我国银行监管与国际接轨问题研究，本文主要内容关键词为：我国论文,银行论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国银行业已开始融入国际金融市场大框架之中，商业银行在组织制度、业务创新、业务运作、行业管理等方面已逐步与国际相接轨，这也给我国银行监管带来了许多新课题，提出了更高的要求，需要银行监管部门遵循国际准则和要求，顺应银行监管的国际发展趋势，加大改革力度，并积极创造条件，以逐步适应银行监管的国际化要求。
（一）目前银行监管的国际发展趋势
1.放松限制与强化监管并举。放松限制是指各管理主体逐步放松对银行机构在业务创新、业务经营等方面的限制，强化监管是指监管当局对银行机构在业务方面放松限制的同时，还要强化对他们的监管，以充分保证监管的有效性。放松限制与强化监管在一定程度上反映的是银行创新与监管之间的关系。一方面两者具有统一性，银行监管能支持和引导创新，消除创新的负面效应，银行创新则包含和促进了银行监管的创新；另一方面两者又是对立的，银行创新增加了银行体系的不稳定性，会削弱银行监管的效率，银行监管则可能抑制银行创新的效率。正是在这个动态的博弈过程中，推动了银行创新的不断发展和银行监管水平的不断提升。
2.注重银行的内部控制和风险监管。银行风险的产生虽然受社会经济活动中外生的不确定性的影响，但从控制风险这一问题来说，其关键还在于银行自身建立良好的公司治理结构和有效的内控制度，良好的内部治理结构和内控制度为本，而外部监管为末。以巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》及巴塞尔新《资本协议》为代表的国际社会最新监管理念也认为，良好的公司治理结构和内控制度是防范风险的第一道防线，市场约束机制、社会公众和专业机构的监督是防范风险的第二道防线，政府监管则是第三道防线。政府监管所要做的是充分调动银行企业管理风险的积极性，发挥市场防范风险的激励与约束作用，建好最后防火墙，并在灾难最终发生时组织起有效的营救措施，使损失控制在最低程度。
3.强调审慎会计原则与审慎性监管。银行机构属于经营特殊商品的高风险企业，其资产价值和财务成果受多种因素的影响，采取不同的会计准则和价值评价方法，将直接影响对其资产价值和财务结果的评价，从而会直接影响金融监管当局和社会公众对其真实风险的判断。无论是从银行机构还是从银行监管当局的角度，运用审慎会计原则，强调审慎性监管，将有利于正确识别、衡量和控制风险，确保银行机构稳健运行。在银行监管系统中，符合国际惯例的审慎会计制度包括两个方面的内容：一是银行机构普遍建立和使用审慎会计制度；二是银行监管当局对银行机构的监管采用审慎会计标准，即在审慎会计原则的基础上，实施审慎性监管。
4.强调综合并表监管和资本控制。目前，随着银行机构在业务和机构上的多元化与国际化，以及银行控股集团的发展，并表监管已日益成为有效监管的重要前提，而且一国银行监管当局是否实施并表监管，也成为判断其是否有能力对银行机构实施有效监管的一个重要标准。《有效银行监管的核心原则》也特别强调，监管者要有能力在并表基础上进行监管，包括审查银行组织直接或间接（通过附属公司或关联公司）从事的各项银行和非银行业务，以及其国外机构从事的业务。2004年3月8日，中国银监会颁布了《外资银行并表监管管理办法》，银监会将通过并表的方式全面监管和密切关注外资银行的全球经营风险和市场表现，从而为正确评价他们的整体表现和发展趋势，及时采取有针对性的风险监管措施提供帮助。
5.强调市场约束和信息披露。新巴塞尔协议的监管框架由最低资本要求、监督检查和市场约束等三个支柱构成，新框架第一次引入了市场约束机制，让市场力量来促使银行稳健、高效地经营以及保持充足的资本水平，而信息披露属于对银行机构进行市场约束的重要方式之一。新巴塞尔协议要求银行进行及时、可靠、全面、准确的信息披露，认为不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。同时也要求监管机构加强对信息披露的监管，并对银行的信息披露体系进行评估。
6.强调监管的国际合作和跨境监管。随着经济的全球化和银行机构业务的国际化，跨国银行组织、银行业务以及反洗钱工作的国际合作等迅速发展，各国银行监管机构之间保持监管信息的充分沟通，建立制度化的监管合作关系，对共同防范银行业风险、提高跨境银行业监管的有效性、推进互设银行机构的合法合规经营、促进银行业稳健发展具有重大意义。巴塞尔银行监管委员会也在有关文件中就东道国与母国银行监管当局对跨国银行的监管责任作了分工，同时强调监管当局间要加强合作与信息交流，避免出现监管真空。
（二）目前我国银行监管与国际化要求不相协调的表现
1.银行监管的制度安排有待完善。主要表现在：一是银行监管部门与人民银行两机构之间尚未真正建立起充分及时的信息沟通机制和有关金融稳定的协调机制，业务合作关系尚未完全理顺。特别是对出现流动性风险和市场退出的金融机构的资金救助问题还缺乏制度安排；二是随着金融创新以及金融控股公司的出现，不同种类金融机构的业务经营日益交叉，这既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。因此，对已出现和今后可能出现的金融交叉业务的监管，目前在银监会，证监会、保监会三者之间也缺乏权威性的制度安排；三是在银行监管机构与地方政府的关系方面，如何保证监管工作的独立性，也是摆在银行监管当局面前的一道难题。
2.银行监管的内容难以全面、客观、正确地评价银行的风险状况。长期以来，银行监管部门对银行业的监管注重的是合规性监管，监管的内容也仅仅局限于货币信贷政策、金融法规、制度的执行情况，以及对常规监管指标的检查考核等，而以风险防范为核心的科学的审慎监管制度尚未形成，再加上我国银行监管部门目前现场检查操作还不规范，非现场监管分析还受到很多因素的牵制，风险评价方法也过多倾向于定性分析等，所有这些都影响监管部门对银行风险的评价。
3.银行监管的方式不完善、不规范，难以保证监管的有效性。随着现代电子科技的飞速发展，各主要国家监管当局都把通过现代化的电子计算机网络对金融信息进行分析处理，作为对银行业日常监管的基础，非现场监管的优越性得到了更充分的显示。目前，各金融发达国家对金融业的日常监管已主要依靠非现场监管，现场检查已成为非现场监管的补充形式。而我国银行业监管仍停留在以现场稽核检查为主的传统监管方式上，且往往又是事后监管，很难起到防风险于未然的作用。因此，借鉴国外经验，逐步实现银行监管方式的转变，已是摆在我国监管部门面前的一项十分紧迫的任务。
4.依法监管的法律基础及现实操作存在着不协调。主要表现在：一是银行监管有关条例和规章存在不协调或直接抵触之处；二是监管法制的制度选择取向不利于监管目标实现，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规过于侧重对商业银行业务的监管，这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌；三是在金融机构市场退出方面，监管法制还存在缺漏。我国《商业银行法》专设了对银行机构的“接管和终止”，国务院也颁行了《金融机构撤销条例》，但其中对银行因破产或主动退出市场的监管规定过于简单，仅有原则性的4个条文，而诸如关闭中债务清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。新公布实施的《银行业监督管理法》也未对此有更细致、更具有操作性的规定。银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。如果没有一个健全稳定的金融破产法，就无法按照市场的原则让效益低下的金融机构稳定退出。
5.审慎性会计原则与审慎性监管的要求存在着不协调。我国于2002年1月1日开始实施的《金融企业会计制度》体现了国际会计制度的审慎原则，其中，明确要求金融企业要对预计可能产生的贷款损失计提贷款损失准备金，明确贷款损失准备金包括专项准备和特种准备两种，要求专项准备按照贷款五级分类结构及时、足额计提。但是，从实际情况来看，商业银行的做法与会计制度的要求标准还有相当大的差距。没有连贯、准确、合格的财务报表，监管当局以及银行机构自身就难以掌握其真实的财务状况和损益水平，从而无法及时采取风险防范措施，确保银行的稳健经营与正常运行。、
6.信息披露还不能有效满足风险监管的需要。目前我国虽已颁布《商业银行信息披露暂行办法》，但时间较短，银行业的信息披露还很不完备、不及时、不真实、不具体，在信息披露的质量和数量方面都远远不能适应市场的要求。从具体的实施情况看，按《商业银行法》规定，“商业银行应当于每一会计年度终了三个月内，按照中国人民银行的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告”。严格来讲，还没有要求商业银行进行真正意义上的信息披露。上市银行虽然依据《证券法》、交易所《上市规则》等进行信息披露，但从总体上看，与国际成熟的通行做法还存在较大差距，主要表现在：会计信息不完备，尤其是对敏感数据说明还不够完善；各银行披露内容存在较大差异，信息国际可比性差；财务制度不完善，所披露信息的真实性有待改观；披露时滞较长；不同类型商业银行信息披露不平衡等。
除以上我国银行监管与国际化要求不相协调的主要表现之外，目前银行监管人员的整体素质和能力是否适应监管发展需要，也是监管部门不容忽视的问题。
（三）积极创造条件，不断适应银行监管的国际化要求
1.建立符合国际惯例的制度框架，规范监管行为。根据巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》及新《资本协议》的要求，我们应从以下几方面完善监管制度，规范监管行为：一是建立全方位的风险监管制度。要高度重视审慎性监管制度建设，建立规范、科学的风险预警及控制体系，形成对银行进行全方位、多角度、系统性风险监管的制度架构；二是建立银行业监管的有效保障系统。这一系统要求监管部门具有明确的责任和目标，拥有适当的人力和物力资源，能自主地实施监管，有在监管者之间共享监管信息并对所获信息进行保密的制度，有合理的适合监管的法规框架；三是督促银行建立自身的风险防范约束机制。使各银行形成一套对市场风险、国家风险、流动性风险、操作风险等一系列风险进行管理和控制的有效措施和方案。
2.加强金融法规建设，为真正做到依法监管提供保障。基于以上分析到的问题，在加强金融法规建设方面，今后应重视以下几方面工作：一是结合我国实际，并参照国际上对银行业实施管理的法律和各项规定，对我国现有的银行法规进行全面彻底的清理；二是各银行机构系统内制定的带有法律效力的文件，实行向中国银监会报批制或备案制，以保证有关金融法规要求的协同性、一致性；三是结合当前我国金融业发展的趋势、特点和业务创新的实际，提前出台有关的法规，使新业务从市场准入的那一天就能够规范运作，监管工作有法可依；四是针对金融电子化、网络化和金融犯罪技术含量高、隐蔽化的趋势，制订并完善相应的法规，规范电子金融技术操作的规程；五是加强与国外金融监管当局和国际金融组织在法律方面的沟通与交流，衔接执法标准。
此外，还要强化对银行监管部门执法行为的监督。英国为促使金融服务管理局认真履行监管职权，专门成立了“金融服务和市场特别法庭”，该法庭主要审理发生在金融服务管理局与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。这本身就是对监管当局的外在约束，有利于提高金融监管的严肃性，也有助于提高整个金融业的法制水平，这值得我们借鉴。
3.积极探索银行监管国际合作的有效方式。进入新的世纪，国际间银行业的交流与合作得以迅速发展，各国监管当局之间的合作也在加强。中国银监会成立以来，也高度重视与其他国家和地区监管当局的合作，先后与英国、美国等国家和香港、澳门地区的金融监管当局签署了有关监管协议。2003年11月，中国银监会又成立了国际咨询委员会，并制定了《中国银行业监督管理委员会国际咨询委员会章程》，该委员会成员是由中国银监会邀请的国际知名银行监管人士及相关专家人士组成，其主要职责就是促进中国银监会与国际银行监管组织和各国监管当局的技术合作、互助互补、共同发展。虽然中国银监会在与其他国家和地区监管当局的合作取得了一定成绩，但应当看到，目前我国尚未对所有外资银行实行国民待遇，与国际金融组织和各国监管当局还有更大的合作空间。因此，银监会还需要积极探索银行监管国际合作的有效方式，加大与有关国家和地区监管当局的合作力度。
4.建立存款保险制度，构筑新的金融监管防线体系。存款保险制度是当今大多数发达国家金融体系的组成部分，是世界上公认的金融安全网的三大基本要素之一。随着我国金融体制改革的不断深入，在我国建立存款保险制度已得到理论界和实务作者的共识。目前，中国人民银行正在对建立存款保险制度的可行性进行研究，我们需要在借鉴国外行之有效的存款保险制度的基础上，根据我国实际情况设置存款保险机构，建立存款保险基金，确定存款保险费率、存款保险的方式和赔偿方法等。这项制度的建立若从时间安排上来考虑，最迟也不要晚于对所有外资银行实行国民待遇之后。
5.充分发挥审慎会计原则在银行监管中的作用。目前，除正在实施的能体现部分审慎会计原则要求的《金融企业会计制度》之外，中国银监会正在努力全面推行银行业贷款五级分类制度，强调重视以现金流量为主的评估与测算，并努力促进金融企业会计制度与国际准则和惯例做法进一步靠拢，提高其财务会计信息的准确性、公允性和可靠性，合理解决税务处理与按照审慎会计原则计提坏账准备、核销坏账之间的关系。在此基础上，以提高贷款损失准备金的充足性为切入点，推进银行业审慎会计原则的实施。当然，我国监管当局目前在遵循审慎会计原则方面还有许多工作要做，但是最重要的一环是充分认识审慎会计原则在银行监管中的作用，进而按照国际惯例，建立起科学合理的、支撑银行审慎监管的制度体系。
6.强化并严格执行金融机构信息披露制度。一是构造合格的信息供需主体，明确界定各披露主体对信息披露行为的主要责任；二是规范信息披露的内容。按巴塞尔银行监管委员会1997年和1998年颁布的《加强银行透明度》、《信贷风险披露最佳做法》的有关规定，针对不同的披露对象，对银行机构需要披露的主营业务、经营管理、经营业绩、风险因素、风险管理、资本状况以及会计政策与实践等方面的内容进行规范，以增进信息内容的国际可比性；三是采用科学的信息处理技术，并在信息的传递上作出制度安排，以保证信息的时效性和真实性。
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