论村民委员会组织法的价值取向及其理论依据，本文主要内容关键词为：组织法论文,村民委员会论文,价值取向论文,理论依据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《村民委员会组织法（试行）》在试行10年后，于1998年11月终于成为9亿农民的正式法律。这是一部以实践为根基，以宪法为依据， 以自治为基本价值取向，具有深刻理论意义的法律。深入研究村民委员会组织法的价值取向和理论依据，对于完善村民自治制度，促进中国农村基层民主发展，具有重要意义。
一、自治是村民委员会组织法的精髓和基本价值取向
自治，是一个地区或一个组织在法定范围内独立自主地决定和管理自己的事务。
纵观世界各国各种自治制度，有地方自治、民族区域自治、社会自治等；其自治单位享有的自治权有大有小，自治程度有高有低。它们大体上可划分为两类：一类是国家的地方政权组织，如民族自治区、自治县、民族乡等；另一类是基层的群众性自治组织，如中国城市的居民委员会或农村的村民委员会。这是两类具有不同性质区别的自治，不能混为一谈，也不能相提并论，更不能互相取代。
《村民委员会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”根据以上规定，我国的村民委员会组织法所确立的自治，属于第二类性质的自治。它是中国农村基层群众性自治，即村民自治。
这一规定同时又告诉我们：村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务；村民自治的方式，就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会组织法的其它条款还告诉我们：村民自治的组织机构是村民委员会；村民自治的根本途径和形式是村民会议；村民自治的主体是广大村民。村民通过村民会议行使当家作主的权利。他们是自治的主人，是自治权利的享有者。可见，村民委员会组织法将农村的基层直接民主融于村民自治的自始至终，使直接民主的村民自治成为它的精髓和核心，从而决定了在村民自治的过程中应充分行使直接民主的权利，通过直接民主的途径实现村民自治。
1.三个“自我”规定了村民自治的内容，强调的是“自治”。
第一，自治的主体即村民具有双重身份。他们既是管理者又是被管理者，即是教育者，又是被教育者，既是服务者又是被服务者，两者是有机的统一。这里不存在外力威胁，也不需要国家强制力的保障。由本村全体成年村民组成的村民会议具有最高权威。村民会议制定的村民自治章程和村规民约是全体村民意志的表现，并由此形成良好的社区秩序。村民委员会具有两层含义：它既是由本村村民组成的自治共同体，又是由村民选举产生的村委会成员。
第二，自治的客体，即本村的公共事务、公益事业和本村的生产服务，由村民根据自己在社会生活中的共同利益和要求讨论决定，所需费用和资金由村民自己筹集，共同利益的实现由村民一起动手，共同兴办和实现，村委会负责组织协调。
第三，自治的原则贯穿于三个“自我”的每个环节和自始至终。根据村民委员会组织法的有关规定，基层人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项（第四条）；任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会成员（第十一条）等。这些规定为村委会抵制乡、镇政府不合理的干涉及摊派，提供了法律保障；对村委会通过的自治章程、村规民约、决议、决定等，只能通过说服、动员、教育和舆论压力等方式加以贯彻落实，辅之以适当的经济制裁，不存在国家强制力，不承担民事、行政、刑事责任（第二十四条）。村委会没有自己的上下组织系统，它只有由村民会议所产生的这一级。这使村民自治具有明确的基层性和地域性，只限于管理居住在本村的村民自己的事项。这些都非常明朗地突出了村委会的自治性质。
2.四个“民主”规定了村民自治中自治的方式，强调的是直接民主。它表现为在选举、决策、管理和监督等自治活动的各个环节，都要坚持按多数人的意见决定问题，实行民主原则。
第一，民主选举是村民自治的重要标志。村委会是村民自治的共同体和具体组织者、执行者，选举自己信任的人组成村委会是实行村民自治的前提和基础。村委会是否公平、公正、公开地选举产生，是检验村民自治是否实现或实现程度的重要标志。村民委员会组织法明确规定了村委会直选的主要程序：一是规定村委会的选举由村民选举委员会主持，选举委员会成员由村民会议或各村民小组推举产生（第十二条）；二是肯定了“海选”办法，规定由本村有选举权的村民直接提名候选人，这种方式直接和真实地表达了村民大多数人的意志；三是规定实行差额选举，候选人名额应当多于应选名额：四是选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果当场公布；五是规定了村委会每届任期3年， 按期换届选举。
第二，民主决策是村民自治的根本和关键。民主决策是村民自治权的集中体现，是村民自治的根本和关键。村民委员会组织法规定：凡涉及村民利益的重大事项，必须经村民会议讨论，按多数人的意见作出决定。这是民主议事和民主决策的结合。全体成年村民不需任何认可程序，对村民自治事务享有最全面、最广泛、最直接、最权威的知情权、发言权、决定权、建议权、修改权和否决权等6项权利， 而且明确规定了行使这些权利的程序，以保证权利的实现：一是民主决策的基本形式是由本村18周岁以上村民组成的村民会议；二是由 1／10以上的本村成年村民提议，村委会应当召集村民会议；三是有本村成年村民过半数参加或本村2／3以上的户的代表参加的村民会议方为合法；四是村民会议所作决定应经到会人员过半数通过方为有效。村民委员会组织法还用列举的方式，对这种决策权给予了界定（第十九条），既防止村民会议的这些权力徒有虚名，被架空、淡化，又防止这些权力无限膨胀、失控，从而侵害其它权力或权利，以为民主决策提供明确的立法保护。
第三，民主管理是村民自治的重点和主要环节。村委会是村民自我管理的独立组织，村级事务的管理不应是少数干部的专利，而是全体村民都享有的权利。建立在全体村民共同参与基础上的村民管理，是村民自治的重点和主要环节。村民委员会组织法规定，村民是村务管理的主体，有权参与对村内的社会事务、经济建设、个人行为等的管理：一是村民根据宪法、法律、法规及政策，结合本村实际情况，通过村民会议制定本村村民自治章程、村规民约、村务管理规则等，建立各种村级管理制度，规定村民的权利义务、村级各类组织之间的关系和工作程序，从而实现对村级事务的规范化管理；二是疏通村民参与管理的渠道，保证村民多渠道、多形式地参政议政，使自治权通过民主管理落到实处，变成看得见、听得着、管得到的实权。
第四，民主监督是村民自治的保障和必要环节。村民应当对村委会的工作和村级事务实施民主监督。实行村民自治，并不是每一个村民都直接从事日常村务的管理，而是委托村委会从事日常村务的管理。因此，加强对村委会成员的民主监督是村民自治的保障和必要环节。只有通过民主监督，才能保证村务管理上合国法、下合村情民意，才能巩固民主选举、民主决策、民主管理的成果。村民委员会组织法规定：村委会成员由村民选举产生，受村民监督，本村1/5 以上的有选举权的村民联合，可以要求罢免村委会成员（第十六条）；村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，并民主评议村委会成员的工作（第八条）；村委会实行村务公开制度，并详细规定了村务公开的具体内容、事项和时间，要求公布的内容具有真实性，不及时公布或公布事项不真实属违法行为，应受到处罚，还强调村务公开的重点是财务公开（第二十二条）。这些明确、具体的规定为广大村民行使民主监督的自治权提供了操作性极强的法律保障。
二、村民委员会组织法以自治为价值取向的宪法依据和理论依据
1.村民委员会组织法以自治为价值取向的宪法依据。
宪法是国家的根本大法，是一切立法的依据。村民委员会组织法的第一条就开宗明义地规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明，根据宪法，制定本法。”
根据宪法，一是根据宪法的原则和精神，二是根据宪法规范的具体规定。村民委员会组织法以自治作为自己的价值取向，主要是依据宪法第2条和第111条。宪法第2 条第一款庄严宣布：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”村民自治权是一切权力中的组成部分，村民的本村治理权属于村民自己，可以说完全符合这一宪法原则和宪法精神。第三款进一步说明：“人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”村民自治就是其中的一种途径和形式，是“一切权力属于人民”这一原则、精神的具体化。
宪法第111 条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，“办理本居住地区的公共事务和公益事业”。这一规定以根本法的形态确立了村民自治制度、村民自治原则和方向，并具体规定了村委会的性质、设立、组成人员的产生办法、机构设置、主要任务以及与基层政权的关系等。可以说，村民委员会组织法就是将宪法的这些规定具体化、程序化。
2.村民委员会组织法以自治为价值取向的理论依据。
（1）人民自治是马列主义国家学说的重要组成部分
第一，自治是人民当家作主的最直接的形式。马克思认为，人民自治不是等到共产主义社会才实行，而是在夺取政权以后就要逐步实行。在总结巴黎公社经验时，马克思曾设想“只要公社制度在巴黎和各个次要的中心确立起来，旧的中央集权政府就得也在外省让位给生产者的自治机关。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，375页。）“公社的存在自然会带来地方自治。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，377页。）因此，无产阶级取得政权后，应“通过人民自己实现的人民管理制”即自治制，来实现人民的当家作主。 （注：《马克思恩格斯全集》第17卷，366页。）“管理人民的情况应逐渐为人民自治所取代。”（注：《苏共历史问题》80页，1968.2。）恩格斯也曾设想，德国无产阶级革命胜利后，应“把一切政治权力集中于人民代议机关之手。”而“省、专区和市镇通过普选权选出的官吏实行完全的自治。（注：《马克思恩格斯全集》第22卷，274页。 ）列宁后来将马克思恩格斯的上述设想概括为“共和国+自治”（注：《马恩列斯论巴黎公社》第314页。 ）列宁认为，社会主义国家是以人民自治为基础的，因为“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主，群众自己应该从下面发挥主动性，实际参加一些国家生活。”（注：《列宁全集》第24卷， 141页。）代议制的直接结果就是在国家权力的所有者和国家权力的行使者之间存在某种程度的分离。这种分离“可能引起政治失控——政治权力不是按照权力所有者的整体意志，而是凭着权力行使者的意志和情绪而运行，以至出现政治异化——政治权力在运行中发生异变，权力的行使不利于权力所有者或者偏袒部分所有者”。（注：《法学基本范畴研究》304～305页，中国政法大学出版社，1993。）所以，无产阶级夺取政权后，要在基层地方实行充分的人民自治，要“建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众自己从下面来管理整个国家，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极作用。”（注：《列宁全集》第24卷，153页。）
第二，人民自治是遏制腐败，消灭国家的根本措施
马克思主义认为，传统的国家来源于社会又凌驾于社会之上，因此，国家是社会的异化，是特殊的公共权力，是一切腐败的渊薮。国家的腐败主要表现在两个方面：一是官僚机构和军事机构的膨胀，这使国家成为社会的沉重负担，变成社会的毒瘤；二是官吏的特权和贪欲性猛烈增长，这使国家越来越脱离社会，走向社会的对立面，要遏制腐败，就必须实现马克思所倡导的“廉价政府”：精简机构，剪除特权，钳制贪欲；促使国家走上与社会同化的道路，使国家变得越来越小，逐步从不该管、也管不了的领域中退出来，把资源配置的权力归还给市场，把生产经营的权力归还给企业，把社会性管理的权力归还给民间，注重基层社区的自律、参与和自治；把国家“吃掉”的社会重新归还给社会，使国家和官吏成为社会的公仆，而不再成为社会的负担。
马克思主义还认为，消灭国家是一切社会主义者的目的。恩格斯指出，“国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害，胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，336页。）这就是说，社会主义国家是无产阶级在革命胜利后不得不暂时加以利用的一个祸害，“不得不加以利用”指国家的存在具有一定的历史必然性和现实合理性，它不以人的意志为转移；“祸害”指国家随时有腐败变质的危险。因为只要存在国家，即使是社会主义国家，也必然存在统治者与被统治者、压迫者与被压迫者，作为社会“公仆”的国家机关及其国家官员就有权力异化的可能；社会的平等、自由、公正就是不完全的；人民的经济、政治、文化和社会诸方面的解放便是不彻底的。因此，必须消灭国家。要消灭国家，必须相应建设基层群众自治和自治组织，把社会公共权力逐步交给社会即交给自治机关，因为社会公共事务和公益事业并不会随着国家的消失而消失。这就要求建设各种自治体来逐渐地代替国家政权机关，以自治管理逐步取代国家管理。
（2）村民自治思想是邓小平理论的一个重要内容
第一，解放思想，确立农村基层直接民主的思想指导。邓小平认为，解放思想，要通过有步骤的坚决而彻底的改革来推进社会主义民主建设，实行权力下放。邓小平指出：“要使人民有更多的民主权利，特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权”（注：《邓小平文选》第3卷，210页。）“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”（注：《邓小平文选》第3卷，252页。）以上论述告诉我们，我国要进行社会主义民主建设，必须让人民拥有更多的权力，把权力下放给广大农民。邓小平关于权力下放的思想，无疑包含着实行农村基层直接民主这一思想导向。
第二，废除人民公社、扫除农村基层直接民主的体制障碍。邓小平指出，必须“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”（注：《邓小平文选》第2卷，第146页。）“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。”（注：《邓小平文选》第3卷，355页。）在邓小平的从制度上建设社会主义民主的思想指导下，1983年3月至1985年2月，我国有步骤地在全国农村开展政社分设、建立乡政府的工作，废除了人民公社这一集权体制，这就为村民自治的确立扫除了体制上的障碍。
第三，尊重农民的首创精神，将村民自治用宪法的形式肯定下来。我国农民阶级虽然不是革命的领导阶级，但在中国人民革命斗争中常常走在前列，起到了发轫的作用。对此，邓小平给予了很高的评价。他说：“党的十一届三中全会以后决定进行农村改革，给农民自主权，给基层自主权，这样一下子就把农民的积极性调动起来了，把基层的积极性调动起来了，面貌就改变了。”（注：《邓小平文选》第3卷，238页。）（注：《邓小平文选》第2卷，第146页。）“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”（注：《邓小平文选》第3 卷，382页。）村民委员会、 村民自治也是在农村的基层政治体制改革中农民的创造。
政社分开，农村人民公社的“三级所有，队为基础”的体制自然就被打破了。那么，谁来管理农村属于农民集体所有的土地和其他财产？谁来组织和协调村民发展生产，壮大集体经济，社会治安、计划生育、社会福利等事务谁来组织管理？
人民是历史的创造者。当客观条件成熟的时候，人民就会用自己的智慧和勇敢来创新历史，顺应历史。1980年底，我国广西河池地区的宜山、罗城两县的农民根据自己的实际需要。借鉴城市居民委员会的做法，率先创建了作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，效果较好，全国各地纷纷效仿。至1982年4月，仅宜山、罗城两县就有675个村建立了村委会，占两县自然村总数的15%左右。对此，以邓小平为核心的第二代党中央领导集体，及时发现并高度肯定了村委会这一新生事物和人民群众的首创精神，并在认真总结经验的基础上，把村民委员会作为农村基层群众性自治组织正式肯定下来，并写入1982年修订的宪法中。村民自治由人民群众自发的创造上升为宪法规范。
第四，巩固基层直接民主成果，将村民自治制度法制化。村民自治这种基层直接民主的形式只有法制化才能具有稳定性、连续性和极大的权威性。邓小平强调：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》第2 卷，第336页。）“农村改革是权力下放，……让他们参与管理， 实现管理民主化，各方面都要解决这个问题。”（注：《邓小平文选》第 3卷，180页。）（注：《人民日报》1987年3月16日。）“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”邓小平先后提出的上述思想，为村民自治制度法制化奠定了基础。其中，“调动农民积极性”“权力下放”“民主选举、民主管理和民主监督”等则成为村民委员会组织法起草和修订的指导性原则。
与此同时，当时担任全国人大常委会委员长的彭真同志对村民自治的认识也是相当深刻的。彭真在六届全国人大一次会议上指出：“在城乡按居民居住地区设立的居民委员会、村民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织。它们作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护社会治安。这些工作有许多由他们来做比由政仅机关做更适当、更有效。”1987 年3月，彭真在六届人大常委会第20次会议上进一步指出，旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决，还是要抓两头：上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事，由群众自己当家，自己作主，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会搞好等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”1987年11月13日，彭真在六届人大常委会第23次会议上讲话时再次指出：“实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令就能短期都搞好的。”正是在彭真委员长的积极支持和大力推动下，1987年11月14日，六届人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，将村民自治纳入了有法可依的法制化轨道。
在邓小平理论的指导下，中国的村民自治经过十年发展，已成为不可逆转的农村社区治理方式。至今全国各地农村已普遍完成了三届村委会换届选举，全国约有6亿农民参加了基层直接选举。截止1997年底， 全国已有90多万个村委会，378万多名村委会干部。
（3）以江泽民同志为核心的党中央， 将村民自治纳入了依法治国的宏伟工作中，丰富和深化了邓小平理论中的村民自治思想
在村民委员会组织法的试行过程中，以江泽民为核心的党中央不断地深化和丰富了邓小平理论中的村民自治的思想，尤其是党的十五大和十五届三中全会，均把村民自治提到依法治国的高度来对待。党的十五大报告认为，“扩大基层民主，保证人民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，专门总结了村民自治的经验，规划了村民自治的发展。决定指出：“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合，坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。要完善保障农民直接行使民主权利的法律法规。”为了巩固和发展农村基层直接民主的村民自治制度，民政部、国务院、全国人大常委会从1994年至1998年历经四年，深入调查研究，广泛征求意见，认真修订完善，及时总结十年来农民创造的成功经验并上升为正式法律，将村民自治纳入依法治国的宏大工程之中。1998年7月至8月，李鹏委员长还亲自深入吉林、辽宁等地农村，作立法调研。全国人大的相关部门也深入到11个省的农村调查研究和召开各有关部门、专家座谈会，征求意见。同时，还将草案公之于众，全民讨论，先后收到来自全国各地541 封关于村民委员会组织法修改的意见信。在充分了解民意的基础上，根据党的十五大和十五届三中全会精神，经九届人大常委会第3、4、5次会议三审修改，1998年11月14 日，新的村民委员会组织法正式通过，并自公布之日起施行。
以村民自治为价值取向的新的村民委员会组织法，经过修订，更加完善，更加符合农民的实际需要，是我国九亿农民自治权利的保障书。
经修订，这部法律在选人、议事、监督这三个环节，作了明确的补充和完善。主要是：第一，明确了乡、镇政府与村委会的关系是“指导、支持和帮助”关系，使村委会的自治性质更加明确；第二，明确了村党支部与村委会的关系：村党支部“发挥领导核心作用”；第三，明确规定了村委会成员的直选主要程序和罢免程序；第四，确立了村民代表会议的法律地位；第五，确立了以财务公开为重点的村务公开和民主评议的民主监监督机制；第六，赋予了人大监督本法实施的重要职权。上述修订和完善，使《村民委员会组织法》为农民的自治权利提供了可靠的法律保障，为农村的长治久安打下了坚实的立法基础。这正如1998 年9月23日，江泽民同志在安徽省五河县头铺乡屈台村，与村民共谈农村基层民主建设时所指出：“扩大农村基层民主，保护农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥广大农民积极性，促进农村两个文明建设，确保农村长治久安的一件带根本性的大事。”
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