加快高教立法 促进和保护高教改革，本文主要内容关键词为：高教论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高教立法工作正在进行。本文从高教立法和高教改革的关系入手，阐明高教立法的必要性，同时，对近几年来高教改革的各项成果如何在明年出台的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“高教法”）中得以确认，提出一些意见，供参与立法的专家参考。
一、关于高教立法与高教改革的关系
法是调整人与人，组织与组织，一种社会与另一种社会活动之间关系的强制性规范。立法就是建立强制性法规的活动。现代高等教育需要调整的关系较多，从宏观方面看，有中央政府与地方政府的关系，中央政府部门与教委的关系，教育行政部门与经济、劳动和人事等部门的关系，教育行政部门与民间或半官方组织机构之间的关系，大学的举办者、办学者与教育管理部门的关系，国立、公立、私立大学之间的关系，大学与社会各单位的关系。从微观方面看，有大学举办者、办学者与教师、受教育者之间的关系，学校内部教学、科研、社会服务三种活动之间的关系，以及每一种活动本身因素之间的关系等。如同运动场上不可没有比赛规则一样，处理上述各种关系也一刻不可没有规范。
所谓改革，含义颇广。从生产关系与生产力关系的角度看，改革就是改变、调整部分生产关系以适应发展了的生产力的需要。改革是一场革命，就本质来说，要触及到原有的权力结构和利益关系，导致不同反响和摩擦，并伴随着不同观念的冲撞。高等教育领域中反映计划经济时代的权力结构和利益关系的一整套规范，如果不改变，怎么能适应以市场经济体制为特征的新时代的需求，广大公民的入学愿望又何时能够实现。所以，改革就是以新的规范来取代原有的规范。改革是立法的基础。立法所要确立和保护的人与人之间的新规范，只有在深入改革的基础上才能有把握做到。通过十几年改革，我们对高等教育的新的规范体系已经取得了一定的共识。同时，随着我们与国外大学建立广泛的联系，我们完全可以从我国高等教育发展的实际阶段和特点出发，借鉴、吸收外国的经验，尤其是国外高教立法经验。我们要与国际接轨，那么法规方面的接轨是其他工作接轨的基础。改革开放是一个渐进过程，不能指望某一天改革取得彻底胜利，再来立法。我们必须不失时机地将改革的成果转变为人人必须遵循的法规，保护改革，推动改革。一方面使更多的人了解改革，认识改革的举措，并在改革实践中不断深化；另一方面，也可以避免因人们的认识上的对立或不一致而影响甚至阻碍改革的深入发展。高教立法工作，既是对近十年来高教改革的重新认识并将反映我国高教发展规律的种种规范写入高教法中；又可以使更多的人认识高教改革成果，并且按照改革的新要求去实践。
二、从目前我国高校改革的进程看，有十个方面的问题需要引入高教法
1.规范中央和地方两级政府教育管理部门的管理行为，包括高等教育行政管理者、高等教育机构的举办者和办学者及教育者和被教育者的权利、义务及活动方式。其中，中心问题是如何划分中央政府与地方政府在实施高等教育管理中的职权，以及如何规范中央与地方政府的管理权限与义务和如何充分保证高等教育机构的举办者和办学者的权利与义务。
为了体现科学、民主和社会参与的原则，中央和地方两级政府及其教育行政管理部门应分别设立主要同专家和其他社会人士组成的高等教育评价、咨询和审议监督机构，在高等学校设置、经费分配、招生和毕业生就业以及高教评价方面发挥中介作用。因此在有关法律条款中应分别增设高等学校设置评议委员会、高等教育拨款委员会以及高教评价委员会三个机构的组成和职责权限条款。
2.规范高等学校举办人的资格条件、权利与义务。需要指出的是，除政府及其有关部门可以充当举办人外，具有法人资格的企业、事业组织、社会团体以及公民个人均可独立或联合举办各类高等学校。根据举办人的来源组成把高校分为公办和民办两类。举办人负责制定高校章程、确定首届董事会成员、聘任校院长、决定高校资产的使用方向。同时，必须保证按时将规定的办学经费拨付给高等学校，若不到位，则应视为举办人失职。在举办人提出设置高校的申请后，法律条款中须规定高等学校的审批与注册机构、审批的程序以及申请举办高等教育机构必备的基本条件。
为抑制一些高校在办学过程中的升格风，还必须分别列出对大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校的基准，主要包括培养人才的层次规格、学科的覆盖面、高级职称教师的比例以及在校学生的规模。对于艺术、体育等其他特殊种类的高校以及边远地区高校设立的条件可以另文规定。条款中还应规定高校如因经费、生源等原因要求停办或解散，须由举办者向原审批机关提出申请，经批准后方可进行，并妥善安置在校学生的转学。
3.高等教育作为独立的社团法人应享有的权利，主要包括按照有关规定设置、调整学校的专业及内部机构；聘用或解聘教学、科研及其他专业技术人员；按学校的特点在统一考试基础上自行录取学生；开展社会服务，兴办校办企业，开展国际合作的学术交流活动。其中专业设置的权利是关键。
高等学校应尽的义务，主要包括遵守国家法律、法规，保证人才培养的质量，维护教育者和被教育者的合法权益，并接受教育行政部门依法进行的监督、评价和审计。尤其要提出保护学校资产不被非法侵占或挪作他用。
对于高等教育内部管理体制，拟建立董事会（或校务委员会）领导下的校院长负责制为宜。中国共产党设在高等学校的基层组织，可以通过两种方法实施领导监督和保证，其一是基层组织负责人参加校董事会或校务委员会，通过董事会（或校务委员会）对学校重大事宜实施领导与监督。其二，通过在教师、行政管理人员中的党员对学校各项工作实施监督、保证，逐步改变高校的党政机构并列设置的状况。《高教法》应就校董事会（或校务委员会）的组成与职责，校院长的任命程序和人选资格及职责，学术委员会、教职工代表大会等组成和职责作出规定，使这些机构依法执行职能。公立高校的校（院）长应由中央或地方政府任命，民办高校的校（院）长由董事会聘任并报主管教育行政部门备案。校（院）长任期四至五年，可以连任一届。
4.高校教师的权利和义务应与《中华人民共和国教师法》规定的权利、义务相一致。根据高等学校的特点，在有关教师享有的权利条款中应增加：高校教师由校（院）长从校内外具有相应资格和水平的人员中聘任，以体现高校教师职称与职务评聘分开的原则。高校可以根据需要聘任兼职教师和客座教授，以鼓励一部分教师在各院校之间流动，实施教育资源的优化配置。同时，企事业单位或政府机关团体的专业技术人员和工作人员到高校任教，经过认定或评审后，聘任相应的教师职务。对于原来从事教师工作，一旦离开教师岗位受聘到校办企业从事管理工作的，就不再享有教师的权利。
另外，还应在教师进修和奖励方面作出明确规定。高校教师可根据需要通过出国进修、学术休假等多种方式提高业务水平。对于做出优异成绩和贡献的教师，应获得学校和有关部门的表彰和奖励；有重大贡献者可申请国家荣誉称号。
关于大学生享有的权利也应与即将出台的《中华人民共和国教育法》规定的学生权利相一致，并履行相应的义务。应规定大学生有权依规定获得奖学金、贷学金，有权按规定选择学习的专业、学习进程和学习方式，在学期间若遇困难，可以延缓或中断学习进程，并且保留学籍。大学生可以跨专业、跨系选修课程，并且可攻读学位、主辅修。在修满规定的学分后，可以提前毕业。大学生还享有参与学校民主管理的权利，并对高校工作提出批评和建议。大学生在学期间，是否享有结社自由尚有分歧。笔者以为只要符合社团登记法规，结社并无妨。毕业学生虽说国家不再包分配，但学生有权要求学校提供就业咨询。
5.实行多元办学制度。鼓励企事业组织、社会团体和公民兴办高等教育事业，参与高教改革与发展。不论是公办还是民办高等学校，在招生、人才培养和颁发学历证书方面，同样可以享受来自民间的教育投入，使高等教育投入呈现多元化。
6.多种形式的办学制度。高等教育应采用全日制、部分时间和业余制以及广播、电视、函授、自学考试等多种形式办学，不应人为地排斥某一种办学形式。
7.高等教育行政管理制度。高等教育拟采用中央与地方政府及其教育行政管理部门两级管理、面向社会独立自主办学的制度。鼓励各级各类高等学校加强相互联系和沟通，联合办学，以提高效益。
8.全面实施收费入学制度。那些被社会看好的专业可得到源源不断的经费支持，而不被社会看好的专业，由于招生困难而难以为继，如果政府也不予以支持则该专业自然会被调整；如果政府支持，就能得以发展。收费入学制度实际上起到了高校设置专业与社会客观需求之间的调节阀作用。当然，收费入学制度必须与奖学金、贷学金制度配套实施。奖、贷学金制不仅为学生解除燃眉之急，同时对学生毕业后的就业方向实施调控。为了保证国家重点建设项目、国防建设、文化教育、基础学科、边远地区和某些艰苦行业所需的专门人才，国家可设立专项奖学金。企事业单位或社会团体也可以在学校设立用人单位的专项奖学金。奖学金由学生自愿申请，毕业时按合同就业。为了鼓励所有学生认真学习，学校设置奖励品学兼优学生的优秀奖学金，保证家庭困难而又有培养前途的学生入学深造。
9.关于考试制度，除全国统一考试外有必要提出在实行以地区性统考为主的同时，允许高校自设考试形式（如能力考试、考核考试、面试、特种技术考试等）。入学考试以文化考试为主，对学生实施全面评价。统一考试是自建国以来我国高校招生制度的最主要特征之一。由于我国地域辽阔，发展又极不平衡，因此以省（市）自治区组织统一考试为宜。但是录取权仍掌握在政府及有关部门手中，束缚了高校对学生实施择优录取，也削弱了其责任和义务。《高教法》应保证新体制的推行。学校为了独立招生的需要，在统一考试基础上另设专门考试是必要的。
10.就业问题上要处理好政府、学校和毕业生三者的关系。政府不包分配，学生自主择业。学校可在毕业生和用人单位之间牵线，向用人单位推荐学生；同时也向毕业生提供各种与就业有关的信息，并提供咨询服务。