地方政府治理现代化的实现机制探寻，本文主要内容关键词为：地方政府论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果我们把国家治理现代化视为顶层的宏观设计，那么地方政府治理现代化则可以视为底层的微观设计。作为同源的现代化治理构思，二者共享着主体多层化和多元化、结构分权化和网络化、制度理性化、方式民主化和手段文明化等设计理念，同时在治理主体格局、运行方式和效果评估等方面呈现出各异的特征。正是这些特征赋予了地方政府治理现代化存在的价值和意义。总的来看，地方政府治理现代化是国家治理现代化的有效补充，它将政治生活微观层面的治理问题视为处理对象，而这些问题是作为顶层的国家或中央政府不能够也不应该处理的。特别是在当前“增量改革优先于存量改革、行政体制改革优先于政治体制改革、微观改革优先于宏观改革、基层改革优先于高层改革”的微观先行政治发展逻辑作用下，地方政府治理现代化的重要性更加凸显出来。虽然我们对地方政府治理现代化的理念有了深切的认知，但是问题的关键在于地方政府治理现代化的践行效果。要想确保地方政府治理现代化的高质量实现，就必须探寻地方政府治理现代化的有效实现机制。具体来说，本文的研究任务主要有三个：(1)地方政府治理现代化奉行何种指导原则才能得以有效实现？(2)地方政府治理现代化的实现机制具体应如何设计？(3)地方政府治理现代化实现机制的设计思路应如何理解和把握？ 二、地方政府治理现代化的有效实现与原则指导 作为一项现实的微观设计，地方政府治理现代化是一种理性选择行为，因而我们不仅应该注重地方政府治理现代化的实现，更应该关注其实现效度的提升。为了追求地方政府治理现代化实现成效的最大化，我们必须遵循一定的原则指导。这样才能对惯常的治理风险加以规避，从而减少不必要的治理损耗，提升治理现代化的质量。 第一，民主原则。作为现代国家治理的本质特征，“民主”是其与传统国家治理体系的根本区别，因而现代国家治理也被学者称为民主治理。由此而言，民主是治理现代化进程中的核心现代性要素，也是地方政府治理现代化实现机制的内在主旨所在。按照民主原则的要求，地方政府在实现治理现代化的过程中必须充分重视民众的利益偏好和价值选择，否则其输出的政策可能就会因为缺乏同意资源而无法得到有效的执行。如果地方政府一味忽视民主的力量，单纯地按照传统的思维方式来看待民众，那么它根本就没有能力来实现治理，更不必说实现现代化的治理。民主原则就是要告诫地方政府，不要再把民众藐视为弱者，甚至“乌合之众”，即便与地方政府所代表的公共权力相比，民众确乎处于弱势地位，但是作为弱者的民众依然拥有反抗的权利与“武器”。可以肯定的是，地方政府治理现代化的实现机制必须是一种民主的实现机制。 第二，参与原则。从宏观上来看，民主化要求政府的各项公共政策和制度安排必须要从根本上体现人民的主体地位、彰显人民当家做主的社会主义本质；而从实践环节上来考察，无论民主政治采取何种形式，都离不开民众的参与，科恩甚至认为，凡是受到某项决策影响的人都应该并且有资格参与到该项决策的制定过程当中。由此可见，由民众组成的多元社会主体在与其相关的公共事务治理过程中的有效参与是民主化特征的重要体现。正是由于民主政治和民众参与之间的密切联系，参与式治理成为了当前炙手可热的民主实践模式，参与成为了地方政府治理现代化实现机制的最明显表征。地方政府在实现治理现代化的过程中之所以要遵循参与原则，很大程度上是因为治理本身的内在要求使然。客观地讲，治理并不是政府的单方面行为，它是政府与民众双向互动的结果，而要实现这种双向互动就必须确保民众的参与。在参与原则的指导下，地方政府必须对于民众的治理参与主体性予以承认，可以说，治理现代化的实现是地方政府和民众双主体协同作用的结果。 第三，公平原则。地方政府在实现治理现代化的过程中应该奉行公平原则，即在处理任何事务时都要公允，不偏袒任何一方。地方政府所要实现的现代化治理也是一种公平治理，通过公平的制度规则和权利机会的配置来谋求利益分配的公平。按照公平原则，地方政府在具体的治理实践中不应该忽视那些“最不利者”，正如罗尔斯所指出的，在处理社会和经济的不平等时，必须使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。也就是说，对于地方政府治理现代化的成果，民众都应该有公平的机会共享。对于那些因为非可抗拒原因而不能正常共享治理现代化成果的人们，地方政府应该采取相应的举措来加以补偿。一个致力于公平治理的地方政府在实现治理现代化的过程中更可能获得民众的合法性认同，从而降低治理阻力，推进治理现代化的实现。 第四，科学原则。就理论层面而言，地方政府治理实现机制即是指地方政府治理的内在工作方式，其内容主要包括对于治理各环节、各主体的相互关系以及各种变化间相互联系的考察。就实践层面而言，作为一种行政行为，地方政府治理实践依然需要通过决策形成公共政策，并借此展开公共事务管理工作。基于科学原则的指导，地方政府治理在理论上必须首先做好科学的规划，没有科学规划的治理不仅可能无法实现预期的治理成效，而且可能耗损不必要的治理成本。同样，基于科学原则的指导，地方政府治理在实践上必须首先做好科学的调查，制定的任何决策都必须源于现实的需求而不是领导的个人喜好，并且在将决策转变为公共政策时一定要遵循科学的程序，按步骤进行。比如对于地方政府治理创新，即应通过试点—扩散而非政令移植的方式逐步推广。应该说，科学原则是地方政府实现治理现代化的重要保障。 三、地方政府治理现代化实现机制的具体设计 客观地讲，地方政府治理现代化的实现在很大程度上是对既有决策体制的改进，而这种改进的突出表现就是决策体制的民主化。因而，我们主要围绕“决策体制的民主化”这一总思路对地方政府治理现代化的实现机制进行尝试性设计。具体而言，设计包括五个子机制和一个技术支持平台。 第一，参与主体遴选机制。设计这一机制的主要目的就是根据拟开展的治理议题而确定参与主体的组成。就地方政府治理现代化而言，地方政府应是主要但非唯一的参与主体。在现代治理过程中，民众也应成为潜在的参与主体。之所以说民众的参与主体身份是潜在的，是因为民众不可能参与地方政府的所有治理议题，他们只能有选择地参与与自身利益相关的治理议题。不同的治理议题需要不同的参与主体，而且不同的治理议题可能对参与主体的要求是不同的。不过，通常情况下我们还是可以确定某些共同的遴选标准，如作为某项治理议题的参与主体必须具备语言表达能力以便清楚地阐述自己在该议题上的立场和建议，在某项治理议题上与地方政府实现积极地互动以便及时地释放自己希图成为参与主体的信号，围绕着某项治理议题而被民众推选为代表以便与地方政府进行对话和交涉等。我们设计这一子机制的主要意图就是要表明地方政府的治理现代化需要民众的参与，而通过这一子机制，民众就有机会合法地成为地方政府治理现代化的参与主体。 第二，方案制定评议机制。设计这一机制的主要目的就是针对地方政府所面临的治理议题而提供相应的政策备选方案，并且在对这些政策备选方案进行客观评议的基础上确保地方政府选择最具可行性且最具产出效能的政策方案。这一子机制由政策方案的制定与政策方案的评议两部分构成。为了确保政策方案的最佳产出效果，我们希望最大限度地实现两部分的分离。当然，政策方案的制定与评估不可能实现彻底的分离，因为考虑到政策方案的实施效能而将二者彻底分离往往又缺乏科学性，甚至还可能会增加不必要的决策成本。通常情况下，地方政府掌握着政策方案的制定权，不过遵照治理逻辑，地方政府应允许相关民众参与到政策方案的制定过程中，如围绕某一治理议题举行一定范围的听证会，听取专家智库的建议等，这样才能保证政策方案的制定遵循理性的程序。而在政策方案的评议阶段，虽然我们不能排除地方政府的评议权，但是也必须确保地方政府不能拥有操控政策方案评议结果的权力。为了保证政策方案评议的公正性，可以将其交给具有政策方案评议资质的第三方来独立进行。在某种程度上，我们将方案制定评议机制视为地方政府治理现代化实现机制的最为关键的一环，因为地方政府治理现代化本身恰恰正是由众多良善的政策方案所共同促成。 第三，政策绩效评价监督机制。设计这一机制的主要目的是对决策实施结果和公众参与行为进行绩效考评监督，以便为地方政府提供下一步的行动参考。我们一直强调，地方政府在具体的治理实践过程中所制定和实施的任何一项政策都必须将相关民众的参与要求输入进来，而对于民众参与究竟具有多大的有效性则是通过这一子机制来完成的。比如，针对某一项治理议题而决策时，地方政府提供给每一位相关民众平等的参与机会来充分表达他们自身的利益偏好，然而，相关民众的利益偏好在正式的政策当中却并没有得到体现。根据主观判断，我们很可能倾向于认为在这一治理议题上民众的参与有效性是极低的，毕竟他们的参与没有对政策的具体内容造成任何实质性影响。不过，按照所设计的政策绩效评价监督机制来分析，先前的主观判断可能是不准确的，因为地方政府必须尽最大可能将民众的非理性利益偏好排除在政策考虑之外。如此一来，就不能以民众的利益偏好没有在政策中得到充分体现为由而否定地方政府的治理实践。当然，如果地方政府确实将民众的理性利益偏好排除掉了，那么我们就必须要求地方政府对先前政策进行修订和完善，否则，治理现代化的实现成效必然会大打折扣。 第四，评估意见反馈机制。设计这一机制的主要目的是将政策绩效评价监督的结果反馈给地方政府，以便确定政策的后续走向。如果将地方政府治理实践中的决策行为视为一个闭环流程，那么评估意见反馈机制将是至关重要的一环。根据信息的传播规律，地方政府所制定的政策本身并不单纯只是一个输出端，同时它还会通过反馈的形式成为新一轮决策行为的输入端。对于反馈机制而言，地方政府必须确保反馈路径的畅通，尤其要排除信息失真现象，一旦虚假的信息被反馈到政治系统当中，那么政策的后续走向可能就会偏离正确轨道。我们认为，作为反馈信息接收器的地方政府必须由以往的被动接受转变为主动接受，比如增加信息反馈渠道，缩短信息的反馈时间等。同时，地方政府还必须提升自身对于反馈信息进行接纳、整理、分类、过滤和加工的能力，适时地发挥专家智库的辅助功能。可以说，地方政府治理现代化的实现必然要得益于评估意见反馈机制的通畅。 第五，信息沟通传递机制。设计这一机制的主要目的是确保与治理议题相关的信息能够正确地输入和输出，从而使得地方政府不会因为信息沟通传递的问题而有损治理质量。作为一种互动模式的治理实践，信息沟通传递是不可或缺的。在这一子机制当中，信息沟通传递的媒介是其中最为重要的组成部分。随着互联网应用的日常化以及自媒体的流行，表面上信息沟通传递变得更方便和快捷，但是在表面背后却也隐藏着一定的信息沟通传递风险，因为大量的干扰信息也被释放出来。为了消除这些干扰信息所造成的负面影响，地方政府常常不得不出面进行公开辟谣，从而增加了治理成本开支。即便如此，地方政府在公众中的形象可能已经被大量干扰信息所侵蚀殆尽，甚至到了难以挽回的境地。所以，地方政府要想重拾民众的信任，提升治理现代化的实现成效，就必须重视信息沟通传递环节，没有正确的传播信息，付出再大的治理努力也可能收效甚微。 第六，技术支持平台。设计这一平台的主要目的是为地方政府治理实践中的决策行为提供网络化和信息化保障，从而提升决策的科学性和效率性。如传统的政策实施通常都是以纸质文件的形式层层下发，而现在只需通过一个局域网就可以实现共享；再如传统的档案保存通常都是纸质文档，查找不易且保管困难，而现在电子文档的普及却可以大大节省存贮空间，查找方便且不易丢失。随着信息技术的迅猛发展，新技术已经深深影响到地方治理的方方面面。为了更好地从事治理实践，地方政府必须充分发挥技术支持平台的作用。在一定层面上可以说，地方政府的治理现代化也是治理的网络化、信息化和技术化。 四、理解地方政府治理现代化实现机制的设计思路 从宏观层面上来看，我们所设计的地方政府治理现代化实现机制是立足于决策主体、决策过程和决策效果等三大决策体制基本要素，紧密依照公共政策制定流程，以民主为核心主旨，兼顾责任、合作、科学和效率等现代化治理理念构建而成。如果要进一步理解和把握地方政府治理现代化实现机制的设计思路，应从以下六个方面着手： 第一，实现机制与决策体制的高度契合保障了治理的全面性。不难发现，地方政府治理现代化的实现机制与地方政府决策体制有着紧密的联系，其中参与主体遴选机制属于决策主体范畴，方案制定评议机制属于决策过程范畴，绩效评价监督机制和评估意见反馈机制属于决策效果范畴，而信息沟通传递机制和技术支持平台则作为基础性信息支撑在决策全过程中发挥着作用。在公共政策制定的任意阶段，都有与之相对应的子机制对其内在工作方式进行方向性规范。这种周延的契合关系为决策体制内现代化治理理念的全面贯彻提供了内在保障。 第二，机制设计中决议主体的多元化凸显了治理的民主性。在涉及决策主体、过程和效果三大基本要素的参与主体遴选、方案制定评议、绩效评价监督和评估意见反馈四个核心子机制中，对具体决议形成起关键性作用的甄选标准核定、政策方案评议、评估标准制定和政策存续决定等关键性角色均由地方政府和参与主体共同承担。这种扩充决议主体范围的制度设计有效地防止了地方政府治理过程之中政策偏好的自利性固化，在提升公共政策的公平性的同时，增强了政府的合法性，彰显了人民当家做主的社会主义本质，回应了现代性所内含的民主性价值主旨与内在诉求。 第三，机制设计中角色职责的明确化落实了治理的责任性。基于地方政府在区域现实政治生活中权威中心的绝对地位，其自身的主观意愿是其他主体能否参加治理实践、地方政府与其他主体之间能否展开良性互动的重要前提。但是在既有路径依赖和既得利益集团等制约因素的作用下，单纯地希望地方政府自发改观主观意愿并不现实。因而我们在实现机制设计过程中，明确地将参与主体遴选的组织筹备工作、方案制定评议的政策草案提供工作、技术支持平台的初始创建和日常维护等基础但非常重要的工作，以制度的形式明确标示为地方政府所应承担的责任。同时赋予多元主体以标准制定权和决议审核权等问责权力，使得地方政府在客观上明确其责任所在，并必须以履行具体职责的方式向人民负责，促使其真正将民主责任制落实于治理进程之中。 第四，机制设计中角色定位的互补化确保了治理的合作性。基于社会生活与政治秩序中的现实定位，地方政府与其他参与主体在治理活动中的角色定位呈现出互补的特征，如在绩效评价监督机制中，地方政府和其他主体分别扮演着对方参与效果评估者的角色，并借此为评估结果的全面、客观和有效提供了保障；又如在技术支持平台的建设中，地方政府承担了平台创建和维护的基础角色，其他参与主体一方面可以由自身诉求出发提出平台的整改意见，另一方面拥有专业技术背景的参与主体还可以提供相应的技术支持，促进平台完善。实现机制中互补化的角色定位是基于社会发展现状与趋势而进行的必要的前瞻性制度安排，随着地方政府治理现代化的推进，治理过程中各主体间的合作将超脱制度的外在推动，成为主体自身的内在选择。 第五，机制设计中角色构成的专业化增强了治理的科学性。治理的科学性来源于决策形成过程中的专业性。随着治理现代化的推进，政治与行政、法律和经济相互分离的现象将愈发明显。作为行政主体的政府本身不再呈现出全能型的特征，其治理活动的科学性在很大程度上将由治理参与主体的专业化知识背景来保障和增强。因此我们在方案制定评议与技术支持平台中重点强调了两种不同类型的专业化诉求——即以政治学、公共管理学和经济学为代表的传统知识型专业化意见，以及以信息化和网络化为主的新兴技术型专业化支持。通过对治理智库范畴的延伸，地方政府可以将学者、科研机构以及管理咨询机构与新兴科技公司引入到治理流程中来，从而在扩充治理参与主体的基础上，全面提升治理的专业化程度，增强治理的科学性。 第六，机制设计中支撑要素的系统化提升了治理的效率性。信息是现代化治理的出发点和载体，信息的数量、限度、效度和及时程度是影响治理效率的重要因素。因此信息虽然不是决策体制的基本组成要素，但是其作为支持要素的地位却毋庸置疑。正是基于这一认识，我们围绕信息的导入与导出，信息的存储与开发这两大信息功效发挥的核心要件，对其中包含的内容进行了初步的系统化处理，构建出信息沟通传递机制和技术支持平台，将社情民意搜集、议题信息发布、既有信息储存和信息大数据开发等功能整合其中，通过浸沁式信息环境的营造，间接地达成了治理效率的提升。 综上所述，我们围绕着地方政府治理现代化的实现机制问题进行考察，并且在民主原则、参与原则、公平原则和科学原则的指导下对地方政府治理现代化的实现机制进行了具体设计，其中包括五个子机制和一个技术支持平台。当然，我们的设计绝非率性为之，只有在对设计思路进行理解的基础上才能真正认识它的逻辑性。我们的设计更多的是一种理论的探究，它还有待进一步的检验，最终在实践当中得到修改和完善。