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中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1000-4203（2008）01-0053-05
为帮助高校家庭经济困难学生顺利获得助学贷款资助，2007年5月中央政府出台政策，把生源地助学贷款纳入国家助学贷款体系，变成“信用助学贷款”，与国家助学贷款“享受同等待遇”，随后出台配套的试点政策，指导生源地信用助学贷款的试点工作，其目的是利用生源地助学贷款的优势，提高助学贷款目标人群覆盖率，同时降低拖欠率。该政策的落实对国家助学贷款产生深刻影响，对这种影响进行预测，有利于减少试点成本，促进国家助学贷款持续稳定发展。
一、生源地信用助学贷款政策解读
生源地信用助学贷款政策（以下简称新政策）是指《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发［2007］13号）以及《财政部教育部国家开发银行关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》（财教［2007］135号）和《教育部财政部关于要求县级教育行政部门成立学生资助管理中心的紧急通知》（教财［2007］14号）文件精神。新政策通过调整生源地助学贷款的主要条款，重新分配相关各方的利益与责任，它具有以下四个特点。
1.保障借款学生利益
（1）延长了贷款期限，降低了学生的还款负担率。新政策规定：“生源地信用助学贷款期限原则上按全日制本专科学制加10年确定”，与校园地助学贷款8～10年期限相比，贷款期限延长了4年。假设每生每年借款额均为6000元，本专科学制分别为4和2年，假设贷款利率7.2％不变，采用“等额本金偿还法”，以年计息，单利计算，那么，每年还款额＝借款本金／还款年数＋（借款本金－累计已归还本金）年利率。依据北京大学2007年全国抽样调查，专科毕业生就业起薪人均1462元／月，本科毕业生就业起薪人均1823元／月[1]，假设毕业生年收入以12％的速度增长[2]，假设P是单位时间内的还款数额，S是同期内借款学生的预期年收入，借款学生的还款负担率：RBR＝P／S。[3] 可测算出生源地、校园地助学贷款本专科借款学生毕业后的还款负担率（见表1）。
注：1*指生源地助学贷款，2*指校园地助学贷款。由于生源地信用助学贷款有2年的还款宽限期，借款学生在毕业后的第1、2年宽限期内只还利息不还本金，所以，还款负担率很低。
我国学生还款负担率总体偏高，校园地助学贷款还款负担率高于国际10％的标准[4]，说明我国校园地助学贷款8～10年期限偏短。新政策把生源地信用助学贷款期限设计为学制加10年，这有利于降低学生的还款负担率，缓解学生还款压力，降低拖欠率。
（2）学生不需提供贷款担保。原来各地开展的生源地助学贷款有担保环节，要求借款学生提供抵押、质押或者保证担保。[5] 虽然源于亲情友情，担保人不向借款人收取担保费，但是寻找担保人、协商担保事宜等仍需要一定的成本。花费了这些成本，贷款申请也未必能被审核通过。新政策规定家庭经济困难是借款的条件，无需提供担保，学生借款更容易，费用低。
2.高校不再承担贷款风险和管理责任
（1）高校不需再负担风险补偿金。新政策规定：“考入中央高校的学生，风险补偿金由中央财政承担。考入地方高校的学生，跨省就读的，风险补偿金由中央财政承担；在本省就读的，风险补偿金由中央和地方分担。”高校就不必为生源地信用助学贷款承担风险补偿金（校园地助学贷款高校需承担50％的风险补偿金），这将为高校节约大笔开支。以部委高校为例，2004年6月至2006年6月，助学贷款余额排在前五位的大学是吉林大学、山东大学、武汉大学、四川大学、华中科技大学，五所高校的贷款余额分别是1.98、1.5、1.38、1.15、1.14亿元[6]，依据国办发［2004］51号文件精神和部委高校与中国银行签订的合同，政府和高校共同向中国银行提供贷款余额14％的风险补偿金，即高校要向银行提供本校助学贷款余额的7％作为风险补偿金。那么，上述五校两年内分别承担风险补偿金1.386、1.05、0.966、0.805、0.798千万元。
（2）高校不需管理助学贷款。校园地助学贷款运作过程中，政府要求高校成立专门机构，按全日制在校生人数的1∶2500比例配备专职工作人员管理（见国办发［2004］51号文）。与此同时，学校还要花费很大精力与经办银行协调，促使银行及时足额发放助学贷款。新政策没有赋予高校管理责任，其“贷前测算、贫困生认定、贷款初评、贷后跟踪、贷款催收、信息收集”等管理工作由县学生资助管理中心负责。
（3）高校不必承担贷款风险。校园地助学贷款运作过程中，高校既不是债务人也不是担保人，但承担相当大的风险。首先，国家开发银行模式的校园地助学贷款，高校需分摊风险补偿金之外的剩余风险。其次，无论哪种模式的校园地助学贷款，只要学生违约，银行就会要求学校催收。如果部分贷款没有催收回来，银行就会公布某某学校哪些人违约。这样，该校就会承受社会舆论压力，遭受声誉损失，催收贷款还得由高校完成。新政策下，生源地信用助学贷款既不以高校为单位统一申请、统一发放，也不以高校为单位统一回收、统计贷款拖欠率。高校完全从生源地信用助学贷款风险中退出。
3.金融机构不管理贷款风险
新政策下生源地信用助学贷款运行中，国家开发银行虽然是贷款人，但其只在省会城市设置分支机构，没有营业部门，无法管理乡镇开办的生源地信用助学贷款风险。当地信用社虽然有条件管理生源地信用助学贷款风险，但它不是贷款人，只是业务代理，与生源地信用助学贷款风险管理没有关系。所以，它们都无法管理助学贷款的风险。
4.政府承担更多的责任
新政策规定：中央和地方政府分担全部风险补偿金；贷款损失超出风险补偿金部分由县级财政分担50％；县级教育主管部门成立县级学生资助管理中心，实施生源地信用助学贷款的贷前贷后管理。把校园地助学贷款中由高校提供的50％的风险补偿金改由中央和地方政府共同承担，把校园地助学贷款国家开发银行模式中由高校分摊50％的剩余风险改由县级政府承担，把由银行和高校共同承担的贷前贷后管理责任推移给县级政府部门。
表面上看，新政策设计的生源地信用助学贷款项目，三级政府共承担57.5％的风险，开发银行承担42.5％的风险，实际上并非如此。助学贷款的风险分为两段：拖欠率在0～15％和拖欠率在16％～100％。拖欠率在15％及以下，中央和地方政府承担100％的风险，开发银行没有风险。贷款拖欠率超出15％，开发银行和县级政府均摊剩余风险。助学贷款的拖欠风险发生在第一段是必然的，发生在第二段的几率较小。以首批校园地助学贷款为例，1999年试点的8个城市的234所高校，国家助学贷款不良率为12.88％，人数违约率28.25％，金额违约率19.75％。[7] 若此时的风险补偿金是15％，表面上银行仍承担4.75％（19.75％－15％）的损失，实际上有2.12％（15％－12.88％）的盈余，说明当助学贷款不良率小于或等于15％时，政府面临百分之百的风险。
二、新政策将给校园地助学贷款带来的冲击
对学生来说，无论是从校园地还是生源地申请助学贷款，同期限等额度助学贷款的效用是相同的。所以，生源地助学贷款和校园地助学贷款是可替代产品，且相互替代性非常好。由于学生寒暑假在校园地和生源地间自然流动，借款人在两个助学贷款市场上是无成本流动。在此情况下，借款人对两个助学贷款品种的期限、限额、利率、贴息状况、担保要求等条款会非常敏感，改变条款会引起两个贷款产品申请量的大幅消长，从而引起两个市场的波动。
1.学生会普遍从校园地助学贷款转向生源地信用助学贷款
新政策设计的生源地信用助学贷款项目延长了贷款期限，减轻了学生还款压力，学生无需提供担保就可以在家乡申请到助学贷款，等于改善了替代品的质量，不增加交易费用也没有改变价格。这自然会引导学生普遍从申请校园地助学贷款转向申请生源地信用助学贷款。因为从家乡以自己或家长的名义借款，可以避免在校申请校园地助学贷款所承受的心理压力。
2.高校会成为生源地信用助学贷款的促进者
如果学生转向申请生源地助学贷款，高校是最大的受益者。因为生源地信用助学贷款运行中，高校既无需提供风险补偿金，又不需承担贷前贷后管理任务；既不需找银行协调贷款，也不用承担学生的拖欠风险。高校必然鼓励学生申请生源地信用助学贷款，甚至可能在一定范围内采取经济措施激励学生申请生源地信用助学贷款，从而显著降低校园地助学贷款的申请率。
3.国有商业银行会顺势而为
新政策出台之前，主要是国有商业银行开办校园地助学贷款，由于助学贷款周期长、单笔额度小、借款人流动性大，难以满足商业银行信贷资金安全性、流动性、营利性的要求；受其经营定位和组织构架限制，国有商业银行对开办助学贷款积极性不高，尤其是不愿贷款给地方院校和高职院校的贫困生。虽然迫于中央政府和社会舆论的巨大压力，不得已而为之，但始终存在明显的惜贷倾向。如果由国家开发银行开拓生源地信用助学贷款市场，就会为校园地助学贷款找到很好的替代品，国有商业银行就可以从校园地助学贷款市场中逐步退出，从营利性组织目标与助学贷款公益性矛盾中解脱出来。
4.县级政府是生源地信用助学贷款的推动者
不论县学生资助管理中心是否能成功控制助学贷款风险，也不管县财政将来要为拖欠的助学贷款赔付多少资金，县政府都是生源地助学贷款的有力支持者和倡导者。原因是，其一，能为当地群众谋福利。生源地信用助学贷款资助当地家庭经济困难的大学生读书，不需担保，上级政府贴息，县级政府有落实新政策的积极性；其二，县级政府处在政府体系的基层，其主要职能是执行政策，当生源地信用助学贷款政策传达到县级政府，组织惯性使其成为生源地信用助学贷款的推动者；其三，生源地信用助学贷款的风险暂时是模糊的。新政策规定，生源地信用助学贷款在借款学生毕业后还有两年还款宽限期，即助学贷款拖欠率即风险的显现是在贷款发放6年之后。县政府暂时不会受到财政赔付带来的压力。
可见，学生需求、高校的促进、商业银行借贷、地方政府推动，会形成巨大的动力，可能使中央政府部门在试点结果尚未出来（6年）之前就做出决策：在全国范围内推广生源地信用助学贷款。所以，生源地信用助学贷款可能在1～2年内就会在全国大部分省市推广，校园地助学贷款在整个国家助学贷款市场中所占份额将急剧下降，甚至可能使八年建立起来的校园地助学贷款工作体系失去存在的必要性。
三、新政策给生源地助学贷款风险管理带来更大困难
政府出台新政策的主要目的之一是克服借款学生的流动性，降低助学贷款风险，但新政策设计的生源地信用助学贷款的运作机制却给生源地助学贷款的风险管理带来更大困难。原因如下。
1.取消担保环节，增大了贷款风险
依据非对称信息下的信贷融资担保理论[8]，担保是控制贷款风险的基础机制，原生源地助学贷款风险控制得较好，主要原因是有担保。如果新政策没有很好的机制替代却取消了担保，势必增大生源地助学贷款的风险。
2.管理主体没有管理助学贷款风险的优势
新政策使县一级的学生资助管理中心成为生源地信用助学贷款的贷前贷后管理主体，但县学生资助管理中心没有管理助学贷款的优势。首先，没有信息优势。原生源地助学贷款由信用社进行贷后管理，信用社合作金融的特点使其在所处农村社区积累有相当丰厚的社会资源，形成了当地对信用社与居民之间借贷关系、信用社追债行为的认同，以及信用社与居民之间长期稳定的关系。表现为信贷员与居民之间存在特定的社会关系网络，从这种网络中获取信息不但及时充分、真实可靠，而且成本低廉。新政策以县学生资助管理中心取代信用社成为贷后管理者，使助学贷款的管理难以利用这种资源。县城资助中心的工作人员与乡村居民沟通并不容易，尤其是催讨贷款。其次，没有人力优势。县学生资助管理中心的“人员编制从各县（市、区）教育行政部门现有教育事业编制中调剂落实”（教财［2007］14号文），使得该组织的人力与其工作量难以相适应。例如可测算正在试点的湖北、江苏两省。不考虑人口消长、高等教育毛入学率增长、资助力度加大等因素，只以两省2004～2006年的助学贷款规模8.74亿元和4.79亿元[9] 的年平均值运转一个周期（14年），可测算湖北省102个县级单位，平均每个县学生资助管理中心将在生源地信用助学贷款推广后，需要管理的助学贷款逐年增长到714、1428、2142笔……，到第14年增长至9996笔；江苏省106个县级单位，平均每个县学生资助管理中心将要管理的贷款逐年增长为376、753、1129笔……，到第14年增长至5272笔。对数千名借款学生进行资格认定、贷后跟踪、贷款催收，几名工作人员是难以胜任的。从相对角度看，信用社几乎在每一个乡镇都有营业网点，每个网点都有几名信贷员，一个县有十几个甚至几十个网点（乡镇），上百名信贷员。虽然助学贷款不是信用社的全部业务，但是助学贷款业务与其涉农业务的季节性不冲突，而且与他们的涉农贷款风险监测和回收相兼容，信用社的工作人员可以为助学贷款服务。再次，风险管理的技术不足。信用社员工的风险意识、风险管理技术能力要强于行政人员，因此由行政人员组成的县学生资助管理中心没有贷款风险管理的技术优势。
3.管理与激励机制不完善
首先，新政策规定，县学生资助管理中心为省学生资助管理中心、高校和银行办理业务，可三者都不是县学生资助管理中心的法定管理主体。通常情况下，县学生资助管理中心的人事任免、考核等权限在县一级，这可能造成权力运行的重叠、交叉与缺失，使业务指导与行政管理相分离，影响工作效率。其次，激励机制虚设。新政策赋予县学生资助管理中心一大堆职责，却没有具体激励机制。新政策规定：“风险补偿金若超出生源地信用助学贷款损失，超出部分由国家开发银行奖励给县学生资助管理中心；若低于生源地信用助学贷款损失，不足部分由国家开发银行分行和县财政部门各分担50％。”这种激励机制既不能激励县政府也不能激励县学生资助管理中心。因为，生源地助学贷款的拖欠率在6年之后才能算清，6年内制度的变迁、人事的更迭，使奖惩缺乏现实性与操作性。相比之下，原生源地助学贷款中的信用社，既是贷款人又是管理者，债权势必激励其加强贷后管理，作为专业组织，其对内部员工的激励机制相对成熟。
那么，如果生源地信用助学贷款不能克服上述不利因素，在试点6年后风险显露，其运行绩效低于原生源地助学贷款，甚至低于校园地助学贷款，就可能导致社会各界对生源地助学贷款的失望与否定，尤其是它在外力推动下，在冲击校园地助学贷款之后，如果不能稳健运行、持续发展，那么，将给整个国家助学贷款体系带来严重后果。
四、政策建议
基于上述分析，本文建议如下。
1.由信用社管理生源地助学贷款，高校参与协作监督，以提高资金使用效率
信用社在当地社区积累有丰厚的社会资源，该资源有利于助学贷款的贷前贷后管理。同时国家开发银行管理贷款风险的理念新、技术水平高，所筹资金又为中长期，正好可与助学贷款期限较长的要求相吻合。所以，政府应力促国家开发银行与信用社在利益共享与风险共担基础上成为共同贷款人，以利用双方优势。
同时，高校可以参与协作监督，避免由金融机构单独筛选申请人。其运作机制可以是：信用社把助学贷款以代收费的形式直接记入高校专项账户，高校对账户上借款（缴费）学生的名单、金额及贷出机构进行汇总，上报所属国家或省学生资助管理中心，实现贴息和50％的风险补偿金。同时，高校可依据一定标准，在约定时限内区分贷款学生是否为贫困生，如果不是，可拒绝支付剩下的50％风险补偿金（高校的50％风险补偿金不应取消，这是促使高校协作监督生源地助学贷款运作的手段），并上报所属学生资助管理中心，由协调小组协商解决。各省可由省政府牵头，成立由省信用总社和省学生资助管理中心多方参与的协调小组，定期对助学贷款工作进行督导、评估、考核。
2.平衡生源地助学贷款与校园地助学贷款市场
经过8年的努力，校园地助学贷款项目已初步建成工作体系，积累了丰富的运作经验，许多高校与银行能够相互理解和支持，目前贷款总规模已接近200亿元，为大批家庭经济困难学生提供了有效资助。此时在政府主导开拓生源地助学贷款市场时，应注意生源地和校园地助学贷款的替代产品特征，可通过贷款条款的微调进行宏观调控，促使两个助学贷款品种相互竞争、共同发展，发挥各自优势，满足不同的资助需求，避免对贷款条款做大幅调整，以免引起市场波动，影响整体资助工作。
收稿日期：2007-12-24
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