日本大学改革的新走向——《大学改革实施计划》的出台，本文主要内容关键词为：大学论文,日本论文,走向论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G640 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8418(2013)03－0001－04
一、《大学改革实施计划》出台的背景
20世纪90年代初开始的日本第三次高等教育改革，至今已有20余年。这20多年的改革给日本高等教育带来了深刻的变化。90年代初的日本高等教育改革发轫于1991年文部省(现为文部科学省)对《大学设置基准》的修改。《大学设置基准》修改的主要内容是“大纲化”，所谓“大纲化”就是将设置基准的条文删繁就简，将有关大学办学的规定改细为粗。其中最突出之处是关于大学课程设置规定的修改，取消了关于课程种类的具体规定，代之以大学课程设置的方针，将课程设置的权限完全下放给各大学。“大学为了实现学校、学部及学科或课程的教育目的开设必要的课程，并使之体系化。在编制课程时，必须考虑到在向学生传授所在学部的专门知识的同时，培养他们具有广泛的教养、综合的判断能力和丰富的个性。”[1]《大学设置基准》修订及“大纲化”的目的是为了让大学在办学方面具有更大的灵活性，以适应社会变化的需要。同时，《大学设置基准》的“大纲化”也要求政府改变对大学的指导与管理方式，因此建立评价制度成为保证大学办学水平与教育质量之必须，这也成为90年代初以来日本高等教育改革的另一重要方面。日本的大学评价制度以各大学的自我评价和专门评价机构的外部评价相结合为基本特征。
90年代末开始启动、2004年正式实施的“国立大学法人化”将第三次高等教育改革推向了一个新的阶段。如果说90年代进行的改革主要是在教育领域，围绕着办学水平、教育质量；那么21世纪初实施的“法人化”改革则是在管理领域，聚焦于管理体制。有人将“国立大学法人化”称为“改变国立大学设置形态”，是19世纪末叶日本近代大学制度诞生以来的第一次[2]。所谓“国立大学法人化”，首先就是改变了国立大学的性质，使其从政府直接下属的机构转变成具有法人资格的独立机构。“迄今为止的国立大学虽然政府对其有着各种各样依据大学特性的特别对待，但是本质上被定位于行政组织的一部分。因此，国立大学开展教育与研究活动的张力受到国家预算制度和公务员法律的约束。”“为了脱离这种国家组织的框架，使国立大学在更大的自主性、自律性与自我负责的基础上更有创意地开展高水平教育与研究活动、造就富有个性色彩的大学，国立大学法人化十分必要。”[3]其次就是建立了一个基于国立大学法人，由理事会、经营协议会、教育与研究评议会三者构成的新的大学内部管理体制。同时，政府的拨款机制、大学内部的管理运营等都发生了一些重要的改变。
20多年的改革尽管开出了一些促进大学发展的“处方”，但是日本大学仍然面临着各种各样、尤其是由社会深层结构矛盾所导致的严峻问题。首先，是高等教育适龄人口(18岁)的不断减少。根据统计，日本的18岁人口恰好是在第三次高等教育改革开始的90年代初达到了一个高峰，1992年为205万人。自那以后，18岁人口呈逐年减少的态势，2011年降到了120万，而且这一趋势随着日本人口生育率的持续低迷还将继续下去。虽然日本大学与短期大学的招生人数在这20年中也是不断减少，1992年大学与短期大学招生79万人，2011年的招生人数则降到67万，但是大学与短期大学的入学率却从1992年的32.7％上升到2011年的56.7％。尽管2011年大学与短期大学的招生人数减少到67万，可是这已经是占了报考大学与短期大学考生总数的92.1％[4]。也就是说，几乎已经到了只要报考就可以进入大学或短期大学的地步，进入了所谓“大学全员入学时代”[5]。
18岁人口的减少给日本高等教育带来的影响是深刻的。首当其冲的就是私立大学。众所周知，日本的高等教育体系中私立大学占大多数。例如，2011年780所本科大学中私立大学599所，占总数的76.8％，387所短期大学中私立短期大学363所，占总数的93.8％；本科大学在校生(包括本科生与研究生)289.3万中私立大学在校生212.6万，占总数的73.5％，短期大学在校生15.0万中私立短期大学在校生14.2万，占总数的94.3％[6]。18岁人口减少对私立大学的直接影响之一就是招生不足。根据日本私立学校振兴·互助事业团2011年的调查，在被调查的572所私立本科大学中，当年招生人数不足的大学有223所，占被调查总数的39.0％，其中16所大学实际招生数不足定额数的1/2；在被调查的338所私立短期大学中，当年招生人数不足的学校达225所，占被调查总数的66.6％，其中有16所学校实际招生数不足定额数的一半，私立短期大学的整体招生人数充足率(实际招生数占定额数的比例)只有89.6％[7]。生源不足使得许多私立大学改变招生方式，变相放宽了入学标准，其结果是学力低下、不想学习的学生人数不断增加。东京大学教育学部2010年对全国大学教师实施的一项调查表明，被调查的大学教师中有72.3％认为学生的学习时间不足，有50.4％认为学生的日语读写能力不够，有67.7％认为学生对专业的基本认识不充分[8]。
其次，经费不足，尤其是国家对高等教育财政支出的减少是日本高等教育发展面临的另一重要问题。20世纪90年代初日本第三次高等教育改革开始之时，恰逢日本经济发展的“泡沫”破灭、社会经济进入了所谓“平成不景气”(1989年日本新天皇即位，年号为平成，1989年即为平成元年)的漫长通道，这种不景气一直持续至今，成为日本经济“失去的20年”。也就是说，90年代初以来的日本高等教育改革始终伴随着不景气的经济状况，因此经济因素影响日本高等教育的改革与发展似乎成为一种必然，尤其是到了90年代后期，经济长期萎靡不振对高等教育改革的影响愈发明显。例如，“国立大学法人化”的主要起因就是日本政府为了削减财政支出而实施的行政改革。行政改革是90年代后期日本政府实施的“六大改革”之一，其主要目的是减少数额巨大的财政赤字，行政改革的主要内容包括精简政府机构和精简人员、提高效率。精简政府机构人员所采取的主要途径是：削减政府各机构的人员编制；通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人，“国立大学法人化”改革正由此而来。所以，有日本学者认为：国立大学法人化的“制度设计从一开始就包含了效率化系数、经营改善系数等内容，最近又增加了削减人员费用的要求，这些可以充分说明法人化作为政府行政、财政改革一环的基本性质”[9]。
确实，国立大学法人化之后，日本政府对于国立大学的财政支出呈逐年减少的态势。据统计，国立大学来自政府的经常性经费2004年为11654亿日元，之后逐年减少，2009年为11061亿日元，比2004年减少了5.4％。相应地，政府经常性经费占国立大学总经费的比例也是逐年下降，2004年为47.7％，2009年降到了40.4％[10]。政府经常性经费的减少给国立大学办学带来了不少影响。例如，国立大学的人员经费总体上呈逐渐减少的趋势。2004年国立大学的人员总经费为10001亿日元，2010年减少到9523亿日元，减少了5.0％。其中常任教职员的人员经费减少得最多，由2004年的9308亿日元减少到2010年的8407亿日元，减少了10.7％[11]。与国立大学相比，私立大学的办学经费问题更加严峻。有相当数量的私立大学入不敷出，赤字运行，而且这些大学的数量在不断增加。据调查，1998年636所私立大学(包括本科大学与短期大学)中，入不敷出的大学有97所，占总数的15.3％；而2007年663所私立大学中入不敷出的大学数量增加到246所，占总数的比例达37％[12]。
20世纪90年代初以来持续了20余年的高等教育改革和当前日本大学发展所面临的诸多问题，成为新的大学改革的基本出发点。
二、《大学改革实施计划》的主要内容
2012年6月，日本文部科学省制定了《大学改革实施计划》[13](以下简称《实施计划》)。从这一《实施计划》的副标题“打造成为社会变革发动机的大学”可以看出，日本政府是试图将大学改革与社会变革联系起来，并试图以大学改革来推动社会变革。
《实施计划》中首先列举了日本社会现在或将来所面临的主要问题：社会少子化、高龄化的迅速发展与人口减少；劳动人口减少与经济规模缩小；财政状况恶化；新兴国家的发展所带来的国际竞争加剧；大城市的人口过密化与小城镇的人口过疏化；产业结构与就业结构的变化；阶层之间社会、经济差别的扩大等。应对这些问题，日本社会的发展目标被定为：有活力、可持续发展的社会，以个性发展为基础富有多样性、与自然共生的社会，进一步扩大高龄人、女性参与的社会，终身学习进一步发展、提高人才流动性的社会。面对上述各种各样的问题，要实现社会的发展目标，大学培养的人才必须具有善于终身学习的能力，独立思考和行动的能力，适应全球化社会发展的创新能力，跨语言、跨文化的交流能力。同时，大学自身也必须有所改变，不仅能够培养出具有开拓能力的人才，而且要彰显在全球化世界中的存在感，要能创造出具有世界水平的研究成果，要成为地区发展的核心、终身学习的基地，发挥作为社会知识中心的作用。
其次，《实施计划》提出了今后日本大学改革的两个重点方向。一是面对急剧变化的社会重新调整大学的功能，二是为了调整大学的功能必须充实和加强大学管理。在调整大学的功能方面，《实施计划》列出了四个要点：(1)大学教育质的转变与高考改革；(2)适应全球化的人才培养；(3)打造能成为地区中心(Center of Community)的大学；(4)强化研究能力，创造具有世界水平的研究成果。在充实和加强大学管理方面，《实施计划》同样给出了四个要点：(1)国立大学改革；(2)完善促进大学改革的系统与基础；(3)确立财政基础和实施有效的经费划拨；(4)完善大学质量保障体系。针对上述的每一个要点，《实施计划》提出了不少具体的改革措施。
1.大学教育质的转变。大学归根到底首先是培养人的机构，社会对大学的最大期待也是人才的培养。因此《实施计划》首先对大学教育改革提出了具体的设想。所谓大学教育的质的转变首先体现在大学教育的目标应突出培养学生主体性的学习、思考与行动能力。为此，大学教育必须向以教师与学生、学生与学生的互动过程中解决问题为学习中心的方向转变。实现这样的转变，需要采取以下一些措施：(1)课程的体系化。从整体上进一步明确所要培养的知识、能力、技能与各门课程的关系。(2)有组织教学的实施。在全体教师积极主动参与的基础上加强教师之间在教学上的协调与配合。(3)教学大纲的充实。在各门课程相互关联的基础上，进一步发挥教学大纲在教学过程中的指导作用。此外，《实施计划》还列举了这样一些具体的举措，如增加学生的学习时间，为实现学生的主体性学习改革教学方法，为提高教师的教学能力发展全国性的教师发展中心，探讨课程与教学制度的弹性化等。
2.大学研究能力的强化。《实施计划》在评价日本大学的研究现状之基础上，提出了强化大学研究能力的必要性。从国际比较的视角来看，日本大学的研究活动存在着以下几个主要问题。(1)研究能力有所下降。以国际上高被引率论文所占比重为例，在1998到2000年间，日本的高被引率论文数占世界高被引率论文总数的7.5％，列第4位(中国只占2.1％，列13位)；而10年后的2008到2010年间，该统计表明日本所占比重下降到5.9％，列第7位，中国的比重则上升到9.2％，位列第4。(2)能够在国际上具有竞争力的研究型大学数量较少。(3)大学的研究体制方面有许多不足。如以研究者人均统计研究助手的数量较少，去国外访学、合作尤其是长期访学、合作的研究人员数量不断减少，国际合作的研究论文比例较低，来自社会的研究资金逐年减少等。(4)校长在组织全校性研究项目方面的权限与经费不足。因此，《实施计划》提出了强化大学研究能力的若干举措。其中包括：发挥校长在推进全校性研究能力强化上的领导作用，促进研究体制与研究环境的改善，支持产学官结合的发展，重点资助高水平研究基地的形成与发展，充实研究经费等。以此来提高大学的研究能力，加速创新活动的开展，形成具有世界竞争力的研究型大学群。
3.大学地区中心作用的发挥。长期以来，日本大学在为所在地区发展服务方面一直存在着一些问题，如大学的研究不能充分应对社会需要、解决社会问题；学生在大学里学习的知识在步入社会之后不能发挥作用；教师个人虽然与地区有着这样那样的联系，但是作为组织的大学却未能充分面向地区。在现代社会，强调大学要直接为地区服务，这不仅有利于促进地区发展，其实对大学自身也有着重要意义。大学可以通过为地区发展服务，使大学的研究更能直面社会问题。学生可以在社会调查和参与社会问题的研究过程中培养社会实践能力，激发学习动机。大学有组织地面向所在地区可以进一步整合资源，使大学的教育与研究活动更加富有活力。《实施计划》就大学如何服务地区发展、发挥地区中心的作用提出了若干思路，如加强大学与地区社会、企业及政府的联系，充分发挥大学在继续教育、终身教育方面的重要作用，为地区培养各种类型的创新人才，为地区增加就业岗位、振兴产业、解决地区发展问题作出贡献等。
4.大学经费的有效划拨。所谓有效的划拨经费主要就是提高经费划拨的重点和选择性。例如，在国立大学的经费划拨方面，《实施计划》提出要重点支持一流水平学科领域的人才培养。具体做法是首先依据科研项目数、高被引率论文数、毕业生就业去向等指标确定支持的学科专业，对这些学科专业予以重点经费资助，同时要求受资助学科专业所在大学的校长领导制订如何达到世界一流水平的行动计划并付诸实施，政府定期对这些学科专业的发展状况进行评估检查。日本政府财政支出的对象不仅是国立大学，还包括私立大学。近年来，日本政府下拨给私立大学的经常性经费占私立大学经常性总经费的比例基本维持在11％～12％。日本政府下拨给私立大学的经费一直以来基本上是根据各大学生师比、教学与研究经费占学费的比例、收入状况、招生情况等来实施的。《实施计划》提出为了促进私立大学水平的提高，有必要改变经费下拨方法，增加经费分配的选择性。具体来说，在促进教学与研究的活力方面，重点支持那些适应社会、经济发展新变化而实施的人才培养项目和发挥私立大学特色的教育改革项目；在加强大学管理方面，重点支持那些促进信息公开、实施先进的管理改革的项目等。
5.大学评价制度改革。在90年代初以来的日本大学改革中，建立由大学自我评价与专门机构外部评价相结合构成的大学评价制度是主要内容之一。21世纪初实施的国立大学法人化改革也以国立大学法人评价作为政府对国立大学财政拨款的基本依据。《实施计划》提出了大学评价制度进一步改革的发展方向。(1)建立适应大学多样化发展的评价制度。为此，要简化以保证基本质量为目的的一揽子认证型评价，将重点转为专项评价(这些专项如教养教育、国际化、地区服务等)。(2)重视学习成果评价。大学评价的重心由“入口”向“过程”、“出口”转变，由以教育目标、教师数量等教育与研究的条件为中心的评价向以教育与研究活动的状况和成果为中心的评价转变。(3)建立能够反映大学特色、能够进行大学间与学科间比较的客观评价指标体系。评价指标体系应该涵盖科学研究、人才培养、国际化、多样化、地区服务等方面。同时评价指标体系还要考虑到大学的发展性。
《实施计划》在列举上述改革要点的同时，还制定了改革的时间表。2012年为改革初始期，对改革的计划、措施进行充分的酝酿讨论；2013—2014年为改革的集中实施期，出台改革政策，落实改革措施；2015—2017年为深化发展期，评价大学改革的实施状况，进一步深化改革。此外，《实施计划》也为此次改革提出了一些可测量的具体目标，如完善学生主体性学习的环境，使学生的学习时间能够达到欧美国家大学的水平；培养全球化时代的人才，使有海外留学经验的比例在20—25岁的年龄组中达到10％；具有国际竞争力的研究型大学的数量10年内翻一番等。
总之，我们如果以阶段的角度来认识20世纪90年代以来的日本大学改革，将90年代初到21世纪初视为第一阶段，2004年开始的国立大学法人化视为第二阶段的话，那么《大学改革实施计划》的出台或许意味着第三阶段的开始。日本政府的主导能否使改革按计划实施，改革的措施能否如计划安排顺利出台，改革能给日本大学带来什么样的变化，大学改革又能在多大程度上影响日本社会的发展，这些都还需要时间来说明。