论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角，本文主要内容关键词为：司法权论文,视角论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0文献标识码：A文章编号：1002-3933(2007)09-0053-04
一、司法权地方化的危害
2002年12月8日，最高人民法院院长肖扬在中国人民大学“大法官讲坛”做首场演讲时陈述现行司法体制的弊端，将其概括为“三化”。其中司法地方化列为三个问题之首。
地方各级人民法院、检察院都是国家设在地方的法院、检察院，代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一。目前，我国司法权在很大程度上已地方化，设在地方的国家司法机关在行使司法权的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使司法权，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院、检察院实际上已沦为代表地方特殊利益的地方法院、检察院。
具体来说，司法地方化在国家的政治、经济和社会生活中产生了一系列严重的危害性后果：
第一，司法地方化导致司法地方保护主义盛行，有的法院“实际上成为地方保护主义的工具”[1]。严重危害了国家法制的统一和权威[2]，破坏了司法公正。受到地方利益掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决。如一些地方的法院和法官在审理双方当事人不在同一地区的民事经济案件的活动中，受地方利益驱动，公然不顾法律和事实，偏袒本地区当事人，损害外地当事人的合法权益。在目前的司法框架下，跨省的重大民商事纠纷案件，几乎可以确定，在当事人所在省，几乎是很难对另一省的当事人做到公正[3]。检察机关受制于地方，就是令检察官在缺乏制度保障的情况下，在行使职务犯罪侦查、公诉和诉讼监督等职权时，被动地、甚至是无奈地背弃了法律。
第二，司法地方化妨碍了司法权对行政权的监督和制约。“如果司法权，附属于行政权，就不可能对行政机关极易发生的滥权行为进行有力制约，法治就难以实现。”[4] 司法权对行政权的依附，则使司法权对行政权的制约成为空谈，使国家法律和中央政令在地方的执行不能得到有效监督。例如，许多法院对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件往往不愿或不敢受理，使行政相对人投诉无门；有些法院在受理此类案件后，因害怕得罪行政机关而极力动员可能胜诉的原告撤诉，或将案件久拖不决；有些法院则在裁决时有意偏袒当地行政机关，公然维持违法的行政行为，或者即使判决了也不执行，使不法的行政行为不能及时得到纠正。在审理和执行涉及政府的经济案件中，法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件，法官在判决时也往往不得不有所考虑。否则，司法官可能就会受到不利影响。
第三，导致司法官素质低下。中国司法官尤其是基层司法官素质比较低，有着复杂的历史根源，但是，一个带有根本性的原因在于中国司法地方化这个弊端，其结果是人民法院、检察院依附于地方党委政府。譬如进人提拔等问题，该进的进不去，不符合《法官法》、《检察官法》条件的进了法院、检察院；该提的人没有提，不符合《法官法》、《检察官法》条件的提了上去，导致司法官整体素质不高，依法独立司法难以实现。人民法院院长、检察院检察长和司法官的任免直接受地方控制，这种制度设计的后果是，许多地区的法院院长、检察院检察长都是由不懂法律的行政官员调任的，不少通过走关系上岗的司法官则基本上是法盲。如山西绛县的“三盲”(文盲、法盲、流氓)院长，陕西富平县的舞女法官，等等。
总之，司法地方化的实质是地方不当地截留了原本应由中央统一行使的司法权，从而妨碍了国家法制的统一，影响了司法的独立和公正，阻碍了建设法治国家的历史进程。司法地方化现象必须引起我们的高度警惕，一旦让“法治割据”形成气候，我国的法制建设将前功尽弃。
二、司法权地方化的成因
中国司法权地方化有其深厚的体制性根源和思想文化根源[5]。长期以来，地方法院、检察院的“人财物”分属各级地方有关部门掌握，致使司法权成了地方行政权等权力的附庸。这种以“地方管理为主，系统管理为辅”的管理模式，必然导致司法权地方化。根据现行组织法，我国各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正因为如此，肖扬院长指出：由于人民法院的产生、法官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了司法权力的地方化。具体来说，司法地方化的成因如下：
(一)人事权力地方化
从世界各国的司法体制来看，司法官大部分由国家任命，而不是由地方选举和任命。然而在我国，除最高人民法院、最高人民检察院以外，司法机关的人事归地方管理，我国地方各级法院院长、检察院检察长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员由同级法院院长提请同级人大常委会任命，副检察长、检察员由同级检察院检察长提请同级人大常委会任命。根据党管干部的原则，地方各级党委和政府实际上拥有对地方法院、检察院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。在具体的干部考核和人事管理上，法院、检察院系统也都受同级党政机关的领导。法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命运都掌握在地方，故在审判、检察工作中不得不看地方领导的态度行事。由于人事权牢牢掌握在地方手中，因此，对地方党政的决定，法院、检察院只能服从。
(二)司法经费由地方控制
汉密尔顿曾说过：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[6] 司法机关的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，一方面，法院、检察院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；另一方面，法院、检察院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。如某基层法院院长曾经在全院大会上说：“我们审理案件，不但要讲法律效果，还要讲经济效果。你判一个案件执行一个案件，当地企业输了垮了，好像与你无关，但当地企业如果都垮了，全县经济滑坡了，谁来给你法官发工资？”[7] 某矿区法院在审理矿区作为被告的案件时，审判人员竟然向矿区领导请示。当记者对此反常现象提出质疑时，法院有关人员回答说：“我们的衣食父母是矿区，办案岂能脱离矿区领导？”正是这种依赖性和被控的关系，司法权力必然无法避免地方控制而真正实行依法办案[8]。这些很难见诸于报刊及文件的话，形象地说明了导致司法权力地方化的一个重要原因。
目前各地司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象，相当大一部分是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。党委政法委可以直接过问司法机关办理的案件，使得许多重大案件必须经过党委点头才能侦查、公诉和审判。政府也可以对司法工作提出意见和建议。如果不听从当地党委、人大和政府的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是无机的、随意的。许多案件从受理、审理、裁决到执行，司法人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。按照法律的规定，检察机关独立行使检察权，法院依法独立行使审判权，可是目前很难做到。因为地方保护主义干扰办案，地方上管理法院、检察院的人、财、物。法官、检察官由地方上选调，经费由地方保障。因此，检察院、法院查案、判案要看地方的脸色，保护地方的利益[9]。如某县一优秀的助理检察员因未听命于人大某领导的指示办理公诉案件，三年来就是不被任命为检察员，直到那位领导调离该县[10]。
综上所述，司法机关现行管理体制，人、财、物皆受制于地方，必然导致司法权力地方化，各级人民法院、检察院不再是设在地方的国家法院、检察院，而蜕变成为体现地方利益、为地方服务的“地方的法院、检察院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正。为保障国家各级司法机关独立行使司法权，实现司法公正和国家法制统一，必须遏止这种司法权地方化的倾向，所以改革法院、检察院管理体制，是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路。
三、治理司法权地方化的对策
从国际经验来看，司法权的统一对于保障国家法制统一、保证司法独立、实现司法公正有着至关重要的意义。在单一制国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题，但司法权则无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关独立行使，不容地方政府染指。如日本《地方自治法》就明确规定，司法权是排除地方政府行使的权力之一。即使是在一些联邦制国家如美国、德国等，尽管存在着联邦法院和州法院之分，以州为代表的地方政府拥有一定的司法权，但总体上说联邦最高法院仍是国家最高的司法机构，在维护国家司法统一方面发挥着重要作用[11]。
司法机关行使的是统一的国家司法权。关于国家权力和地方自治权力的划分，凯尔森认为：“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政，即限于由行政机关所创造的规范。但分权也可以扩大到立法，自治省的机关就是由该省公民所选出的地方立法机关，还可能是由该省地方立法机关所选出或由公民直接选出的地方行政机关。自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”[12] 司法权是国家权力中极为重要的组成部分，在建立市场经济体制的过程中，越来越显示出其强大的规范作用和引导作用，而司法统一，无疑是正常发挥其作用的根本要求。因此，在较短时间内，排除权力和利益分配上的各种障碍，尽早建立起在中央集权约束下的新型司法体制，使各级司法机关脱离地方权力束缚是极其必要的。
司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力，司法地方保护主义的发展和蔓延，其实质就是地方利益的极度膨胀，且势必以牺牲社会根本利益和国家全局利益为代价，严重破坏了市场经济秩序，亵渎了法律的尊严，威胁到国家的法制统一。司法受制于地方的一大恶果，就是司法官员被动地背弃了尊严的法律，司法官只知有地方，不知有中央；司法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。可以说，不消除司法地方保护主义，公平竞争的全国统一大市场就无从建立，完善的市场经济秩序也就无法最终确立。
要克服中国司法权地方化的现象，就应该从改革现行的司法体制入手，建立独立的司法体制，把司法体制从地方体制中隔离开来，让司法权回归到国家专有权和专属权的本来地位[5]。
司法机关和其他国家机关一样，也是由人、财、物构成的，离开了人、财、物的供给，司法机关是难以运转的。所以，如果法院、检察院的人、财、物是受制于人的，司法机关的运转也必然是受人操纵的。目前我国司法机关的人、财、物均由同级地方控制，这就注定了司法不能不受制于地方的命运。马克思的判断是：当一个人的行为是由其他人决定的时候，这个人的意志同时也受其他人所决定。因此必须改革现行司法机关人、财、物供给制度，变横向供给为纵向供给，彻底切断同级司法机关与同级地方间的直接利益联系。同级地方一旦失去了对同级司法机关的人事权、财权、物权的控制，也就失去了侵涉司法的最终的砝码，司法机关就可以获得对抗非法侵涉的力量和勇气。市场经济的发展，向我们的司法工作提出了更高的要求，如果再沿用“块块领导”的管理模式，司法机关的经费和编制仍由地方政府控制，司法机关的人事任免又决定于同级党委和人大，在不给司法机关以任何独立的条件下，却要求司法机关的司法行为独立公正，这样做不仅使地方保护主义有增无减，而且对国家的法制统一极为不利，司法公正也无保障。
为了解决司法地方化问题，我们认为，方案主要是司法机关的人、财、物由中央垂直管理。
(一)在人事任命权限上，实行垂直管理
列宁曾指出，“地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一，甚至是惟一的最严重的障碍。”他反对司法和法律监督机关实行中央和地方的双重领导，主张设立一个“能够对抗一切纯粹地方影响”的强有力的中央机构来领导国家的司法和法律监督工作，以保证全国“真正统一地实行法制。”
从世界各国的司法体制来看，司法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家司法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的，任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化司法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命司法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。借鉴当今世界上大多数单一制国家的做法，可考虑最高人民法院院长、最高人民检察院检察长应由国家主席提名，全国人民代表大会以多数通过；国家和省级司法机关的司法官一律由全国司法官遴选委员会进行资格审查，由最高人民法院院长、最高人民检察院检察长提名，并由全国人民代表大会常务委员会任命；省级以下司法机关的司法官一律由省、自治区、直辖市司法官遴选委员会进行资格审查，并由全国人民代表大会常务委员会任命。未经法定程序，不得随意任命、撤换和调动司法官，使其能够在司法活动中抵制外来干扰，保持独立和公正。
(二)经费预算由中央计划单列，统一管理
汉密尔顿说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”[6] 为了使司法机关摆脱地方的束缚，就必须切断资源提供者对司法机关的控制力和影响力，在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，由最高司法机关统一支配和管理。司法机关的经费垂直管理体制是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。
一般来讲，在各单一制国家，全国各级司法机关的经费开支都由中央财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。如在美国，联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给，由联邦最高法院统一分配使用。各级法院的经费由中央统一负担，清楚地表明了地方的各级法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，不受地方的干涉。英国1985年建立了自成一体、完全独立的检察机构。全部检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。为了确保这种独立性得以实现，英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这样就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。
改革我国司法机关的经费管理体制，逐步实现全国各级司法机关的经费列入国家预算，由中央统一拨付，可采取两步走的改革策略。第一步，先由各省级司法机关根据全省、市、自治区各级司法机关的经费开支情况编出预算，经省级人大批准后，由各省财政统一拨付，各省级司法机关统一分配、使用，中央财政部门提供适当的补助。第二步，由最高司法机关根据各级司法机关的经费开支情况编出全国司法系统的预算，经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高人民法院、最高人民检察院支配、管理并逐级下达各级人民法院、检察院。为此，中央可以要求各地根据其财政情况，每年向中央财政拨付一定的款项，或者根据测算，调整中央与地方的分税比例。如果中央财力许可，也可以直接由中央财政负担。
值得一提的是，尽管改革的一个主要目标是实现法院、检察院系统内部在人、财、物等方面的垂直管理，但上级法院和下级法院之间仍应当是审级监督关系而非领导关系。事实上，司法权的行政化是我国现行司法体制中存在的另一个严重弊端。它的一个主要表现就在于上下级法院之间的审级监督关系已沦变为实质上的行政性领导关系，下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报，上级法院不断地向下级法院发布指示、命令，严重违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则，影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性，导致两审终审制形同虚设，不能发挥其监督纠错功能。垂直管理可能强化上下级法院之间存在的行政化倾向[13]。如果说行政机关是以下级服从上级的话，法院则无所谓上级，每一级法院都应当是独立的。法院之所以设置不同的审级，并不是要建立一种上级控制下级的机制。固然，上级法院可以改变下级法院的判决，但这只是为司法判决增加一道审核程序，使得相关决策更加审慎，减少错误[14]。事实上，法院之间也应互相独立。二战后的审判独立，增加了一个非常重要的内涵，即上下级法院之间的独立[15]。上级法院对下级法院的管理，只能是司法行政事务的管理，绝对不能延伸到审判业务的管理。因此，克服司法权行政化倾向，保证上下级法院独立行使职权，是司法体制改革的又一重要目标，决不能因为实行司法系统内部的垂直管理而加剧司法行政化倾向。
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