金融审计和区域性金融稳定研讨会综述，本文主要内容关键词为：金融论文,区域性论文,研讨会论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为进一步发挥金融审计在促进国家宏观经济政策贯彻执行、维护区域性金融稳定、加强金融监管中的作用，中国审计学会于2015年5月15日在青岛召开金融审计与区域性金融稳定专题研讨会。来自审计署机关、特派办，地方审计机关，高校的40余人参加了研讨会。其中8篇论文的作者在研讨会上作了大会交流发言。与会同志围绕影响区域性金融稳定的因素，金融审计在促进区域性金融稳定方面的作用、实践经验及地方金融审计实践中面临的问题，审计机关如何改进金融审计等进行了深入研讨。现将研讨会的主要观点综述如下： 一、关于区域性金融风险的含义、特点和影响区域性金融稳定的因素 区域性金融风险是关系我国地方经济和社会发展的一个重要问题，受到我国地方政府乃至党中央和国务院的关注。与会代表围绕区域性金融风险的定义、分类、特点和影响区域性金融稳定的因素等进行了研讨。 有代表认为，根据金融风险的影响范围，金融风险可分为宏观金融风险、区域金融风险和微观金融风险。微观金融风险经常是个别或部分机构、个别或部分行业显现的风险，当微观金融风险在区域间传导和累积到一定程度会形成区域金融风险，一旦区域金融风险突破可控边界，并跨区域形成传染途径，就可能引发宏观金融风险。 还有不少代表认为，区域性金融风险既包含有可能对全国范围内大部分地区都有普遍性影响的且无法分散的系统性风险，也包含由本地区经济金融发展状况决定的特有的风险。区域性风险可由此定义为：受全国范围内系统性风险影响，并由当地的经济金融特点决定而呈现出一定区域性聚集特质的风险。它是介于微观个体金融机构风险和宏观系统性金融风险之间的一种中观风险，一般不具备由利率、汇率、政治等风险所引发的整体金融风险的特征，也不完全等同于以信用风险、流动性风险、经营风险为主要特征的微观金融风险，具有明显的区域特性。 区域性金融风险受地区经济结构、发展程度、信用环境、市场主体成熟度、监管水平的影响，在各地区间有较大的差异，呈现出一定的多样性和复杂性。代表们认为，区域性金融风险特点主要有：一是内生性，即金融体系内各机构自身治理结构、经营运行模式、风险内控机制等都存在形成金融风险的可能。二是传染性，即在同业间快速传播，甚至扩散到金融体系外。三是负外部性，即风险一旦爆发，将对本地区经济造成损失、导致经济大幅衰退。四是顺周期性，即金融体系与实体经济具有顺周期性，金融风险会顺周期地加剧实体经济的波动。 影响区域性金融稳定的因素，既有国家宏观方面的，也有金融市场方面的，还有金融机构的自身因素，对此，与会代表作了深入讨论。 在国家宏观方面，影响区域性金融稳定的因素包括：（1）经济从高速增长转为中高速增长，支持经济高速增长的供给要素和需求要素均发生改变，经济领域的深层次矛盾逐步暴露。（2）实体经济产业结构不均衡，过度融资可能会造成产业资金链紧张甚至断裂。部分地方政府片面追求政绩、GDP，不能及时对区域内结构进行调整、升级，甚至将资金集中投向融资平台、房地产行业、“两高一剩”行业等，区域产业结构严重失衡的情况，给区域金融稳定埋下隐患。（3）金融代行财政职能，财政风险向金融风险转化。为解决财政压力等问题，地方政府使金融机构代行部分财政的功能，甚至成为区域“第二财政”，此种情况的金融活动缺乏严格监管，一旦地方财力不足，有关的金融资产易形成大量的不良资产，财政风险转化成金融风险。（4）外部法制环境不健全，信托产品等金融产品合法性存有争议，造成巨大潜在风险。由于缺乏明确、具体的规定，银行业金融机构能否投资信托产品一直存在争议，实践中银监部门一般不限制此类投资，银行业金融机构存在较高的信托产品投资欲望，信托产品投资规模也呈上升趋势。 在金融市场方面，影响因素包括：（1）不同区域经济金融发育程度的不均衡。在经济欠发达地区，金融组织体系、金融市场发育不充分，金融手段单一，金融市场资源配置效率较低，宏观政策的执行效果往往会打折，金融风险在这些区域逐步累积。（2）金融信用混乱引起的不稳定。信用中介机构体系建设不完善，起不到应有的征信、评级、筛选、管理的作用；企业以贷还贷，借新还旧行为依然存在；企业随意担保、家族式互保等现象时有发生；账户使用规定屡被突破，信用环境常遭破坏；地下金融混乱无序，民间融资普遍存在，这些信用混乱现象背后蕴含着巨大的金融隐患。（3）银行资产质量差。地方金融机构改革缓慢，大量新的金融产品又聚集新的风险，大量不良资产至今仍未消化；贷款过于集中在贷款大户和基础设施上、信贷资产流动性风险存在隐患、贷款过多投向房地产行业等。（4）保险、证券市场秩序混乱。保险行业资产质量、运行机制存在着资本风险问题；证券市场内幕交易、发布虚假信息等违纪违法行为较为猖獗，轻则引起保险、证券市场的震荡，重则影响当地的经济安全。（5）国外资本流动。特别是在沿海经济发达的地方，境外热钱流入流出过于频繁，增大通货膨胀压力，有可能将境外金融危机传导至国内。 在金融机构具体因素上，主要包括：（1）法人治理不完善、内控制度缺失或不够有效执行。股东大会（社员大会）、董事会、理事会履职不到位，虚化比较严重；风险管控体系存在重大缺陷，如未针对大额投资建立风险管控制度、未专设风险管控部门或设专人专岗、未执行重大风险报告制度、信息披露不规范等；未执行统一授信和集团授信管理，造成过度授信；自身信用评级体系缺失，无法对借款人进行信用等级评定和审查，或因要求客户提供中介组织出具的信用报告而增加其融资成本；信息化建设滞后。（2）经营目标上的单纯逐利偏好，导致违规开展业务。违反国家宏观政策要求开展业务，如向违反国家产业政策的限控行业企业发放贷款、向不符合涉农要求的借款人发放贷款；向不符合条件的客户发放贷款或开展信托业务，如向“四证”不全的房地产开发企业发放贷款、以流动资金贷款形式向企业发放固定资产贷款、向存在不良信用记录或尚有未结清不良贷款的借款人发放贷款、向首付比例不合规的借款人发放贷款；超规模开展业务，如超比例承兑汇票、超规模开展信托自营业务。（3）为享受政策优惠，或为满足监管要求，或为达到考核要求，或为优化企业形象粉饰报表指标，报表数据不能反映金融机构真实财务状况。 二、关于金融审计在维护区域性金融稳定方面的优势和目标 代表们通过与其他形式的金融监管的对比，讨论了金融审计在维护区域性金融稳定方面的优势，认为现阶段我国对金融机构进行监管的机构主要有“一行三会”、财政部门、政府审计机构等，但重复监管、监管盲区、监管力度不够的现象仍然存在，而金融审计作为金融监督的重要形式，基于其独立性、权威性、广泛性、综合性、系统性、延伸性等特征，已经发挥着重要的作用：（1）金融审计直接接触金融业不同环节，直观了解宏观调控措施在各个环节的传导过程和效应，可以促进国家完善宏观调控政策及其传导效果。（2）对金融机构实施跨行业的综合监督，重点关注金融领域发展的全局性、长期性问题，通过安排与财政、企业、投资、外资、社保等重要国民经济领域交叉审计和信息资源共享，发现金融领域层次更深、更加隐蔽的问题，从而全面揭示区域性金融体系风险，提出高层次审计建议。（3）能为整个金融体系建立起一套行之有效的风险预警体系，为稳定区域甚至全国的金融状况提供系统性的帮助。（4）对“一行三会”等金融监管部门的再监督，发现监管部门自身存在的低效、违规、寻租行为和监管体制、机制性障碍，促进金融监管体制完善。（5）推动金融机构规范经营行为、改善自身管理、加强内部控制、提高风险防控意识，降低因微观金融个体经营风险引发的区域性金融风险。（6）可以充分利用社会审计和内部审计的工作成果，从而大大提高审计工作效率和质量。 维护区域性金融稳定的过程实际上是控制风险的过程，区域性金融风险不会必然引发区域性金融不稳定，但维护区域性金融稳定却要求将区域性金融风险维持在可控程度和范围，金融审计在这方面可大有作为。代表们经过讨论，对金融审计在控制区域金融风险、维护区域性金融稳定方面的目标形成一致看法，包括：（1）促进宏观经济政策在本区域的贯彻落实。（2）维护稳定的区域金融秩序。（3）促进本区域金融业的发展。（4）优化本地区合理的金融机构布局。（5）强化对本区域金融机构的有效监管。（6）维护和促进良好社会信用关系。（7）揭示本区域金融风险。 三、关于金融审计在促进区域性金融稳定方面的实践做法和经验 许多地区、单位在金融审计上进行了很好的探索和实践，代表们对此进行了系统的总结和分析，主要包括： 审计思路由接受上级审计机关授权转变为主动谋划，扩大审计对象类型。围绕地方党委和政府决策部署，适应地方金融机构和各类新型金融组织迅速发展的现实，积极开展审计，实现了由审计国有大型商业银行向重点审计地方性金融机构和各类新型金融组织转变。 扩大金融审计范围。积极向上级审计机关争取授权，丰富授权方式和范围，对传统金融机构开展专项审计；符合条件的地方完善地方性审计条例，将地方农商行、村镇银行、保险、融资担保和典当等新型金融组织纳入审计范围，开展审计调查；围绕地方金融办主要负责人经济责任审计和财政资金补助方向，积极开展延伸审计。 审计组织方式的转变。项目由省厅统一组织，各市局抽调审计人员，成立由分管局长担任组长的地市审计组；强化上下联动，省厅对全省金融审计项目均实行“统一计划、统一方案、统一实施、统一报告、统一处理”的工作模式。 审计方法和审计重点的转变。（1）开展风险预警分析，促进提升审计结果运用。紧紧围绕地方经济社会发展中心，评价地方金融业风险预警体系的健全性和信息的真实性，从制度、机制、政策等方面剖析问题产生原因，提出规范金融秩序、保障金融安全的建议。（2）由传统账簿核查向以大数据分析为核心的计算机审计转变，充分利用数据库资源和数据转换、关联分析等技术，提高审计效率和效果。（3）整合金融审计资源，探索审计新思路。在金融审计项目开展中，数据的整合和分析是关键，适当延长审前调查阶段时间；逐步实现事后监督向事中、事前监督的转变；积极尝试金融机构联网审计，实时跟踪和监督金融机构的业务和财务收支情况。（4）以问题为导向，查处非法集资、民间借贷等领域案件，推动当地政府和金融机构及时防范和化解区域金融风险。（5）审计重点由开展财务收支或资产负债损益审计向更加关注金融风险和区域性金融稳定转变。 强化审计结果的利用。结合中央和地方金融改革趋势，从完善体制机制、规范秩序、防范风险的角度，向当地党委政府反映情况、提出对策；关注化解金融风险后续出现的系列问题，推进金融风险持续化解和控制，维护区域社会稳定。 加强金融审计人才培养。通过组织开展金融、法律、计算机等知识和技能培训，培养既懂得金融知识，又懂得法律、法规和国家政策，还掌握计算机技术的复合型人才。 加强与纪检监察、公安机关的沟通。利用与纪检监察机关在查处案件中加强协作配合的制度，与检察机关在打击职务犯罪和腐败案件中的联动机制，与公安机关查处经济违法犯罪案件线索中的协作机制，移送案件线索前进行充分对接，必要时提请协助取证，大大提高了查办案件的速度和成效。 经过地方审计机关的探索和扎实开展金融审计工作，在金融机构类别上实现审计全覆盖，审计对象得到切实扩展，对各类金融犯罪的警示和震慑作用显著增强，对金融机构的帮促作用明显提升，审计的决策参谋作用得到进一步发挥。 此外，还有代表介绍了美国审计署金融审计的主要内容，以供我国地方金融审计借鉴：（1）通过对金融监管机构的监管情况进行审计，评估金融市场监管的恰当性，以及是否采取了恰当的控制和风险管理体系，并关注战略风险和监管体系的缺陷。（2）将评估金融监管制度维护金融体系稳定和效率方面的能力作为一项重要的绩效目标。（3）实施应对金融危机行动的审计。（4）在金融监管改革中承担若干职责。 四、关于地方金融审计实践中面临的问题 与会代表结合本地区、本单位的金融审计实践活动，对目前地方金融审计所面临的问题进行了讨论，主要有： 审计目标未能揭示区域性金融主要风险。（1）以贷款风险审计为主，对于区域金融风险、金融机构经营风险等涉及不多，对关系区域金融安全的内外部政策风险因素更是未纳入监督范围。（2）未能运用金融安全预警体系对区域性金融风险事项进行分析和预判，为区域金融安全提供政策参考和建议。 审计范围狭窄。（1）根据审计法及其实施条例，大型国有商业银行、保险公司的地方分支机构为审计署审计范围。审计署统一组织实施和授权地方审计机关的金融审计项目较少，地方审计机关只能对地方国有金融机构或国有资本占控股、主导地位的金融机构进行审计，地方金融审计范围相对狭窄，甚至市县审计没有审计对象。而随着金融市场的开放、金融创新的加速，创新业务、国际业务越来越多，金融审计很少涉及这些金融创新业务和国际业务。（2）尚未将金融监管部门作为监督对象。地方金融审计较少关注金融监管部门（“一行三会”、财政部门、金融机构内部审计部门、社会审计机构），不能从金融整体运行上揭露问题，对宏观经济政策、金融监管制度等的评价和建议较少；与其他形式金融监管各方各自为政，重复监管和监控真空并存，无法摸清整个金融市场参与主体的风险状况，实现高效率监管。 各审计环节资源配置不合理。对审前调查阶段重视不足，数据整理和分析工作都是现场审计阶段才开始，压缩了实地取证和核实的时间，导致部分业务进一步审查所需的时间和人力都很紧张。 审计技术手段不适应。各地区在计算机配置、计算机人才配置及培训等上不平衡；尚未运用网络平台，审计信息化、现代审计分析手段使用不多；尚未开展信息系统审计。 审计结果的片面性，建设性作用发挥还不够。审计所涉及的金融机构层次较低、数量有限，根据审计出的个别问题提出的审计建议，对金融改革、发展、机制创新和金融风险防范等促进作用不够。 地方审计机关和审计队伍建设不适应金融审计需要。地方审计机关中金融审计部门的设置弱化甚至缺失；金融审计项目偏少；许多地方缺乏既懂金融又熟悉计算机审计的人员，不适应金融行业专业性强、业务更新快、信息化水平高的特点。 五、关于审计机关如何加强和完善金融审计，以便在促进区域性金融稳定方面更好地发挥作用 代表们从上级审计机关对下级的指导、金融审计的地位、应防范的主要风险、审计视野、审计组织方式、审计内容、审计方式方法等方向进行了充分、深入研讨。 代表们普遍认为，上级审计机关应切实加强对下级审计机关金融审计的指导。可考虑采用共同研讨，案例经验分享，制定金融审计指南，传、帮、带等形式，帮助和促进地方审计机关提高金融审计能力。 金融审计应占据金融监管体系制高点。金融审计，是国家金融监督体系不可或缺的组成部分，应站在金融监督的制高点，将现有金融监管观念中的“一行三会”，扩展到“一行一署三会”，在金融监管体系顶层设计中应出现国家金融审计的位置和声音。但有的代表对此有不同看法，认为审计监督不同于“一行三会”的行业管理，不该放在一起构建统一的监督体系。 防范不同层面的金融风险，推动完善国家治理。（1）防范宏观风险，推动政府治理的完善，即审查金融监管环境是否得到优化，监管机构治理措施以及制定的监管设计工具和实施监管政策是否发挥作用等，保证监管政策达到监管目标。（2）防范市场风险，推动市场治理的完善，即审查因金融部门的垄断、信息不对称、金融脆弱性、外部性、金融市场非有效性等产生的金融市场失灵，促进金融资源合理有效配置。（3）防范机构风险，推动完善金融机构治理，即审查金融机构特殊的经营目标，复杂的委托代理关系，政府管制，特殊的资本结构、特殊的金融产品等，促进金融机构治理。 拓宽审计视野。（1）拓展宏观视野，即应从宏观层面，全面反映金融运行状况，并充分考虑金融市场在金融稳定中的重要性。（2）拓展综合视野，即综合评估当前诱发系统性和区域性金融风险因素，这些风险因素有宏观层面政策环境、社会融资环境、投资环境等中存在的潜在风险因素，市场层面金融经营同质化、过度风险偏好，以及金融机构自身面临的风险。（3）拓展动态视野，即加强事中与事前审计，将审计关口前置，对重点金融机构或政策加强跟踪审计力度。 创新地方金融审计的组织方式。（1）构建统一和分散相结合的领导组织方式。按照“五统一”（即统一组织、统一方案、统一实施、统一处理和统一考核）的原则组织审计；按照“下审一级”（上级审计机关到下一级审计机关所在地审计）或者让地方之间交叉审计的方式，防范地方行政干预审计。（2）探索上下联动审计方式。借助十八届四中全会关于探索省以下审计机关人财物直管的要求，借用审计署成熟的金融数据分析平台，汇集跨区域、跨行业、多层次的区域金融信息，助推地方审计机关开展金融审计。（3）采用“统一指挥、规范采集、集中分析、分散核查、事后督导（下级审计机关工作）”的金融审计新模式，提高审计质量和效率。（4）借鉴审计署金融司的研究成果，构建“1个平台、2个渠道、3个中心、N个核查小组”（1个综合信息管理平台、信息交互渠道和资源共享渠道、决策指挥中心、数据分析中心、宏观研究中心、若干审计核查小组）的组织管理模式，有助于发现海量数据中蕴藏的深层次问题和风险苗头。（5）加大不同审计类型的融合，建立与财政预算执行审计、政策执行跟踪审计、经济责任审计、审计调查、境外审计相结合的金融项目组织模式。如，与财政预算执行审计项目相结合，摸清地方国有金融资本收益管理情况，保障地方国有资本权益；与政策跟踪审计相结合，评估国家经济金融政策在地方落实执行过程中的机制体制障碍；与金融监管机构主要负责人经济责任审计相结合，强化对国家宏观经济政策措施的落实情况、金融资源配置权力运行情况为主线的经济责任监督；开展金融行业专项审计调查，关注本地区金融体系的风险来源、表现形式和变化趋势。（6）加强与其他形式审计的协同。地方金融审计应充分利用社会审计和内部审计成果，减少审计资源的重复投入，将更多资源投入到金融审计特有的、风险较大的事项上。 深化和拓展审计内容。（1）继续强化对大型金融机构的监督力度，夯实系统性风险防范的微观基础。（2）按照党中央、国务院提出的“审计全覆盖”的要求，针对金融审计对象主要集中在银行业，而对证券、保险、信托等行业审计不足的情况，将地方上所有的金融行业、金融机构单位、金融创新产品、金融绩效全部纳入审计范围，实现全面金融审计。（3）加强对监管部门及监管政策的审计。揭示现行分业监管体制运行中存在的问题，评价金融监管机构执行国家经济金融政策、促进市场发展以及履行监管职责情况中存在的突出问题，为构建宏观审慎管理框架和完善金融监管体制提供重要参考。（4）以开展地方金融办负责同志经济责任审计为突破口，对辖区内金融机构进行延伸审计或审计调查，发现地方金融机构风险隐患的总体情况，通过审计信息或者审计专报向政府提出建议，确立对地方金融机构审计的常态化和制度化。 创新审计具体方式方法。（1）整合审计资源。整合特派办、地方审计机关力量，对重大、综合性问题开展多兵种协同作战；探索在地方金融审计机构之间开展联合审计。（2）建立符合区域特点的金融审计风险预警指标和监测体系。针对银行机构建立反映其经营和产品创新活动风险的存贷款结构、流动性和表外业务等指标体系，利用信息化手段固化成方法体系和预警体系，并将其逐步扩大到投资、证券、保险、基金等行业；通过预警系统对金融市场实施全面监测、动态跟踪、实时预警。但有的代表也提出，局限于知识结构和所处位置，审计人员构建的风险预警指标和监测体系，其可靠性和实用性应予考虑，重点还是应运用金融业已有的预警体系。（3）加强计划管理，实现地方金融审计常态化。全面摸清辖区内金融审计对象，强化事中审计和经常性监督，逐步实现地方金融审计全覆盖。（4）将审计关口前移，由事后监督向事中审计、事前预防转变，坚持对重大金融政策、重点金融事项开展跟踪审计，在第一时间感知、防范区域金融风险，充分发挥预防建设性作用。（4）搞好审计调查。取得当地政府授权和当地金融办、“一行三局”的配合，开展金融市场调查，对存贷比偏差、乱收费、信贷投放结构扭曲的情况及时揭示反映，为地方政府完善金融管理体制、建立风险处置机制、防范区域金融风险等提供决策依据。（5）推动大数据技术的深入、广泛应用。借鉴审计署（金融审计司）为各特派办开发金融审计业务系统子系统的做法，建议审计署为地方审计机关开发金融审计业务系统子系统，或具备条件的地方审计机关可考虑借鉴部分特派办打造区域数据中心的做法，自己开发区域数据中心；将行业数据在各地方间共享，提高查核地方金融风险事项效率；建立综合数据分析平台，运用联网审计和大数据等新技术，对跨机构、跨行业、跨部门数据进行挖掘、整合，对银行、证券、保险、信托、基金等金融行业数据进行多维度挖掘、多角度关联、多层次拟合、多领域评价、多方向预测，并加强同财政、金融、企业、社保等数据相互间的关联分析，及时发现区域金融领域的风险；针对数据审计对于全局性的、系统性管理错差无法全面反映的缺点，探索和尝试信息系统审计工作，掌握整个内控薄弱点。（6）开展连续审计。借鉴国外开展连续审计做法，持续跟踪区域金融领域的违法违规问题，防止“屡审屡犯”现象发生。 建立地方金融监管联席会议制度。还有代表建议，成立由地方审计机关、地方金融办、人民银行和证监会及保监会的地方分支机构组成的地方金融监管联席会议。通过这一会议制度协调制定有关监管政策，加强协调监管和信息沟通，增强监管合力，及时解决分业监管中的政策协调问题，逐步实现地方金融审计监管体系和监管能力现代化。 通过审计直接问责或间接问责促进整改。有的代表提出，对金融审计中发现的重大违法问题和大要案线索，特别是重大违背国家政策问题，以及滥用职权、贪污受贿等案件，要坚决予以追责，属于法定职权范围内的，审计机关直接进行问责，超出审计机关法定职权处理范围的，应将问题移送到有关金融监管部门或司法部门处理，间接进行问责。 还有的代表提出，应在查清问题的基础上，紧密结合中央和地方金融改革大势，立足宏观，从完善宏观政策、监管体制、规范金融秩序的角度，向地方党委政府报送审计信息和综合报告，以发挥金融审计在地方金融领域的重大决策参谋助手作用。 改进金融审计结果的公开，加强整改监督。积极寻求金融审计与媒体和社会公众的良性沟通，增强审计结果公告的时效性，扩大公告的比例，丰富公告的载体和方式，充实公告的内容；通过公开区域金融审计结果，让金融违法违规问题处于社会公众的监督下，有利于减少地方党政领导干部对金融活动的不适当干预，加大金融机构或其他违法行为主体整改的压力，同时可以帮助各市场参与主体落实知情权和参与权，理性作出市场决策。标签：金融论文; 金融监管改革论文; 政策风险论文; 经济风险论文; 政府审计论文; 审计质量论文; 审计计划论文; 金融风险论文; 金融机构论文; 审计目标论文; 监管机构论文; 政策影响论文; 国家部门论文; 经济学论文;