社会工作：构建多民族城市和谐民族关系的新思路，本文主要内容关键词为：社会工作论文,新思路论文,多民族论文,和谐论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从“单位制”到“社区制”下的城市民族关系变迁
中国城市社区近年来方兴未艾，就总的社区模式来看大致可以分为四类：聚居式民族社区、传统式街坊社区、单一式单位社区和混合式综合社区。前两类社区是历来就有的，在计划经济体制下，主要发展的是单一式单位社区是一度取代了前两类社区；但是在改革开放以后，混合式社区开始发展起来。“单位办社会”形成的单一式社区是由国家集中统一包揽全部社会资源进行分配，直接的后果之一是出现了大量彼此分散和相对封闭的单位组织，使资源不能有效的整合，整个社会运行效率也不高。
单位制下的行政体制严格执行民族关系平等的政策，国家注重考虑和照顾少数民族职工的风俗与习惯。比如建立民族教育体系，实行民汉分校；出版民族语言文字的刊物；在住房分配上，尽量使同民族居民住在一栋楼或同一个单元。但是，这种国家政权主导下的民族关系也具有缺点，即由于单位基本包揽了城市各族职工的福利，各民族之间的利益分配是通过单位（或街道）来实现，各民族居民之间的交往主要是在本单位之内进行，加上各单位之间的相对封闭和隔离，使不同单位之间民族交往受到很大的限制，有研究者指出上个世纪50—90年代初乌鲁木齐市民族居住格局与民族关系的变迁中，维吾尔、汉、回等城市民族长期处于半交融、半隔离的状态。究其原因，“（政府）在实行平等的民族政策下，尊重少数民族宗教信仰自由、尊重少数民族使用自己的语言文字和尊重他们的风俗习惯等方面，体现了国家对少数民族文化的认同与宽容，但客观上消减国家对民族融和的作用”[1]。另有学者通过对同一时期呼和浩特市民族关系的考察，也得出了类似的结论[2]。单位体制下的民族关系实际上是一种“平行互动式”的关系，不同单位之间各族居民之间的互动关系并不充分，是体现了一定社会隔离的“平行关系”，单位内部的民族关系互动则较为频繁。
随着我国市场经济改革不断推向深入，特别是实行住房商品化改革和国有企事业单位改革，具有浓郁行政色彩的“单位制”逐渐解体，开始向社会化转型，城市化受到商业化大潮的深刻影响，城市民族关系也发生着新的变迁，出现了新的特点。城市各族居民正在经历从“单位人”向“社会人”的急剧转型，“市场经济的一个重要特征就是通过市场的作用消除各种各样人为的束缚和限制，打破各种民族壁垒，形成统一的民族市场、国内市场、甚至是国际大市场，这就在客观上造就和形成了各民族间的相互接近和相互往来，民族关系随着市场关系向社会生活的各个领域渗透。这必然形成民族间的一致性、共同性的增强，最终导致民族间趋同的形势进一步发展”[3]。这一变迁的直接后果是城市中单位体制下的民族关系也在逐步被社区体制下的民族关系所取代。民政部从19世纪90年代初期开始倡导城市社区建设，十余年来，社区的发展不仅与社会结构转型、经济体制转轨息息相关，而且与社会自治空间的发育和市民社会的成长互相促进。
根据笔者在乌鲁木齐市各商业小区的调查，以市场为导向的商业购房制度正在取代单位制下的福利分房制度，使原来的民族居住格局由单位安排转向市场安排，小区当中出现了较为普遍的民汉杂居的状况。以团结路街道办事处辖区的昌乐园商业小区为例，总户数为2221户，总人口为7470人，其中汉族为4331人，维族1710人，回族1075人，哈萨克族95人，蒙古族7人，锡伯族65人，壮族20人，流动人口占40％左右。据笔者采访小区的物业管理人员、小区居委会以及对住宅楼的走访的情况分析，这里并没有刻意安排“民族楼”、“民族单元”，而是各民族居民按照自己的需求选购房屋，出现了混居局面。各民族间杂居化是有利于民族之间形成新的邻里关系，有助于彼此相互交往、加深了解。据昌乐园小区居委会的主任告知，自小区2002年建成以来至今没有发生过民族之间的矛盾和冲突，反而是在维护业主自身权益的过程当中，小区各民族居民之间形成了利益的一致性，各民族居民比较积极参与到业主委员会之中，维权的共同意识强烈①。这实际上反映了近些年来非政府组织在政策允许的范围内，开始介入城市社区建设和社区服务中，逐渐成为民族地区城市社区内部发展必不可少的重要力量，也正是由于非政府力量的介入，造成社区原有利益主体格局的变化，使社区内民族关系也发生了微妙的变化，来自不同地域、不同单位、不同民族的居民之间的关系有着愈益紧密的趋势，反映了社区体制下的民族关系走向了“交错互动”的模式。
单位制度的松动和非政府组织的成长，标志着我国高度集中的行政体制开始放松，少数民族流动人口进入城市的速度速度明显加快，以乌鲁木齐市天山区为例，52万人口当中，少数民族已经占到总人口比例的40％。一方面，现代城市是社会化大生产的据点，社会分工是现代城市社会关系形成的基础，它的组织形式是以专业化协作为前提的。“在城市地区，社会关系是在专化和分化基础上的契约关系。个人不再被看作一个人，而是一个角色和专门职能体系”[4]。现代社会分工更为看重的是职业分工，而不是民族角色和个人角色，共同的经济生活有利于培养共同的集体意识。随着工业化、城市化的推进，传统社会结构与机械连带关系，已经被完全破坏无遗，政社的分离，有利于社区中新型民族关系的形成。
另一方面，单位制的解体使企事业单位剥离出来的社会职能及社会事务需要合适的组织来承接，社会人的社会需求和社会问题需要相应的社会管理体制来管理。居民住宅的逐步商品化，进一步催生了一个庞大的拥有私人财产的市民阶层，居民与自己居住地的社区联系或利益纽带第一次有了实质性的意义，人们居住地的社区形态、社区功能及社会属性愈益凸现出来；另外由于城市下岗和失业群体的扩大、老年人口的增加、人口流动的加大以及居民对居住环境要求的提高，社区层面上的社会管理、社会服务与社会稳定的任务日益吃重，政府城市管理的重心日益向居住地下沉，由简单的地区管理向综合性的社区建设和社区管理转变[5]。在多民族城市，从企事业单位下岗分流的各族职工，以及外来少数民族流动人口的加速涌入城市，如何使民族关系和谐发展，这一问题也转移到了基层社区。而政社分离后，大量的社会职能由社区承担，大量的社会问题和社会矛盾也沉淀到社区，这也决定我们必须将处理民族关系的重点转到社区上来。
二、社会工作——转型时期拓展城市民族工作的新视角
有学者指出，以往由政府代行社会管理职能的结果是：一方面政府在社会服务和社会管理实践中始终显得刚性有余而柔性不足，缺乏高效率的人性化手段，且经济成本、政治成本和道义成本始终高居不下；另一方面，政府难以有效开发、整合与利用社会管理和社会服务方面的各类资源；同时，体制外的许多社会管理与服务的盲点无法顾及和解决；如边缘群体的再社会化、弱势群体的自助和自立等没有专业人员辅导，问题青少年没有归口机构进行辅导教育等，所有这些又极易引发新的社会矛盾和犯罪问题[6]。在城市多民族化过程中，由于这些“盲点”没有得到有效的关注，一度也曾成为严重的社会问题，如新疆被拐的少数民族青少年小偷，曾严重败坏了内地城市“新疆人”的形象；如目前新疆城市中出现的个别少数民族居民吸毒问题、艾滋病问题等等，如果不严加控制，就会发展成十分严重的社会问题，而且这些矛盾已大多转移到了社区。社区内“交错互动式”的民族关系很容易受到这些问题的影响，会造成新的民族矛盾和隔离。
事实上仅靠政府的力量很难解决这些问题的，以往政府主要依靠民族工作与民政工作来解决这些社会问题，但是这不仅需要大量的政府财力投入，而处于转型时期的各级政府财政是满足不了这种需求的，如乌鲁木齐市一个社区的经费投入2006年只有3万，2007年为6万5千元，社区不仅要应付大量的工作职能，而且不少社区各族困难居民还需要救助，如交不起取暖费、医疗费、学费等等；社区经费虽然有了较快的增长，但是依然是“捉襟见肘”；上述的社会盲点问题，也没有得到有效的克服，这有可能会对城市社区的民族关系造成不利的影响。面对复杂的形势，政府不得不借鉴发达国家和地区的经验，考虑结合和利用丰富的民间资源，利用社会工作的方法弥补政府工作的不足。
社会工作（Social Work）是一门新兴的学科，有时也称为“社会福利”，社会工作即福利部门和服务机构针对个人、团体（家庭或小组）、社区、组织、社会等与其外在环境的不当互动而形成的弱势情况，利用专门的方法和技术，协助当事人改变或推动环境的改变，促进两者的适应性平衡[7]。特别是在社会转型期间，社会工作对于弱势群体的扶助和支持，对于社会的稳定和谐具有重要的作用。社会工作领域的涵盖范围十分广泛，大体包括：精神健康服务、卫生保健领域里的社会工作、学校社会工作、社会保障与公共福利、家庭社会工作、社会矫治、老年社会工作、吸毒与社会工作、少数民族社会工作、农村地区社会工作等。社会工作向社区的覆盖成为大势所趋，社会工作的社区化，称为社区工作。
社会工作与传统的民族工作、民政工作既有一定的联系，又有一定的区别。从共同点来看，社会工作在民族地区来开展，有相当一部分是与民族工作和民政工作同质的，比如，对民族地区的扶贫工作、教育资助、社会救济、社会福利等等，都包含有助人、救难的成分。有研究者指出这种区别是：第一，民族工作和民政工作实施的主体主要是政府的特定部门，而社会工作更重要的是借助于民间的社会组织与团体；第二，民族工作关注少数民族群体性的物质与精神需求，强调民族群体间的平等与团结，而社会工作和民政工作除关注社会群体外，更倾向于关注作为公民的个体，特别是在个案社会工作中，直接面对的不是群体而是个人与家庭，重点在于心理与行为治疗；第三，民族工作和民政工作并不属于专业的社会工作范畴，社会工作的范畴要远远大于民族工作和民政工作[8]。笔者以为社会工作主要从以下几个方面拓展了传统的民族工作和民政工作的视野。
首先，社会工作提供了不同与民族工作和民政工作的理论和方法视角。社会工作是在社会学的基础上分化出来的一门学科，它有着十分系统的理论结构，如支柱的社会分析理论，有功能派理论、社会冲突理论、阶级冲突理论、社会交换理论等；在意识形态理论上，有西方马克思主义、新保守主义、社群主义、新女性主义、环境保护主义等；从社区发展理论看，有均衡发展理论、基层建设理论、社会资本理论等。总之，这些理论对于我们今天处理城市民族关系都有着一定的启示，已有研究者开始重视这些理论，如从社会资本理论的角度来探讨在民族关系调适过程，“长久以来，社会资本是被忽视的，其与民族关系调适的内在契合性未被充分认识，在解决民族关系调适中深层次的文化心理结构问题时，社会资本理论的运用成为民族关系调适的一种选择，抑或是一种不二的选择”[9]。这些理论和方法和我们现行的民族工作和民政工作对民族关系的解释有很大不同，为处理城市民族关系提供了“另类”的视野，开拓了民族工作的新领域。
其次，社会工作“自助助人”的理念与民族工作和民政工作也有很大差异。民族工作和民政工作都是具有“自上而下”的政府行为的性质，而社会工作就是发挥各种非政府组织的功能和作用，帮助弱势群体恢复自信，走上自立自强的道路。因此，社会工作的核心价值观是以服务为宗旨的，社会工作以服务为发挥社会支持作用的直接手段，社区不拥有属于自己支配的大量的资源，无法通过分配资源的形式对各族居民提供直接的支持，但是，社区内蕴藏有丰富的民间资源可供挖掘，满足社区内各族居民的需求。如乌鲁木齐市天山区的固原巷社区居委会，建立起“爱心”超市，利用各种机会募集物资，如社区内的清真寺在“两节”期间，利用教众聚礼的时机，募集一些捐款，送给社区内各族贫困户，缓解贫困户的困难，也有利于增进社区内民族关系的和睦。再如乌鲁木齐市的不少社区居委会为解决下岗的少数民族职工，开展了民间民族手工艺品的制作，一些民族刺绣、小花帽等受到消费者的欢迎。
最后，社会工作具有工作方法的灵活性和多样性。社会工作的方法主要使用个案工作、团体工作与社区工作三大工作方法，拓展了以往民族工作和民政工作的方法。个案工作包含了专业的知识及技巧，是一种具有科学方法和艺术特质的专业工作，为失调的个人提供个别化（individualized）服务；团体工作是以团体和组织为对象，向不同年龄、不同职业、不同民族、不同的社会福利团体提供各种服务，使团体之内加强互助合作，促进社会目标的实现；社区工作是指以特定的社区为切入点，通过社会工作者的干预，解决社区中存在的问题，满足社区成员不同的需求，改进社区环境，促进社区建设。社会工作者在处理民族关系上，非常重视不同民族的文化背景，一般会运用文化人类学的知识，从本民族的文化中挖掘可用的资源来进行各种社会工作。
社会工作在社区处理民族关系，比以往的民族工作和民政工作有几个突出优点：1.有利于从封闭式的行政管理模式转向开放的社会协作和服务模式，与我国政社分离的改革目标相一致；2.有利于优化资源配置，将行政资源配置和社会资源配置相结合的模式，这与我国社区建设的目标和趋势相一致；3.有利于提高工作效率，从民政工作、民族工作不相统属的条块分割模式走向以块为主的社区服务模式；4.有利于提高工作的灵活性和时效性，社会工作服务都是专业化的，社会工作者一般要经过严格的学科训练，要有坚定的助人自助、同理心、平等接纳等价值理念与职业伦理，还要求工作者掌握专业工作方法。正因如此，社会工作提供的社会服务，这种专业化服务的作用和效果都是其它的社会机构人员不具备的。5.有利于覆盖到以往社会问题的盲点，如少数民族弱势群体的社会照顾、少数民族问题青少年的“再社会化”等。社会工作对促进城市民族关系的良性运行提供了新的领域。
三、社会工作在多民族城市和谐民族关系构建中的目标
创建社会主义和谐社会要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”。社区建设是构建和谐社会的基本单元，是和谐社会的基础。社会关系的和谐是社区建设重要内容之一，而在多民族城市当中，面对急剧的社会变迁，如何在社区中确保少数民族居民利益随着改革的深入而与时俱进，是多民族城市社区优先考虑的重要目标。就社会工作而言，工作的重点是：1.促进社区少数民族的生活质量逐步提高；2.促进少数民族居民中的特殊困难群体社会保障问题得到解决，3.促进社区少数民族的文化建设逐步繁荣；4.积极促进各民族居民之间的友好交往，促进“三个离不开”思想的树立；5.促进各族居民逐步参与社区各项建设，提高社区的归属感和满意度。
在我国处理多民族城市社区民族关系当中，社会工作在很大程度上弥补了以往民族工作和民族工作的不足，多民族城市应当积极开展社会工作，依靠社会工作真正使社区服务改善、社区服务水平提高，努力提高社区内各族居民的社区满意度、认同感、归属感，才有望真正形成社区内和谐的民族关系。
收稿日期：2007-12-05
注释：
① 近几年，新疆大学政治与公共管理学院社会工作专业的师生们对昌乐园小区进行了跟踪调查。