海南开发区开发模式与规划评析，本文主要内容关键词为：海南论文,开发区论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 开发模式和规划是开发区最重要的两个方面，海南首创了成片开发模式，并取得了一些经验，但也存在一些问题。本文就海南开发区规划内容和开发区性质两个方面进行了评析。
海南自从1988年建省办大特区以来，拟定了以新区开发促进城市和经济发展的方针，各类开发区在全省得到迅速发展，到1992年底，共有112个开发区（目前，经整顿后不到此数），分布在各市、县。 对于开发区，采取怎样的开发模式和规划至关重要。
一、开发模式
海南的开发区，在开发模式上均采用成片开发，它在规定的区域内，由企业通过受让土地使用权的方式，在一定期限内（一般是70年），按政府批准的规划，进行系统开发，面向市场，自主经营并再行转让土地使用权。
在海南采取成片开发有其客观原因。第一，海南土地辽阔，但基础差，城建资金缺乏，通过成片开发引进国内外资金，是加快大特区建设步伐的重要措施；第二，海南从1988年建省开始，便推行市场经济，成片开发是引入市场经济机制，扩大对外开放的重要标志。
1.成片开发模式的类型
按照政府与企业利益关系的不同，成片开发有三种模式。
一是出让模式，即政府把开发区土地使用权出让给开发区企业，由其进行土地开发。按照开发区企业性质的不同，这种模式又有两种情况，一是外商投资，受让土地使用权，成片开发，可称为外商出让模式；二是内商投资（通常是由当地政府安排直属公司投资），受让土地使用权，成片开发，可称内资出让模式。
外商出让模式最早的是洋浦经济开发区，称为“洋浦模式”。洋浦开发区30平方公里，1992年，海南省政府将27.35 平方公里的土地使用权一次性出让给了熊谷组（香港）有限公司，出让期70年，出让价约1.5万元／亩。熊谷组（香港）有限公司获得土地使用权后，同年9月，与6家大陆、港、台企业在香港签约，组成洋浦土地开发有限公司。该公司将在15年内投资180亿港币，进行土地开发，包括基础设施和公建配套设施建设， 以形成工业用地和其它建设用地条件。 土地开发的同时， 该公司将承担1184亿港币的工业项目招商工作，将土地分地块转让、出租给业主，或入股，或自营。洋浦将形成一个拥有40万人口，以先进工业为主导，第三产业相应发展的外向型经济开发区。目前，洋浦已投入30亿港元和5亿多人民币用于基础设施建设，18平方公里的土地已平整。
内资出让模式最为普遍，比较突出的是海口的几大开发区。海甸岛东部开发区，面积6.5平方公里，1988年成立，由中国寰岛集团成片开发，到现在，开发区企业已投入10亿元用于基础设施和公建配套设施建设。金盘工业开发区，面积2.8平方公里，1988年成立， 由海南金盘实业股份有限公司成片开发，到现在，开发区企业已投入22.57 亿元用于基础设施和公建配套设施建设。
二是市、县人民政府以土地入股与投资者合作开发，共同分利，称之为合作模式。海南神州半岛开发区，由万宁县政府和中外投资企业共同开发，政府出地，企业出资。加积开发区，由琼海市政府和省建设银行合作开发，现已投入2.1亿多元。亚太塔岭工业开发区， 由定安县政府与亚太集团合作开发。
三是政府出资委托企业进行成片开发，建立基础设施，由政府出让土地，回收投资，企业收取适当利润，称之为委托模式。如三亚的月川、临春、榕根等开发区，其做法是，由市政府与开发区企业签订委托开发协议，由市政府负责成片土地的征用、拆迁、安置、大市政配套建设，开发区企业分期支付征地拆迁安置费和大市政建设费并计入土地开发成本，开发后熟地由市政府统一出让，售后纯利润由政府与企业分成。
2.成片开发模式评析
出让、合作、委托三种成片开发模式，各有特点。在政府收益上，出让模式不需投入建设资金，且收益快、风险小，但往往由于出让地价低，致使土地收益流失；委托模式政府往往要首先投入资金，且回收期长、风险大，但由于是熟地出让，因而收益大；合作模式居于中间。在开发区企业收益上，出让模式需要投入较多资金用于购买土地和进行土地开发，且回收期长、风险大，但收益大；委托模式能获得一定的利润，风险小；合作模式居于中间。在开发区利益上，出让模式由于已完全是一种市场行为、企业行为，因而怎么样处理好政府与企业的关系十分重要；委托模式是由政府按照“五统一”原则进行开发的，因而基本上能确保开发区利益。
总结海南开发区7年的实践，在成片开发模式上也存在一些问题， 需要加以改善。
第一，关于成片开发模式的选择。以上三种成片开发模式，要按不同性质的土地，有区别地采用。对于城市及城市周围价值较高的土地，原则上不宜采取出让或合作模式，而应委托开发，确保土地收益归政府所有。对于偏远地、荒地，则可让境内外客商投资成片开发。洋浦开发区，面积大，位置相当偏，且是荒地，采取外商出让模式是十分正确的。海口新埠岛开发区，采取的是政府直接投资形式，其实这个开发区位置较偏且较荒芜，宜采取出让或合作模式。海口海甸东开发区，采取的是出让模式，其实这个开发区紧连城市中心，如采取委托或合作模式更为有利。
第二，关于征地工作。按照法定程序，在土地一级市场上，应是国家向农民征地，变集体土地为国有土地后，再出让给开发区企业。可实际的情况是，征地工作是由开发区企业组织进行的，只是打土地部门的牌子，农民有事情不能找政府而只得去开发区企业，在这里，土地部门只是起一个中介作用，致使征地工作十分艰难，如海口金盘工业开发区，港澳国际工业开发区。政府应成立一个开发区征地办公室，负责开发区征地工作把企业行为变为政府行为。
第三，关于土地转让价格。开发区企业进行土地开发以后，把土地分地块转让出去，应该说，地价随市场而定，由开发区企业作主，然而政府往往对之加以控制，把地价定死。这种限制，不仅不利于二级市场的搞活，而且抹煞了开发区内不同地段，不同地块地价的差异。
第四，关于政府与开发区企业权力划分。目前海南开发区普遍存在开发区企业权力过小问题，要明确开发区的管理权，除了宏观规划权和行政管理权由政府掌握以外，具体项目的规划权、经营权要赋予开发区企业，以调动企业的积极性，适应拓展国内外市场的需要。
第五，关于开发区面积与开发区企业支配面积不一致的问题。海口金贸区有一个玉沙村，规划为开发区的中心，但至今仍是一个村庄，而它四周都是高楼大厦。玉沙村这块地，不属于市城建开发总公司，而仍由政府管理，由政府直接开发。海口金盘开发区，原规划16.5平方公里，由于多家零星开发，致使面积不断缩小。为确保开发区范围，根据开发区现状，市政府于1992年8月确定4.8平方公里为控制区域。1993年成立保税区，开发区面积减为2.8平方公里。还不断有零星企业进去， 把开发区的一部分挖出来采取另外的开发模式去开发，或政府让其它企业进去零星开发，这些都不利于整体开发的效益。
第六，关于开发进度问题。有的开发区，资金到位率低，项目落实差，如琼山海基基开发区，进度很慢。要建立确保成片开发工程进度的监督机制，要在合同中明确资金到位，工程进展问题。
二、规划
开发区规划是城市规划的组成部分，其规划也有一些特点。例如，由于开发区的不同性质（往往专业性较强），决定其用地平衡表及人均指标就不能拿城市规划的要求去套；为指导好房地产开发活动，要有很好的可操作性，因此，控制性详细规划就成了开发区规划的主要内容；开发区规划往往是受开发区企业的委托而进行的，公司而不是政府成了规划的甲方。开发区的规划，较好地指导了开发区开发建设，但也存在一些问题，需要加以提高。
1.关于开发区的规划内容
从海南开发区规划实践来看，开发区规划要坚持总体规划—控制性详细规划—修建性详细规划三个层次，其中以控规为最重要。
总体规划第一要解决开发区的性质、规模；第二要解决功能分区和总体布局；道路系统及工程管线系统。
其次是控制性详细规划，这应是重点。包括地块的划分、性质和开发强度。关于地块的性质，要注意对非营利性项目，包括绿地，公建配套和基础设施的安排，还有容积率的控制。
第三层次是修建性详细规划。
海南早期的开发区，例如1988年设立的开发区，都只有一个总体规划，后来，由于问题不断出现，才进行控规，而这个时候，开发区都已初具规模，因而控规起的作用有限。海口金盘工业开发区1988年编制了分区规划，到1993年才搞控规。海口海甸东开发区1988年编制了总规，由于在房地产开发上比金盘开发区热，因此1991年搞了控规，又于1992年对控规作进一步调整。海口金贸区1988年编制了规划，到1992年，人们发现除了道路网基本上遵照了1988年规划布局外，其它都变样了。地块容积率普遍超标， 原规划总建筑面积350 万平方公里， 可实际的开发结果将达到1000万 万平方公里，而基础设施都是按350万 万平方公里标准去铺设的， 致使基础设施存在极大的缺口。建筑密度大，建筑间距太小。没有一处公共绿地、停车场、学校、邮电局、公厕、垃圾站和菜市场。因为1988年规划只有一套概括全区的总的控制指标，没有划分地块，没有对地块的内容、性质和开发强度进行控制。在这种情况下，开发区于1992年8 月作了控制性详细规划，着重对地块进行控制。然而由于这次规划是在地产开发高潮时进行的，并且规划时土地都已转让出去，开发建设已初具规模，很多东西都已既成事实， 因此这次规划所起作用不是很大。 开发区于1994年进行了第三次规划，这次规划由于南片已基本建成，因此只是对北片进行规划，称之为实施性详细规划。这次规划特别注重建筑群体风格的创造，以保证建筑之间的协调性和整体性。
2.关于开发区性质
海南开发区类型包括居住开发区、工业开发区、高新技术产业开发区、旅游开发区、保税区等。确定开发区的性质，是开发区总体规划的重要内容。
海南有些开发区，由于对发展条件考虑不周，致使开发区的开发建设脱离了原来的意愿。海口金贸区面积4.3 万平方公里， 规划建设成为一个以金融、贸易功能为主的开发区。经过7年建设，已初具规模。但是， 其金贸功能却很不尽人意。居住建筑（包括商住楼）多，尽管也盖了一些写字楼，但空置率高。
事实上，城市的金融贸易功能是城市二三产业发展到一定阶段的产物。如上海，在1842年开始后，以商贸为主，后来又发展工业、金融业，直至本世纪30年代成为远东的金融贸易中心。海口原来只是一个经济不甚发达城市，只是到了海南建省办大特区的1988年，才得以进入一个新时期。虽然建设发展很快，但把金贸区做为初期开发离开了经济发展的阶段，现在又拟在原机场地区建设，新的市中心，则金贸区更难实现原定的目标。
（本文得到了同济大学董鉴泓教授的指导，谨致谢意）
1995.10