从“印度诉欧盟关税歧视案”看WTO普惠制的公正性——专家小组和上诉机构裁决之比较分析，本文主要内容关键词为：公正性论文,印度论文,关税论文,欧盟论文,小组论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF966 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781（2007）06-0120-7
一、案件产生的背景
（一）WTO普惠制简介
普惠制（Generalized System of Preference,GSP）最初是在联合国贸发会议（United Nations Conference on Trade and Development,UNCTAD）上①，由发展中国家倡导、为了促进发展中国家的贸易与发展而建立的一种关税优惠制度。而关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT）缔约方在实行普惠制的过程中，为了协调缔约方实行普惠制和承担的最惠国待遇（MFN）义务之间的矛盾，先后达成了两项决议，形成了沿用至今的GATT/WTO普遍优惠关税制度。
1.普惠制的最初产生。在1968年的第二届联合国贸易与发展会议上，成员方通过谈判达成了解决办法21（ⅱ）条（Resolution 21（ⅱ）），一致同意设立“优惠性安排”（preferential arrangements），建立一个有利于发展中国家的、“普遍、非互惠、非歧视的”贸易优惠体制，即：普遍关税优惠制度（Generalized System of Preference,GSP），对发展中国家和最不发达国家实行优于最惠国待遇的关税税率，目的是为了促进发展中国家的经济增长、加快其工业化进程、以及增加其出口利润额。②
2.GATT成员方实行普惠制的决议。但是，在关贸总协定（GATT）体制下，对不同国家实行关税差别待遇违反了GATT1947第Ⅰ条规定的最惠国待遇（MFN）义务。关贸总协定缔约方全体为了在GATT体制下实行普惠制，并且使其具有合法性和永久性，因此嗣后又通过决议将其合法化，并且还将其有效期由十年变成了无限期的延长。GATT缔约方全体（Contracting Parties）首先于1971年6月25日达成了一项L/3545决议，即：“Waivers”（免责）条款，对实行普惠制的国家授权，可以背离最惠国待遇义务，有效期是十年；而后，在十年有效期即将届满时，缔约方全体于1979年11月28日最终达成了一项决议，将此项授权予以了无限期的延长。这项决议就是在GATT/WTO体制下实行至今的普遍关税优惠制度，即：“授权条款”（Decisions of 28 November 1979,L/4903），其全称为“差别性待遇和更为优惠的待遇、互惠和发展中国家的广泛参与”（Differential and More Favorable Treatment,Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries），在WTO成立时被纳入了《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》，成为了世贸组织法的一个部分。③
（二）案件的起因
案发时，欧盟实行的普遍关税优惠制度见于欧盟理事会2501/2001号决议，此项决议自2002年1月1日起生效，适用到2005年12月31日④。欧洲理事会对于“普遍税率优惠制度”规定了五个制度，分为“总体安排”（General Arrangements）和“特殊激励安排”（Special Incentive Arrangements）两类⑤。在案件中，印度即是针对欧盟的“特殊激励安排”部分的第10条提起的诉讼。
决议第10条被称作“反毒品生产及运输的特殊激励安排”（以下简称“反毒品激励措施”），这项“激励措施”适用于以下十二个国家：玻利维亚、哥伦比亚、哥斯的黎加、厄尔多瓜、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴基斯坦、巴拿马、秘鲁、委内瑞拉。根据这一规定，如果这十二个国家配合欧盟的反毒品生产及运输，减少对欧洲的毒品流入量，达到了欧盟的要求，则欧盟给予这些国家比“总体安排”中给予发展中国家的优惠关税更低的关税待遇。例如，一些没有列入“总体安排”的产品，如果列入了“反毒品激励措施”的产品列表里，则来自这十二个国家的产品可以免税进入欧盟市场，但是对来自其他发展中国家的产品则按普通关税予以征收；而同时被列入“总体安排”和“反毒品激励措施”的产品，如果被定义为“敏感产品”，那么这十二个受惠国向欧盟出口这些产品时可以享受免税待遇，而其他的发展中国家只能享受一定程度上的关税减免。[1] 这就在发展中国家之间造成了差别待遇。印度认为，欧盟的此项做法在发展中国家间造成了实质上的不平等，是歧视的做法，欧盟应该对所有的发展中国家实行平等的优惠关税税率。
二、印度的诉讼请求及欧盟的抗辩理由
（一）印度的诉讼请求
印度认为：当一个发达国家给予某个发展中国家优惠待遇的时候，它必须将这项优惠给予全体发展中国家，除非是给予最不发达国家的特殊待遇。而欧盟的“反毒品激励措施”仅仅对十二个国家适用，而这十二个国家并非是最不发达国家（给予最不发达国家的优惠待遇可以不给予其他发展中国家）。1979年CATT成员方通过决议达成的“授权条款”中的2（a）条的注释（即注释3）中明确指出，要为发展中国家的利益建立一个“普遍的、非互惠的、非歧视的”贸易优惠体系。⑥ 因此印度认为，此项优惠措施违反了“授权条款”中“非歧视”的要求，同时也违反了GATT第Ⅰ条关于最惠国待遇（MFN）的义务。于是，印度常驻世贸组织的使团于2002年3月5日和欧盟代表根据“争端解决程序和规则的谅解”（DSU）第4条、GATT1994第XXIII：1条，以及1979年11月28日GATT全体成员方达成的“授权条款”（L/4903）中给予发展中国家优惠待遇的条件，在争端解决机构主席的主持下开始了磋商。
印度在磋商中提出，欧盟实行的“反毒品激励措施”以及“保护劳工权激励措施”、“保护环境激励措施”中规定的贸易优惠待遇只对欧盟认为达到其标准的发展中国家适用，这是一种歧视做法，违反了WTO普遍关税优惠制度。⑦ 印度指出，这些特殊激励措施给印度向欧盟出口产品造成了不应有的困难，其根据欧盟普惠制体系“总体安排”向欧盟的产品出口也受到了影响，欧盟的措施损害、削弱了印度根据GATT1994第Ⅰ（ⅰ）条最惠国待遇所享有的权益，并且其措施违反了“授权条款”的2（a）⑧，3（a）⑨，3（c）条⑩。
（二）欧盟的答辩理由
欧盟对印度的起诉有三点答辩意见：
第一，欧盟指出：根据“授权条款”第3（c）条规定，“差别性待遇应该根据发展中国家的发展需求、经济需求、以及贸易需求做出‘肯定性’的反应，必要时应该做出相应的修改。”针对这条规定，欧盟辩称，不同的发展中国家有着不同的“发展需求”、“金融需求”、以及“贸易需求”，而这条规定允许给惠国针对不同的需求制定、修改普惠制政策，这就不可避免会在各受惠国之间造成差别。
第二，欧盟指出：印度错误的解释了2（a）条的注释3中规定的“贸易优惠无歧视”的含义。对于欧盟而言，“歧视”是指在情况相类似的国家之间造成武断的差异——如果差别待遇是为了达到某些立法上的目的，并且被法律政策所规范，就是具有正当性的差异，而并非是歧视。（11）
第三，欧盟认为，“授权条款”第2（a）条授权发达缔约成员方给予来自发展中国家的产品以优惠待遇，并非是要求给惠国将优惠待遇给予“所有的发展中国家”。如果起草者意在要求优惠应该给予所有发展中国家，那应该在这条中加上“所有”二字。
印度对欧盟的观点进行了反驳，指出在3（c）和2（a）条中的“发展中国家”，应该被解释为“所有发展中国家”，也就是说，发展中国家应该被视作一个整体，而不应该根据个别国家的需求而制定或者改变政策；2（a）条同样也没有允许给惠国可以从发展中国家进行挑选，然后给予不同的待遇；而2（a）条的注释（即注释3）中提出的“无歧视性待遇”就充分肯定了这个观点，印度指出，这条注释就明确规定了应该给予所有发展中国家以同样的待遇，除了“授权条款”中规定的例外。
三、专家小组及上诉机构的裁决
（一）专家小组的结论及其根据
1.欧盟采取的“反毒品激励措施”违法。专家小组认为，欧盟对发展中国家实行的“差别待遇”违反了“授权条款”的2（a）条，尤其是违反了2（a）条“注释3”（footnote 3）的规定。专家小组接受了印度的主张：在授权条款2（a）中的短语“发展中国家”是指“所有的发展中国家”，[2]（P7、P174）并且默示的承认3（c）中所指的“发展中国家”也是指其作为一个整体。专家小组认为，授权条款3（c）条中明确禁止了在发展中国家实行任何差别待遇，除了联合国贸发会议谈判者明确指出的例外情况。[2]（P7、P116）
2.欧盟的措施已经对印度构成损害。根据DSU第3.8条的规定，当某成员国采取的措施违反了根据WTO协定承担的义务，此项行为本身就可以作为损害了其他成员国利益的初步证据。因此，由于欧盟的“反毒品激励安排”违反了GATT1994第Ⅰ（ⅰ）条的规定，并且也不能根据授权条款第2（a）条以及GATT1994第20（b）而免责，则欧盟的措施应被判定已经损害了印度根据GATT1994所享有的利益。
3.关于欧盟和印度的举证责任分担问题。专家小组在印度和欧盟之间的举证责任分担问题上，得出如下结论：印度须证明欧盟的“反毒品激励安排”与GATT1994第Ⅰ（1）条不符，印度已经成功举证；欧盟须证明其采取的“反毒品激励措施”根据“授权条款”，或者是根据GATT1994第20（b）条是正当的，而欧盟并没有提出足够的证据，举证失败。
（二）上诉机构的终局裁决
1.关于“非歧视”的含义。上诉机构认为，授权条款2（a）条注释3中的“非歧视”一词是指“在符合‘授权条款’的情况下，并不禁止发达成员国对不同发展中国家实行差别待遇，而是要求发达国家保证将同样的待遇对情况类似的发展中国家提供准入。”根据在于，“授权条款”的第3（c）条要求发达国家对发展中国家的不同发展需求作出肯定的反应（respond positively），而发展中国家有着不同的“发展、金融和贸易需求”，那么即使给惠国没有将相同的关税待遇给予“所有的普惠制受惠国”，这个关税优惠待遇体系仍然可能是公正的。[1]（P165）因此，上诉机构认为，给惠国可以给予发展中国家以差别待遇，只要这种差别是根据发展中国家不同的“发展需求、金融需求、贸易需求”作出的肯定性的反应（positive response）。
2.双方的举证责任分担及履行。专家小组认为：印度只要证明欧盟的“反毒品激励措施”违反了GATT1994第Ⅰ（1）条的规定，就可以胜诉；而欧盟必须援引“授权条款”进行抗辩，证明其实行的措施符合授权条款的规定。上诉机构推翻了专家小组的裁决，认为：“当起诉方认为其他成员方采取的措施与‘授权条款’的一项或几项规定不符时，那么‘授权条款’的规定则构成了起诉的重要基础以及案件的事实理由”。因此，“起诉方不能忽略‘授权条款’的规定，在成立专家小组的时候必须指出被诉措施违反了哪些条款并且通知被告以及第三人。”因此，印度须援引“授权条款”证明欧盟的措施与GATT1994第I（1）条相违背；欧盟则要证明它自己的贸易政策符合“授权条款”中的规定，以证实其合法性。
3.欧盟的措施违法。上诉机构认定欧盟的措施违反了“授权条款”第2（a）条。上诉机构的主要理由是：欧盟的“反毒品激励措施”只为12个国家提供了准入，这是一个“封闭的名单”（closed list）。欧盟没有对此项“反毒品激励安排”设定准入条件和原则，以使其他符合条件的存在同样问题的发展中国家能够享有此项安排，而且也没有规定任何在条件变化时增加或者减少享受此项待遇的发展中国家的机制。因此，欧盟没能证明它的优惠政策是非歧视的。而且，上诉机构将涉案的“反毒品激励措施”与欧盟的“保护劳工权激励安排”和“保护环境激励安排”作了比较，发现后两者都为其他国家成为受惠国设定了具体的申请条件和程序。[1]（P182）
四、案件遗留的、悬而未决的问题
虽然这个案件已经于2004年5月由上诉机构做出了终局裁决，但是由于“授权条款”对普惠制法律规定的模糊性，上诉机构在裁决中还遗留了一些悬而未决的问题，而这些问题会影响到普惠制的发展趋势和方向。
上诉机构裁决建立了两项主要的原则：（1）“授权条款”中的“注释3”是一项具有法律约束力的义务，要求给惠国向发展中国家提供“普遍的、非歧视的、非互惠的”贸易优惠；（2）如果给惠国对发展中国家实行差别待遇是基于发展中国家的“发展、贸易和金融”的不同需求，则不构成歧视。但是这两项原则引发了一系列问题，而上诉机构并没有对这些问题做出最终解答。
1.什么是“发展、金融和贸易”需求。首先，最为明显的问题是，上诉机构没有回答：什么是“发展、金融和贸易”的需求？上诉机构也没有对“反毒品激励措施”是否构成一项“发展中国家的需要”做出结论。但是，“反毒品激励措施”却很明显是为了欧盟自身的“发展需要”，而非是为了其他受惠国的“发展需要”——是为了奖励一些国家在禁毒方面的合作，以减少流入欧洲的毒品数量。其他国家的“普惠制”体系中的一些关于受惠国资格的规定，例如“对国际反恐合作”、“执行本国的仲裁裁决”，似乎与受惠国的发展利益没有任何关系。而一些涉及劳工权和环境保护的安排似乎更能与“发展需求”相适应，但是它们的范围至今还是未加以确定。如果允许发达国家根据他们自身需要对个别发展中国家的“发展、金融和贸易需求”给予差别优惠待遇，那么发达国家会出于给予其偏好的某些发展中国家以优惠待遇的目的，利用这一规定使其制定的歧视政策合法化。
2.发达国家应该根据哪些“需求”给予贸易优惠以及“需求”的范围。其次，还有一个相关的问题上诉机构没有给出结论：发达国家是否在选择给予发展中国家以贸易优惠的“需求”的时候没有任何限制？例如，欧盟将“保护环境激励措施”限制在保护热带雨林，而有些国家不存在热带雨林保护的问题，而是受到空气污染问题的困扰。如果治理空气污染比保护热带雨林更是一项“需求”的话，那欧盟是否应该根据这项需求设立一项贸易优惠措施呢？如果欧盟没能根据此项需求设立一项贸易优惠措施的话，它是否对这个发展中国家构成了歧视？而且，随之而来的一个问题是：在针对不同国家不同的“发展、金融、贸易需求”而采取的差别待遇的程度上是否应该施加一些限制？如果每一项贸易优惠政策都应该以发展中国家的某项“需求”为根据的话，那么据此采取的贸易优惠政策都不应该超出此项“需求”的范围，但是怎样才能将需求量化、或者在此问题上确立一项原则？
3.发达国家对普惠制贸易优惠设置前提条件的合法性。为发展中国家提供“非互惠的贸易优惠”的义务也使各发达成员国的普惠制体系中设置的前提条件受到质疑。有些条件本质上就是普惠制的条件或者说对价，比如美国要求普惠制的受惠国为反恐提供支持、执行有利于美国公民的仲裁裁决。而“授权条款”的相关规定是模糊的，仅在第5条规定：“发展中国家不应该，也不被要求对任何与其发展、金融、和贸易需求不一致的贸易优惠作出任何让步和妥协”，并没有明确禁止发达国家成员方对发展中国家享受普惠制待遇设置前提条件，而在以往的案件中专家小组以及上诉机构也没有对此作出明确的法律解释。在本案的裁决中，上诉机构也没有对此问题给出明确结论。
在本案中，上诉机构的裁决之所以采取较为折衷的态度，原因在于顾及到发达国家和发展中国家在普惠制问题上的利益平衡，旨在协调两者利益。一方面，上诉机构尽量保护发展中国家的利益，敦促发达国家实行的普惠制优惠措施符合“授权条款”的规定，在一定程度上保证其公平性；而另一方面，上诉机构也考虑到：如果对发达国家普惠制立法和执法过严过苛的话，那么发达国家很有可能选择不再给予普惠制安排，因为没有任何规定要求发达国家继续给予其感到并不愉快的优惠待遇。因此，我们对上诉机构的裁决应该有一个更为客观的认识。
欧盟委员会在上诉机构作出最终裁决后，于2004年7月与欧洲议会（The European Parliament）和欧盟经济社会委员会（European Economic and Social Committee）召开了讨论欧盟普惠制的交流会议（Communication from the Commission to the Council,the European Parliament and the European Eonomic and Social Committee）。在会议上，三个机构达成了共识：“实行普惠制度必须与‘授权条款’相符合，上诉机构在最近审理的‘印度诉欧盟歧视案’（尤其是‘反毒品激励措施’）的裁决中对此已经作出法律解释……上诉机构认为，WTO成员国原则上可以给予不同的普惠制受惠国以差别待遇，但是要遵循一个原则：就是必须给予所有情况类似、处于同等条件的普惠制受惠国以同等的待遇。一个WTO成员国在根据普惠制给予发展中国家以优惠待遇时，必须在一个客观的基础上衡量‘发展的需求’……针对不同的发展中国家的特别发展需求作出肯定性的反应。而这些特殊待遇应该向所有的有此项发展需求的发展中国家提供准入……上诉机构批评了欧盟所采用的‘反毒品生产和运输的特殊激励安排’，认为此项安排缺少一个准入和退出机制。”
因此，欧盟委员会最新出台的、于2006年1月1日生效的980/2005号法案在“最后条款和过渡条款”中废除了“反毒品激励措施”，并且早于这个法案半年生效。第30条第1款规定：“本法案第Ⅱ章第二部分所规定的‘可持续发展和良好管理的特殊激励措施’，以及与此项安排相关的其他规定，将于2005年7月1日生效。与此同时，在欧盟委员会2501/2001法案中第Ⅳ部分规定的‘反毒品生产和运输的特殊激励安排’以及与其相关的规定随之失效。”
而且，根据上诉机构作出的最终裁决，欧盟在980/2005号法案中修改了关于“特殊激励措施”准入的规定，第10条规定：“凡是以下符合条件的国家和领土都可以申请‘可持续发展和良好管理的特殊激励安排’：（a）、在附件1中列出的国家或者领土，在2005年10月31日前提出申请；（12）（b）、符合在第9条（1）、（2）、（3）中所列出的条件。”（13）与原来实行的2501/2001法案相比，新法案中的“特殊激励措施”的准入制度具有更高的透明度。
注释：
①联合国贸易发展会议，是联合国处理有关贸易和发展问题的常设机构，是由发展中国家倡议于1964年成立的。自成立以来，联合国贸易发展会议对历次的GATT/WTO谈判都起到了极为重要的推动作用。两者还建立了合作机构，即“国际贸易中心”（International Trade Center,ITC）。
②As stated in Resolution 21( ⅱ) taken at the UNCTAD Ⅱ Conference in New Delhi in 1968," ...the objectives of the generalized,non-reciprocal,non-discriminatory system of preferences in favour of the developing countries,including special measures in favour of the least advanced among the developing countries,sould be:( a) to increase their export earnings; ( b) to promote their industrialization; and ( c) to accelerate their rates of economic growth." See http://www.unctad.org/Templates/Page.asp? intItemID= 2309&lang=1,October 24,2006.
③“授权条款”中第1条就明确规定：“缔约方可以背离GATT第Ⅰ条（最惠国待遇）的规定，向发展中国家提供比别的国家更为优惠的差别待遇，而这些优惠差别待遇不必给予其他缔约方”。第2条接下来规定了第1条的适用范围：（a）发达国家成员方根据普遍关税优惠制度向来自发展中国家的产品提供的关税差别待遇；（b）在有利于发展中国家的贸易措施（包括特别措施）框架下，向最不发达国家成员方提供的特殊优惠贸易措施。
④欧盟现今实行的普惠制体系，是于2006年1月1日生效的欧盟理事会980/2005号决议。
⑤“总体安排”见于欧盟理事会第2501/2001号决议第7条，并且区分了“非敏感产品”（免征关税）和“敏感产品”（关税税率被降低3.5％或者20％）。而“特殊激励安排”则包含了“保护劳工权的激励性安排”、“保护环境的激励性安排”、“禁毒的安排”、以及“为最不发达国家（LDCs）作出的安排”。
⑥“授权条款”的文本中对2（a）条加了一个注释，即注释3（footnote 3），这个脚注重申了普惠制体系的三大法律特征，规定：“根据全体成员方在1971年6月25日做出的决议，要为发展中国家的利益建立一个‘普遍、非歧视、非互惠’的普惠制体系。”
⑦后来印度将其诉讼标的限定在“反毒品激励措施”，撤销了针对“保护劳工权激励措施”和“保护环境激励措施”提起的诉讼请求。
⑧“授权条款”第2（a）条规定：“发达国家成员方给予来自发展中国家成员方的产品的关税优惠待遇应该符合普惠制体系的规定。”“授权条款”的文本中还对2（a）条加了一个注释，即注释3（footnote 3），这个脚注重申了普惠制体系的三大法律特征，规定：“根据全体成员方在1971年6月25日做出的决议，要为发展中国家的利益建立一个‘普遍、非歧视、非互惠’的普惠制体系。”
⑨“授权条款”第3（a）条规定：“成员方根据‘授权条款’采取的任何差别和更为优惠的关税待遇，都是旨在促进发展中国家的外贸发展，并且，这些关税待遇不得为其他国家造成任何不应有的困难和障碍。”
⑩“授权条款”第3（c）条规定：“成员方根据‘授权条款’采取的任何差别和更为优惠的关税待遇，应该根据发展中国家的发展需求、金融需求和贸易需求设计，并且在必要时做出‘肯定性反应’以及做出相应的修改。”
（11）Robert Howse提出了另一项支持欧盟的观点，这是在欧盟答辩过程中没有提出过的。他认为，在注释3中的“义务”，尤其是给予“无歧视”的贸易优惠，并不是意在创设一条有法律约束力的义务，而只是建议性的。Howse,Robert( 2003) ,India' s Challenge to Drug Enforcement Conditions in the European Community Generalized System of Preferences:A Little Known Case with Major Repercussions for " political" Conditionality in US Trade Policy' ,Chicago Journal of International Law,4:385-405.
（12）Annex 1:Beneficiary countries and territories of the Community' s Scheme of generalised tariff preferences.
（13）这些条件主要是要求各受惠国遵守相关国际公约，以及符合“经济弱国”的规定（在最近三个年度中没有被世界银行连续评为高收入国家；并且其向欧盟出口的享受普惠制的五个最大的工业部门的产品总额占其所有普惠制出口产品的比例高于75％；以及其向欧盟出口的普惠制产品总额不足欧盟普惠制进口总额的1％）。