推进我国创业投资引导基金发展的探讨综述，本文主要内容关键词为：创业投资论文,我国论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府通过行政手段设立创业投资引导基金，已成为促进一国创业投资和技术创新发展的重要举措。主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，促进中小企业的技术创新和成长。现将社会关注我国创业投资引导基金发展的探讨作一综述。
一、创业投资引导基金的内涵性质与运作模式
1.引导基金的性质与宗旨。引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创投企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创投企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。
2.引导基金的设立与资金来源。地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。其设立程序为：由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案，报同级人民政府批准后设立。各地应结合本地实际情况制定和不断完善引导基金管理办法，管理办法由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门共同研究提出。引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。
引导基金的资金来源主要包括：(1)支持创业投资企业发展的财政性专项资金；(2)引导基金的投资收益与担保收益；(3)闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；(4)个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。
3.引导基金的运作原则与方式。引导基金应按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。在扶持创业投资企业设立与发展的过程中，要创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展；引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争。政府性创业投资引导基金可采用以下方式进行运作：(1)参股。引导基金主要通过参股方式，吸引社会资本共同发起设立创业投资企业；(2)融资担保。根据信贷征信机构提供的信用报告，对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力；(3)跟进投资或其他方式。产业导向或区域导向较强的引导基金，可探索通过跟进投资或其他方式，支持创业投资企业发展并引导其投资方向。其中，跟进投资仅限于当创业投资企业投资创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业时，引导基金可以按适当股权比例向该创业企业投资，但不得以“跟进投资”之名，直接从事创业投资运作业务，而应发挥商业性创业投资企业发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用。引导基金所扶持的创业投资企业，应当在其公司章程或有限合伙协议等法律文件中，规定以一定比例资金投资于创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业。引导基金应当监督所扶持创业投资企业按照规定的投资方向进行投资运作，但不干预所扶持创业投资企业的日常管理。引导基金不担任所扶持公司型创业投资企业的受托管理机构或有限合伙型创业投资企业的普通合伙人，不参与投资设立创业投资管理企业。[1]
二、我国创业投资引导基金现状
1.国家级创业投资引导基金。目前，在已经设立的政府引导基金中，国家级政府引导基金有2家：一是财政部、科技部于2007年6月共同设立的科技型中小企业创业投资引导基金，该引导基金2008年、2009年基金规模均约2亿元；二是2009年10月，国家发改委、财政部联合发布了《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》，推动利用国家产业技术研发资金，联合地方政府资金，参股设立创业投资基金，该基金规模为10亿元。[2]
2.全国各地创业投资引导基金的运作概况。主要分为三类：
第一类，发挥创业投资引导基金作用的政府主导型创业投资机构。代表机构如上海创业投资有限公司(出资6亿元，组建基金公司17个、基金管理公司逾20个，募集和管理资本30亿元)；深圳市创新投资集团(注册资本金16亿元，拥有4家中外合资基金管理公司和10家内资基金管理公司，管理20个基金，总规模60亿元)等。
第二类，地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金。代表机构如中关村创业投资引导基金(总规模5亿元，吸引外部资金7.05亿元，设立7家创投企业)；浦东新区创业风险投资引导基金(总规模10亿元，引导社会资金62亿元)等。
第三类，地方政府通过联合国家开发银行设立创业投资引导基金，代表机构为苏州工业园区创业投资引导基金(2006年设立，总规模10亿元)；天津滨海新区创业风险投资引导基金(2007年设立，总规模20亿元)等。从以上创投引导基金运作情况来看，地处经济发达地区、起步较早的引导基金，确实发挥了引导、带动和扶持作用，已经取得了显著的成效。[3]
三、我国创业投资引导基金发展存在的问题
1.引导基金操作主体能力不足。在很多地方，表面上引导基金由操作主体管理，但实质上仍然由政府控制，政府与操作主体之间没有形成真正的契约关系。政府在管理引导基金时，依沿用传统的国有资产管理方式，投资决策过程中发挥主导作用，对具体业务干预和控制。决策权的行政化，很可能导致效率低下或受政府官员个人主观影响，这与创业投资需要的灵活性是相违背的。
2.对社会资本的利益分配和激励机制不够。创业投资引导基金所设立的子基金中，由于政府目标与私人目标的冲突，社会资本将面临更大的风险，因此在引导基金的运作中，政府资本必须对社会资本进行补偿。而各地在实际操作中，由于对社会资本的利益分配和激励机制不够，导致社会资金参与积极性不高。
3.引导基金操作主体绩效考核制度尚待建立。引导基金不同于传统国有产权，它不以盈利为目的，无法单纯从经济指标来考核受托管理机构。所以，现有的国有产权考核办法和考核指标不适合引导基金，需要建立一套适合引导基金自身的考核标准。这套考核标准必须兼顾政策效应和投资收益两方面。只有建立完整、科学的考核体系，政府才能对操作主体实行有效的监管。
4.引导基金的退出机制不完善。退出机制是创业投资的“变现器”，是引导基金持续正常运转的必要条件，但目前我国大部分引导基金没有建立起完善的退出机制和严格的退出程序。一方面，我国资本市场退出机制不健全。当前，我国创业资本的退出渠道包括证券市场上市、由创业投资企业回购、在产权交易市场出售所持有的股份等；但由于中小企业板市场容量有限，远不能满足创业投资业日益发展的需要。另一方面，政府的投资常常不知及时退出或是为了经济利益不愿从已成熟的项目中退出，从而产生“挤出效应”，严重降低政府风险资本的效率，背离了政府引导基金的“引导”本质。[4]
四、推进我国创业投资引导基金发展的建议思路
思路一：创业投资引导基金为促进创业投资产业发展提供政策支持。
1.政府创业投资引导基金应着力于解决“市场失灵”问题。创业投资产业的“市场失灵”主要表现为两个方面：(1)早期创业企业股权融资的缺口。创业投资基金通常偏重于进行后阶段投资，表现为投资于早期创业企业的创业投资资本供给将会减少。《中国创业风险投资发展报告2008》的统计数据显示，2007年我国创业投资对种子期和起步期的投资继续降低，而对成熟期的投资项目和投资金额保持上升。2007年我国创风险投资对种子期投资的金额降低到12.7％，投资项目占到26.6％；成熟期的投资项目和投资金额所占的比例都大于2006年。早期创业企业投资不足的原因主要在于该阶段的创业投资面临更大的风险和不确定性，应该通过引导基金加大对创业投资基金利益及补偿的引导力度，使外部利益转化为内在驱动力，从而改变目前创业资本过分集中于投资阶段后期的状况，促使创业投资机构自觉地偏向早期阶段投资。另外，应发挥引导基金引导创业风险投资基金投资的产业和领域；(2)创业投资的发展在地区分布上呈现集聚特征，这使得不同地区之间的风险投资发展极不平衡，从而对不同地区的技术创新活动和经济发展产生不同的影响。根据中国风险投资研究院的调研结果，我国创业投资主要集中在北京、上海、深圳等地，表现出发展不平衡的特点。因此，应赋予创业投资引导基金引导创业投资地域的功能，鼓励地方政府设立引导基金，吸引其他地区的投资者设立混合基金，解决创业投资发展的地域失衡。
2.政府创业投资引导基金应根据“市场失灵”领域的情况决定结构的设计。政府创业投资引导基金的运作模式差异导致了运行效果的不同。这种差异与经济环境、创业投资发展水平有关，与政府的政策目标有关，因此应分析各种引导基金模式的特点、适用条件，因地制宜地决定引导基金运行模式，才能收到预期的效果。我国地域广阔，创业投资产业的发展地域差距很大。因此在进行创业投资引导基金政策的设计和执行中，应根据市场失灵的程度和各地实际情况，决定政府介入的力度大小、基金管理费、利润分配模式和顺序等。
3.各级政府间、各政府部门之间创业投资引导基金应加强协调，防止产生引导基金政策间的“挤出效应”。我国已经颁布了多个有关鼓励、规范引导基金运作的政策。在国家出台引导基金政策的背景下，各地政府也陆续颁布有关地方的引导基金政策并设立了大量的引导基金。确保引导基金政策发挥最大效用，防止引导基金之间的“挤出效应”，避免公共资源的浪费，是我国引导基金政策的制定部门应该重视的。
4.应弱化对引导基金的盈利要求，改变“保值增值”的评价指标。我国成立的引导基金多数以财政资金出资，并且大部分采取公司制。一旦纳入国有资产监管范围后，必然要遵循国有资产的“保值增值”要求。实践的引导基金一旦面对利润压力，出于平衡投资收益的考虑，也必然有部分资金投入高收益项目。对于引导基金，应豁免对其每年的“保值增值”的考核要求，避免出现偏离政策的现象，使引导基金发挥引致投资作用。
5.引导基金应注重激励私人部门投资者。由于私人部门投资人以共同的投资条款进行投资，使得引导基金的政策效果有所降低。对于市场失灵领域，引导基金应通过经济手段补贴私人部门投资者，通过提高私人部门投资者的投资收益吸引其投资于市场领域。[5]
思路二：引导基金的发展本质也是一种风险投资业的发展模式，发展引导基金关键在于组织与运作的创新。
1.积极探索引导基金的多种合作设立形式。引导基金可与金融机构、大企业风险投资部门、投资公司/基金管理公司等多种投资主体合作设立投资公司/基金或有限合伙制企业。
2.综合使用多样化的组织运作方式和加强监管。如深圳、北京的“多样化支持机制”。强化财务监管部门和理事会(业务指导部门)对引导基金的监管和指导，完善风险控制机制。
3.重点支持区域龙头风险投资机构，使之成为引导基金合作的重要伙伴。区域龙头风险投资机构是加快风险投资主体建设的重要部分，它具有强大的带头示范效应。同时，还要转变国有风险投资机构的投资模式，由直接投资、单独投资转变为参股投资和委托管理、联合投资，以此来分散风险和促进学习。
4.设计精细化的契约，尤其是“相机收益机制”。明确规定引导基金与所扶持创业投资企业之间权利、义务和责任，设计详细的、富有激励的利润分配方案，对投资方向、地区、领域、决策程序及否决权等也要规范明确。[6]
思路三：完善创业投资引导基金运作模式的建议。
1.完善基金投资决策流程，提高操作主体经营水平。在国外，引导基金设立子基金是极为重要的。Simon Barnes和Vanessa Menzies(2005)通过对21家欧洲引导基金选择设立子基金的决策流程及依据进行分析，发现引导基金往往采用一种结构化的选择流程和判断标准，选择投资项目更为专业及谨慎。因此，为使引导基金的投资决策科学有效，需要设计一套标准化的决策流程，引入法律、会计等各类人士对引导基金进行专业化管理。
为提高操作主体经营水平，建议设立独立的法人机构作为操作主体，负责引导基金的日常管理与投资运作事务。操作主体与政府签订委托协议，实行市场化管理，招聘专业人才，组建管理团队。操作主体应建立评审决策与方案实施公示制度，接受社会监督，确保运作的公开性。
2.对社会资本的利益分配及激励机制。引导基金可根据地区经济、产业政策、财政情况、创投子基金的股本结构、资金投向、管理团队等按下列思路具体确定利润分配：首先，为提高社会资本参与创业投资的积极性，引导基金在收益分配上让利于民，对社会资本进行一定的补偿，大致可以分为两类：一是对风险的补偿，即若子基金盈利，政府资本按其投资额所占比例进行分红；而若子基金亏损，则社会资本的亏损部分由政府资本部分或完全承担。二是对收益的补偿，政府资本以优先股形式投入子基金，只收取固定股息(通常等于或略高于一年期国债利率)，子基金的盈利中政府资本应占的份额用于补偿社会资本或创业投资企业，而若亏损则政府资本有优先清偿权。同时，允许子基金投资管理团队持有一定比例的股权，使其收益与子基金的利润挂钩，也可将部分超额收益分配给投资管理团队。
3.加强监管，预防委托代理风险。
(1)加强对子基金的监管和风险防范。引导基金应当向所参股创业投资企业派驻董事，行使股东权利和承担相应义务，同时还应要求所参股子基金或创业投资企业建立评审决策与方案实施公示制度、定期信息披露制度、备案管理制度等方式，以加强对子基金的监管。
(2)阶段评估与阶段融资相结合。为减轻信息不对称和所有者缺位引发的问题，将阶段评估与阶段融资制度相结合，对于阶段评估合格的，继续给予相应的投资，对于没有完成的，推后投资期限或不再投资，从而做到对政府引导基金投放的实时监控。
(3)其他方式。子基金经理人选择合谋的利益基础，存在合谋的可能时，经理人持股是比绩效工资制更优的选择，在制度设计中只需要基金经理持有一个相对较低的股份份额就可以满足不合谋的条件；建立有效的创业投资经理市场，使声誉机制发挥作用，将在很大程度上抑制基金经理合谋的动机。
4.建立经济效益与社会效益相结合的目标体系及考核方式。引导基金在投资过程中要注重经济效益，因为只有投资盈利，才能完善自我输血功能，扩大引导基金规模，形成良性循环。同时，政府资金还要体现其社会效益，这是与社会资本的本质区别。应多投资那些确有发展前景，但还没有被民间资本看中，又急需资金支持的种子期的高科技项目，体现政府对某一行业或产业的战略意图。由于引导基金运作中的多重目标，在对其进行绩效评价时也应该从多方面考虑，比较有操作性的是按照政策性项目和经营性项目分别考核的办法，即政策性项目主要是支持具有自主知识产权项目以及高科技、高风险的种子期项目；经营性项目，立足于市场机制运作和经济效益考核，投资决策时主要以经济效益为主，适当降低政府政策目标的要求。通过政策性项目和经营性项目的组合，最终实现保本微利经营的同时，也能实现政府的政策目标。
5.完善引导基金退出机制及程序。政府引导基金要发挥最大效益，应制定投资的存续期限和强制清算制度，以保证资金的正常运转，并且不对社会投资产生挤出效应。为使具有不同投资偏好的投资者在不同投资阶段可以顺利实现退出，提高创业投资的运作效率，政府部门要注重发展多层次的资本市场，积极发展场外交易市场，鼓励利用海外主板或创业板市场上市，使之成为层次不同、定位不同，但相互协调发展的有机整体。[7]
思路四：推进创业投资引导基金发展的对策建议。
1.大力选拔、培训和培养引导基金管理人和合格的创业投资管理人才，促进创业企业发展。要做好创业投资引导基金促进中小企业发展，关键点还是人才的培养。建议出台相关政策吸引海内外风险投资人才，同时大力培养和选拔懂得运作风险投资的人才，推进该项工程的顺利开展。
2.政府应统一归口管理引导基金，拓宽创业投资引导基金的资金来源渠道。为使有限的资金发挥最大效益，政府应对目前多头管理局面进行归口管理，并大力宣传积极吸纳社会资金和民间资金，引导其充实创投基金。
3.提高引导基金的运作水平，有效控制引导基金投资风险。从境外引导基金的运作经验来看，坚持按“让利于民”原则运作，是有效引导社会资金流向创业投资领域的必要条件。但由于引导基金所扶持的创业投资子基金通常只投资风险虽然较大但已初显商业前景的创业企业，因此，以“有偿使用”原则扶持创业投资子基金是完全可行的。对于在资金运用上，建议主要以参股方式支持民间资金新设商业性创投企业，对资信良好的已设创投企业，也可提供融资担保，支持其通过债权融资方式增强投资能力。为促进所参股创投企业建立有效的收益激励机制和风险约束机制，同时降低引导基金的风险，引导基金作为股东宜以优选股方式参股，其所适用的股息率可参照同期国债利率，但其优先于民间投资者收回本金和股息。
4.明确创业投资引导基金的各方职责，坚持市场化运作导向。为避免引导基金演变成盈利性机构或寻租地带，宜成立非盈利性事业法人机构负责日常事务管理，其管理人才进行公开招聘。为确保引导基金决策的“民主性、科学性、公开性”，应设立引导基金投资决策委员会，成员由具有风险投资经验的专业人士组成。同时，成立由财政部门、创投企业备案管理部门、相关专业部门等政府部门和创投协会等社会机构共同组成的决策监督委员会，对引导基金的参股支持方案进行的独立决策进行有效监督。为加强引导基金对所参股创投企业的监督，同时又确保所参股创投企业的市场化运作，引导基金应当派员参加所参股创投企业董事会，并可在重大决策上行使一票否决权，但是引导基金不得干预所参股创投企业的投资决策和具体经营。
5.建立行之有效的绩效考核机制，促进当地创业投资和地方经济发展。创业投资并不是一般的实业投资和政府行为，其所要求的人才具有很高的道德修养，丰富的经济、管理、金融知识和经验，同时其所带来的收益不是一般实业公司所能衡量的，因而创业投资引导基金的管理人才是稀缺的和珍贵的，必须有特别的政策和特别的考核和奖励机制。[8]
思路五：发挥政府引导基金对创业投资引导和推动作用。
1.实行本土注册制。目前，各地政府引导基金大多对投资区域及行业进行了严格限制，但优质企业和优质项目的稀缺，导致基金管理公司在实际操作过程中选择“不婚”甚至“假婚”，使政府引导基金的引导作用被架空。针对这一问题，我们在此建议取消政府引导基金的投资限制，仅实行本土注册制，对合作基金进行注册地限制，把合作基金的注册地限制于本地，以保障本土的税收收入。
2.完善对创业投资引导基金的退出机制。根据国内外经验，创业投资真正获得收益通常需要7～10年的时间，太晚或太早退出都会影响政府引导基金的使用效果。对区域经济和科技进步将产生重大影响的重点支持项目根据实际情况可以适当延长，但是也不宜过长，在达到存续期上限后应对项目进行强制清算，这样才能保证政府引导基金使用效益的最大化。
3.正确选择运作管理模式。对创业投资发展处于初期的地区可采用引入“补偿基金＋股权投资”的模式，以快速启动引导基金尝试引导社会资本引入创业投资领域；对创业投资发展处于成长阶段的地区可通过引入“引导基金＋担保机构”的模式，打造融资平台，可扩大融资规模加速创业投资的发展；对创业投资发展处于相对成熟的地区，由于市场的成熟，政策法规的完善，资金人才的完备就可以通过引导基金作为母基金来吸引社会投资的方式发挥其最大的功效来促进创业投资的发展。
4.配套优惠措施有待完善。设立专业银行为创业企业和创业者提供服务；或者制定针对上市公司、创业公司的税收优惠政策。另外，创业投资是风险性很高的投资。投资初期往往处于亏损状态甚至很多项目彻底失败，引导基金作为政策性基金不以盈利为目的，因此应尽快出台和完善符合创业投资行业特点的创业投资税收优惠政策体系，对创业投资基金的管理机构以及管理机构的个人股东给予所得税优惠。[9]
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