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摘要：随着城市高速发展和人口快速增长，人们对于城市中高品质公共空间和高标准公共设施的需求与日俱增。然而空间资源的匮乏使得很多涉及民生的重要公共设施难以得到落实，以深圳市为例，参照法定图则等规划的评估结果，全市规划的公共设施的实施率仅约50%。城市更新作为深圳市土地二次开发的重要抓手，为城市公共空间和公共设施用地的落实提供了坚实保障，但同时，有必要推进城市更新政策政策上的创新，通过市场化手段促进公共设施用地的供给，达到多方共赢、利益共享的结果。
关键词：城市更新；公共利益；市场规律；
引言：市场规律和公共政策共同影响着城市规划的实施和城市的发展，广东大部分城市规划和实施方案都是以保障公共利益为导向的，最后通过政府来实现整个城市规划的计划和方案。由于城市规划是一个复杂且漫长的过程，而城市更新涉及到多种用地性质以及交通、市政、海绵城市、建筑物理环境等各方面专业性较强的专项研究，普通民众由于对这方面专业知识认识和了解有限，对城市更新中的具体流程项目并不清楚，从而导致公共政策在规划制定过程中的作用未能充分体现。
一、城市更新中的问题
1.土地资源日趋紧张，粗放的利用方式
在经历数十年的快速发展后，中国的城市发展模式已由外延扩张式的增量发展，逐渐向内涵提升式的存量发展逐步过渡。进入存量发展时代，集约节约提高强度开发逐渐成为我国土地资源的主要利用方式。而随着经济发展发展和土地利用不断发展，人们对土地资源的需求越来越大，土地需求量直逼供给边界，广东城市的新区、产业开发区的用地在城市土地规划中占有十分高的比例。以深圳为例，第三轮的城市总体规划批准到2020年的城市建设用地为890平方公里，而根据2014年土地利用变更调查的结果，建设用地已达到968平方公里，土地和空间资源短缺的问题将会日益激烈。
3.利益格局不合理，城市社会网络遭到破坏
城市更新从某种含义来说也是城市利益格局发生了变化，将重新组织和分配利益，构建新的利益格局。在城市更新过程中，更新的方向大部分都是由市场所决定的，其主要由于在城市更新过程中，公众缺乏参与途径，关注度不足，利益的分配机制不成熟，致使个体利益凌驾于集体利益之上，公平性难以体现。
二、公共政策属性决定城市规划的改革方向
1.公共政策属性
公共政策属性含义包括两个方面。其一，公正政策中说决策和处理的事情往往具有一定的公众利益和社会性质的问题，具有一定的公共社会性质。其二是社会资源利益，它涉及到多个方面，是一个十分复杂的体系，因此，社会中的各个阶层的利益相互联系。各个阶层都想实现自己的利益诉求，这些诉求深刻地影响着整个城市社会的公众利益和资源的分配和利用，政府作为权利主导者，在利益分配过程中必须最大程度上保证公众的利益和分配合理性，以及要稳定社会秩序，避免由利益分配不公而出现社会动荡，所以政府必须要科学合理公正公开的进行利益分配，满足各个阶层和广大社会的利益诉求。
2.城市规划的根本属性就是公共政策属性
从城市发展的规律来看，城市发展的主要原因是由于城市的发展与城市公众的利益需求之间出现的矛盾，城市发展难以满足公众的需求，公众十分渴望解决城市中所出现的问题。这些问题就需要进行城市更新和重新规划。
3城市规划的革新就是为适应公共政策的属性
从上述可看出，对城市规划进行分析，解剖城市规划的本质其主要目的是为了通过公共政策属性的特质，分析和研究城市规划方案中的各个方面和影响因素，找到合适的城市规划未来发展方向。
三、城市更新的相关对策
1.全面认识和理解城市更新的动因和本质
（1）城市更新产生的动因
从内在机制分析，城市更新的动因不仅仅是因为空间的物质性老化，而更多的是由于城市功能优化及产业升级时候，原有的功能区无法满足城市发展的需求，导致功能衰退和结构不适，这是城市更新产生最主要的动因，由此可见，城市更新不仅是城市破解空间资源瓶颈的主要手段，更是推进经济社会结构调整的关键方式。
（2）城市更新规划的本质
城市更新单元规划的本质是协商式规划，是政府、开发主体、土地权利人博弈的结果。城市更新影响着包括城市经济、城市社会、城市生活、城市环境等各个方面，是一项综合性、整体性、专业性极高的工程项目。目前广东的城市更新是将人文和物质空间经济重新组织，它不仅面临城市结构和功能的变化、公众需求与城市发展之间的矛盾等，更是在土地资源和产业结构变化、传统文化保护、社会网络的延续等问题。城市更新的目标应具有全面性，综合性，城市发展的各个环节。
2.城市更新与市场规律和公共政策属性之间的联系
市场因素也是影响城市更新的重要因素，主要是体现在市场个体与政府之间的竞争，是各个体、市场、公众、政府之间的利益关系变化的过程。因此，首先要认识和处理好各经济利益主体之间的经济利益关系，处理好房地产产权关系。如果缺乏对市场和产权等问题的认识，城市规划中将会面临着许多的问题。所以在城市规划中必须对经济利益主体、政策和产权方面加强认识和处理能力，才能更好的做好城市规划工作。
尤其是在社会经济条件下，城市规划是国家政府对城市发展进行调控手段，尤其是在房地产市场中的调控。因此在城市规划中要处理好市场与政府之间的关系。城市更新过程中要充分发挥市场作用，保护好公众利益，避免市场出现各种问题，阻碍城市更新。因此，应协调好经济利益和城市更新之间的关系，既要注重经济利益，也要注重社会和生态文明，更不应过度盲目地追求短期利益，而破坏城市可持续健康发展。
4.完善和健全城市更新的实施运作机制
（1）通过综合手段优化城市更新实施机制
城市更新要加强市场的参与度。政府要带动各相关部门协作参与城市更新中，使市场主体和和各专业技术团队成为城市更新的重要依靠力量。一方面城市更新离不开市场的运作和资本的支持，另一方面，政府和市场要达成共识，相互合作，公平竞争的同时不影响市场正常运作秩序，同时应对为公共利益作出贡献的市场主体给予一定的政策支持和奖励。
（2）多方合作、共同推进、整体提升
城市更新涉及到城市社会中的各个方面和群体。因此城市更新的工作能否顺利开展和进行就必须要城市各个群体的参与和沟通交流。强化政府的引导作用，充分调动各个群体的积极性，保障其合法利益，城市的空间业态通过城市更新来进行升级优化，创造和满足新的市场需求，同时令市场主体保持对高利润的持续获取。通过多方参与合作的形式，建立利益共享的体制机制来保障城市更新的实施能充分保障社会公共利益，提升城市空间品质环境。
例如深圳蔡屋围城市更新片区，从城市景观、用地效益等各个方面来说，与特区的定位格格不入，政府、开发主体、业主的多方的沟通、妥协与谈判贯穿了规划全过程，经过艰苦的谈判和开发改造之后，基本上是实现了政府、企业、村民三方共赢，政府提升了城市形象和服务管理质量，增加了税收，业主改善了居住条件，从过去的城中村住进了回迁房，京基集团的超高层地标性建筑也顺利实施，整个罗湖的金融中心形象也大大改善。
结束语：城市更新是解决城市空间资源紧缺、经济社会转型的重要手段，它不仅可以重塑空间形态、提高用地效益，而且对于社会经济结构的优化具有重要的现实意义。政府的公共政策导向与开发主体的趋利取向往往是协商的难点，这就需要不断推进政策上的创新建立高效沟通的平台，并运用空间技术手段积极寻找解决路径、搭建制度框架。因此应充分认识把握市场规律和公共利益之间的博弈关系，保障各主体空间拓展权等基本的利益诉求，抑制无序碎片化式的发展，加强引导社会公众对城市更新规划编制和实施的参与，让城市更新成为具有社会价值及维护社会公众利益的有力工具，持续改良城市规划体系，不断提升城市综合竞争力。
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论文作者:王圣铭
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第20期
论文发表时间:2019/4/28
标签：城市论文; 城市规划论文; 利益论文; 公共政策论文; 政府论文; 社会论文; 市场论文; 《建筑细部》2018年第20期论文;