间的分工协作。调研发现，尽管“十二五”兴边富民规划强调部门协作，但是分工不够，部门之间协作较少，形不成政策执行的合力。在“十三五”规划实施中，在规划设计和政策推进中，应该更加强调部门职责，强调通过联席会议等方式加强部门协作。尤其是，各地民委应该加强与发展改革等部门的沟通，及时了解其他部门的问题需求与政策实施进展。又比如，兴边富民行动强调改善民生，国家扶贫政策也强调减少贫困，可以本着精准扶贫的思路，对扶贫对象进行分类，除却本性懒惰的劳动力外，对于其他类型的贫困劳动者，国家的兴边富民行动都可以与国家的扶贫政策形成协作关系，共同发力改善贫困人口的生产条件，不断提高贫困人口的收入与生活水平。

       第五，补充以往兴边富民政策制定的不足。推进兴边富民政策实施应该本着边境安宁、民众受益、国家安全的角度，解决好诸多发展中存在的问题与未来可能出现的问题。习近平总书记提出要“登高望远”，就是强调大局意识。在推进兴边富民政策中要破除本位意识、部门意识、圈子意识，有针对性地把以往没有列入兴边富民规划的问题加以解决。针对此次调研涉及的资源型城市转型后遗症问题，既可以通过国家资源型城市转型列出专项加以解决，也可以协调内蒙古自治区将其列入新农村建设的范围。由兴边富民政府资金解决其中的部分问题，并不偏离政策提出的本意。随着国家一些新的政策推出，兴边富民工作有必要关注新型城镇化等方面政策的科学实施。又比如，大学生就业得不到解决是社会资源的极大浪费，兴边富民政策也可以适度关注这一特殊群体。通常，大学生的通用性知识广泛，就业中出现的问题通常是受限于专业领域。事实上，一些区域，如满洲里也存在着就业招不到人和失业同时并存的现象。如果能够加强大学毕业后的专业培训和转变观念，为大学生在更大范围寻求就业机会提供信息和相关扶持，大学生就业问题应该不难解决。职工就业合同需要加以规范，不能由企业单方面制定，应该保护职工，尤其是合同工的合法权利，司法部门应该加强对合同制定得规范，并且在劳动人员受到不合理解聘时提供必要的法律救助。再如，边境一线的撤村并镇等工作应该慎之又慎，如果需要合并，在同等条件下应该尽可能沿边境线的垂直线朝外合并，以利于国防安全。

       第六，更加有效地发挥民族事务管理部门在兴边富民政策实施中的积极作用。国家、省(自治区)、市(盟)三级政府应该发挥民族事务部门在兴边富民政策出台的前期规划、中期监督、后期评估的作用，加强对兴边富民政策实施的动态监测；民族事务管理部门也应该进一步转变职能，建议把由民族事务部门下达的“兴边富民补助资金”改为“稳边惠民补助资金”，更加强调其公益性使用方向；各级地方政府应该大力支持民族事务部门的工作，充分保障其工作经费。

       注释：

       ①江泽民：《在中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》(1999年9月29日)，国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编(一九九○——二○○二年)》，中央文献出版社2003年版。

       ②朱镕基：《在中央民族工作会议闭幕式上的讲话》(1999年10月3日)，国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编(一九九○——二○○二年)》。

       ③参见牟本理：《关于开展兴边富民行动的情况汇报》，2002年8月22日，国家民委网站。

       ④参见王飞、严涛：《评估兴边富民行动的实施效果：以内蒙古边境旗市为例的时间序列分析》，《贵州民族研究》2011年第4期；管谦：《内蒙古兴边富民行动绩效评估研究》，中央民族大学硕士学位论文，2013年4月。

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