天津卫生局裁撤事件探析——清末中国卫生管理近代转型的个案考察，本文主要内容关键词为：探析论文,清末论文,天津论文,个案论文,卫生局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K252；R1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1873(2010)03-0011-10
以往依据典志资料对清末卫生机构所做的研究，为我们摹画了一幅卫生管理采取日本模式①、依托警察行政的整体面貌，而通过详载地方信息的报刊资料，我们会发现，各地发展的不平衡性使得历史进程极为复杂，多种卫生管理模式曾在清末中国尝试。②其中，近代西方卫生管理模式在八国联军占领时期移植到天津，并在交还天津时由直隶政府继承下来，所建立的天津卫生局成为中国最早的专门卫生行政机构，也是20世纪20年代末遍行全国的卫生行政改革的滥觞。宣统年间，民政部在全国范围将卫生管理纳入警政范围时，存在已近十年的天津卫生局作为另类事物陷入裁撤危机。对以往研究阙如的清末天津卫生局裁撤事件进行梳理和考察，将有助于我们了解时人如何定位清末天津卫生局，如何看待地方卫生事务，如何认识中国卫生行政发展的方向。
一 宣统之前的天津卫生管理机构
(一)临时政府卫生局
天津近代卫生行政始于八国联军临时政府统治时期。鉴于庚子战后天津卫生状况严重恶化，光绪二十六年(1900)八月初四，占领军把欧洲市政管理模式移植到天津城，创建了专管卫生防疫的机构——临时政府卫生局。
临时政府卫生局人员构成以具有医学专业知识者为主，凸显其专门局所性质。该局三任局长都是医生出身：德博施(Depasse)，曾为法国驻华公使馆医生；乌隆(Houillon)，法国医学博士，天津医学堂教授，一级医生；梅斯尼(Mesny)，法国海军二级医生。该局聘有医师和药剂师多名，外籍的先后有：让勒诺(Jeanrenaud)、梅戈尔(Melgaard)、罗迪埃(Lautier)、布施(Busch)、普洛姆(Plomb)、松岛(Matsushima)、布律内(Brunet)、武威佑(Woo Wei You)等；华医有苏浩东、翁医生、关医生、邵医生、崔医生、肖医生等。另外，临时政府卫生局还配有卫生监察员、卫生巡捕若干名来协助医师工作。至光绪二十七年(1901)十月，该局卫生人员总数为12名，并计划扩充至30名。③
地方官府管理公共卫生事务在天津是一种全新的事业，临时政府卫生局将环境卫生、饮食卫生、卫生统计、疾病检查、疫病预防等传统行政阙如部分，纳入工作范围，深刻地改变了天津人的日常生活。④其贡献不仅在于城市环境状况的改善，更重要的是，从一开始天津即是由医学专业人员管理卫生防疫，卫生事务与警察事务分离，这一专门行政模式使天津卫生事业从一开始就站在了高起点上。
(二)天津卫生局抑或北洋卫生局
光绪二十八年(1902)七月，临时政府将天津交还直隶政府时，要求保留卫生相关设置，作为临时政府遗产的天津卫生局成为了中国最早的近代卫生行政机构。因与交涉有关，天津卫生局收回之初附设于津海关道署，这是当时实际主持北洋外交的机构。次年(光绪二十九年，1903)迁至大王庙，作为和巡警总局并列的独立机构直接隶属直隶总督。
直隶总督辖下的天津卫生总局总办为屈永秋，协办关景贤，总医官是前卫生局长梅斯尼。外籍医官有美国人裴志理等，中国医官有关景星、萧杞柟、经亨咸、朱振彝、吴旗芬、王文藻、黑家彦等，多为天津医学堂和军医学堂毕业生。⑤卫生巡捕数额则有所扩大，职业医生及受过卫生训练的巡捕继续担负天津卫生防疫职责。
光绪三十年(1904)五月，上海鼠疫波及北塘，为避免德法领事藉口干预，直隶总督袁世凯饬令天津卫生局，“于营口、前所、北塘、新河四处另设医所，专查铁路。继复在营口建造医院诊治病民以图补救”。⑥从是疫起，“天津卫生局不仅限于天津一隅，并不仅直隶一省，其范围含有北洋性质”⑦，作为北洋卫生局，成为了中国第一个区域性防疫机构。
“总局”之称，一是源于天津卫生局在天津城厢设有育黎堂、妇婴医院、时症医院三处分局；同时，由于天津卫生局还附设了营口、唐山各卫生分局，大沽、北塘、塘沽各检疫所，实际它又是北洋卫生局，因总办事机构设在天津大王庙，也称天津卫生总局。在报道和大王庙天津卫生局有关的事项时，“天津卫生局”、“天津卫生总局”、“北洋卫生局”都见诸报端，指称上的混乱实际是时人对其职能、权限认识模糊的表现，这直接影响到宣统年间顺直谘议局对卫生局职权范围的质疑。
与临时政府卫生局经费全部来自天津本埠捐税不同，天津卫生总局经费的主体是津海关八分经费，⑧系直隶总督袁世凯以完善卫生局建制为由，向清廷特别奏请，将原用于直隶军政支出的海关税做了分拨，其数额多达十四五万两。⑨直隶总督兼任北洋大臣，卫生局经费使用时扩展至北洋防疫事务，为日后的经费之争埋下了伏笔。
天津卫生总局负责本城街道日常的清扫、厕所粪厂的监管、饮食物的检验、每年春秋两季施种牛痘以及北洋区域内发生瘟疫时的消毒检疫工作。其新式土车⑩官厕消毒办法(11)、马路建设(12)、菜市场建设(13)等为北京、奉天等地效仿是不争的事实，可以说在宣统之前，天津卫生局无论机构建制还是行政效能，在北方甚至整个中国都首屈一指。
不过，当时在天津调查的日本人认为卫生局的工作还不尽人意，公厕及小胡同的肮脏状况“只是不像从前那样严重罢了”。(14)津民对环境卫生不良以及清扫夫懒惰也有所抱怨，这为日后卫生局陷入裁并危机留下口实。宣统二年倡议裁撤该局的士绅即指出：“考察[卫生局]职务所在，举凡一切防疫、戒烟、施医院、扫除等事，虽稍筹有端倪而终鲜实效”。(15)
(三)巡警局与卫生局的协作与冲突
天津巡警局和卫生局从一开始就是独立发展，在治安、卫生职能上各有侧重。在市民卫生知识不足的情况下，为便于卫生政策的执行，临时政府卫生局时期就雇有专职巡捕，(16)时人根据着装特点唤其为黄袖头，光绪二十九年十一月达到110名，这是中国最早的卫生警察。(17)根据《天津巡警章程》，巡警也有稽查卫生的责任，但多未见诸实行。(18)有感于巡捕人手不足，光绪三十三年(1907)七月，卫生局与巡警局协商制定了《天津扫除章程》，明确规定“凡卫生巡捕照料未周之处，巡警应协助实力办理”，(19)巡警总局开始以协助身份介入天津卫生管理。
日俄战争后，日本跻身强国之列，倾慕日本奇迹，从光绪三十三年起，在颁行新官制推动下，民政部将巡警管理卫生事务的日本模式向全国扩展。光绪三十四年(1908)四月，天津南段巡警总局设立“卫生警察”，(20)同年，颁行全国的《违警律》为巡警全面介入卫生防疫事务提供了立法保障。卫生局与巡警总局在职权上出现交叉。
这一时期卫生局巡捕与巡警局巡警间的冲突开始明显增多，光绪三十四年三月，卫生局苦工、巡捕与五局四区巡警的冲突，以及宣统元年八月与三局二区巡警的冲突，都直接和卫生问题有关。(21)对此媒体感叹：“卫生局本为警局之一股，今乃强分为二，因之屡起冲突”，(22)时人已意识到双方冲突源于事权矛盾，并开始质疑卫生局独立存在的合理性。
而据《民吁日报》报道，卫生局与巡警局属员频频冲突后，两局积不相能：“凡关[环境]卫生之事件，卫生局以巡警不能视察有碍治安，巡警局以巡捕不能扫除放弃责任，互相推诿，路政因之败坏，致各处堆积秽物，徒有名而无实”。(23)职责不清直接影响了天津卫生事业，这种状况在警务公所卫生科设立后变得更为严重。
二 宣统年间天津卫生局裁撤之争
从光绪二十八年七月接管，到宣统二年(1910)四月裁并提议出现前，天津卫生局存在历时已近八年，然而，如前所述，在事权范围、经费使用以及行政方式上，天津卫生局的命运存在隐忧。
(一)事权矛盾——巡警道裁并卫生局之信
在全国范围“卫生逐渐销纳于警政范围”(24)时，直隶这一最早创办巡警的地区，在民政部一再催促下，作为新警制的最后一批执行省份之一，(25)于宣统二年三月成立了直隶警务公所。根据新官制警务公所相应设置了卫生科，该科又划分职掌环境卫生、饮食卫生、医药和巡警卫生的四课。由此，天津形成两个机构同管卫生的局面，警务公所与卫生局事权矛盾由此激化。
首任巡警道舒鸿仪，曾任军机章京、民政部郎中，宣统二年二月简任，四月初一正式办公。(27)其下车伊始即感受到天津情况的特殊性，向民政部奏报任职情形时，在陈说了其他科室事项如何烦杂后，舒鸿仪感慨道：“卫生只有稽查之责，事务较简，该科人员多兼办理他科事项，以均劳逸。”(28)对于奉令筹措赴德卫生赛会用品之事，他也无奈请辞：“职道莅任未久，于卫生事项仅有稽核之责，执行之权尚在该局(卫生局)，至医院、医学校尤有主管之人，所有应行筹备事宜应否由各该处直接办理，以期迅速”(29)。
根据新颁巡警道定制，职能与之重复的地方机构应予裁撤。(30)巡警道尚未就职，《帝京新闻》即有卫生局将归并巡警道署管理之说。(31)四月中旬《中外实报》更传出：“有将育黎堂内苦力归道署(天津道)接管，扫除科归巡警道接管，卫生医院归天津医院接管之信”。(32)至于具体人员安置，据说“拟改总办名目为科长，卫生局总办屈观察升任外部，该局太守有升科长之信，以继屈观察之任”。(33)卫生局的裁留多多少少牵涉当事人的职权和仕途，这不仅是就屈永秋言，即是舒鸿仪起意裁并，也脱不了“事权所属，考成所关”(34)的考虑。
统一事权是巡警道拟裁卫生局的最大动因。以规范医生开业论，舒鸿仪上任两月即命警务公所卫生科将辖内行医人员填表造册，并派副科长潘方耀与医药研究会多次磋商。(35)天津卫生局不甘落后，在八月份也通饬各科医生来局注册，预备定期会考。(36)事权不一问题因之凸显：“警务公所既有卫生科，巡警道又职掌全省警务，卫生局考试医生，是否与卫生科同处共考，抑系各办各事？若卫生科也考医生，卫生局也考医生，事出两歧，将以谁考的为定？”(37)天津城考试医生之举因事权纠葛迟迟未得实行。
对直隶巡警道与天津卫生局事权之争，直隶总督坚持卫生行政建制因地制宜：“查道路工程、卫生防疫均在巡警道职掌范围之内，惟夫天津卫生防疫事宜自光绪二十八年后即由屈道办理，八九年来华洋相安，自应仍由屈道办理，以资熟手……[卫生局]仍由巡警道稽查考核一切文牍，并由巡警道会衔核行”，(38)巡警道裁并卫生局的设想遭到挫败。
(二)经费问题——谘议局裁撤卫生局之议
巡警道裁并卫生局也有财政上的考虑，如果裁并成功，卫生局每年十几万的巨额经费将转由警务公所支配，不过，公开关注这笔经费的是顺直谘议局。清末直隶财政支绌，开办贫民工厂、普及新式教育这些造福地方的举措筹款艰难，天津卫生局经费格外显眼，因经费问题裁撤卫生局之议再起。
宣统二年九月二十三日，顺直谘议局第十一次会议上，议员张汝桐提交了《裁撤卫生局归并警务公所卫生科，腾出款项举办贫民工厂案》，该案从行政合理化角度，重提裁并卫生局入警务公所，以解决机关不一导致的冲突、推诿等弊病。
张汝桐在议案中指责卫生局靡费过多：“岁支经费十余万两之巨，派充巡捕一二百名之多，终日群居坐食饷项”。(39)对比当时“纽约伦敦柏林各都会之卫生费，皆一千万元以上”(40)，考虑到天津卫生总局除津城外，还要负担塘沽、大沽、唐山、营口等地防疫支出，其费用实际并不为多。不过，该案强调“微论经费多属虚糜，即分设机关于法律亦属不合”，其矛头所指，是卫生局经费的泛用。《大公报》也持同样的观点，“以他处局所用本埠经费似有未合”。(41)与官方力图控制对整个北洋的管理权不同，天津士绅误以卫生局经费出自本埠，要求其专注天津一城。士绅关注的仅是地方利益，区域间防疫问题上的一体关联性还未被人们深刻认识到。
议案认为天津卫生事业取效并不明显，并将之归结为“盖以该局纯系局所性质，而无直接上级官厅管辖之故也”。(42)天津卫生局作为清末唯一的专门卫生局所，先后直接对津海关道、直隶总督(兼北洋大臣)负责，在中央集权松散状况下，巡警部和民政部都未能对其加以针对性监管。而当清廷借新官制划一警政，加强对北洋的控制后，天津卫生局独立存在的地方土壤也发生了松动。
实际裁撤卫生局作为一个棘手问题，谘议局内部分歧也较大。从九月二十三日第十一次会议提交议案，至十月初四第二十次会议，经七次讨论才正式付议。而在十月初十第二十四次会议上，议案又修改为《裁撤卫生局，腾出款项作为教育经费案》，矛头指向没变，腾出之款改用于正被热议的教育问题。
修改后的议案详列了卫生局虚靡的款目：“剔出局内经费银一万七千二百[缺]六两七钱六分，防疫科银二万零八十两四钱七分，扫除科七千九百[缺]四两八钱六分五厘，屈关两道津贴[缺]千八百十八两三钱三分六厘，四项共五万七千九百七十七两四钱三分”。可削减数额达三分之一强，成为卫生局靡费地方款项的有力证据。卫生局未能物尽其用，从而贻人口实。
新议案还指出，“在昔[巡警体系内]无专官，设局(卫生局)筹办自属补救一时”，警务公所组建相应机构后，卫生局应予以裁撤。(43)保留卫生局被视为收回天津的权宜之计，一方面出于对专门行政必要性认识不足，同时也透露出，卫生局作为临时政府遗产，对其进行裁撤与精简其它机构意义不同。因清政府与八国联军就临时政府事业属于“援助的一部分”(44)这一性质曾达成共识，裁撤卫生局意味着对临时政府的否定，而这正是士绅所期望、外人所敏感、官方所谨慎的。
《议决裁撤天津卫生局，腾出款项银五万七千两归全省教育经费一案》在十月十五日获得通过，并提交督署审查科审议。等待审查结果期间，《大公报》披露了卫生局总办屈永秋联络交涉使和海关道，游说总督，议案可能被驳回。爆料者署名“无妄”，以昭示所言非虚。据说屈永秋阻挠裁并的理由有二：“一谓卫生系专门之学，非独立不可；一谓该局兼办海口验疫医院，裁并之后恐起交涉”。
“无妄”不赞成卫生实行专门行政，“卫生固为专门之学，而卫生上之行政则事甚简便，奚必独立而始能发展？试观各国之卫生行政，无不纳入警察范围之内，而未闻其不堪胜任，何独于吾国而异之？”其视卫生行政事甚简便，未认识到卫生管理的复杂性，卫生管理依附巡警系统，行政的专业水平和效能必然受到限制；而所谓各国卫生管理都隶属警察行政，则仅着眼日德经验，实际西欧国家多由议会组建专门局所。
对于事关交涉一说，“无妄”批驳道：“岂[防疫]医院附属于卫生局不能起交涉，医院移属于巡警道必致大起交涉乎？既有交涉，卫生局办之能胜任，巡警道署办之必多失败乎？”(45)实际半殖民地的中国开办卫生事业多少都带一些被动色彩，防疫工作由卫生局负责还是巡警道负责本身不会成为交涉的动因，但相关人员是否具有专业水平，是其防疫措施得当与否的标志，如在这一点上不能取信于外人，即有可能引发交涉。
一如“无妄”所料，议案最终被总督驳回。对此，一署名“其直如矢”者在《大公报》发文，表示支持谘议局。他提出“每年如有疫时不过二三个月，过后即不检验，故防疫局每年之工夫不过二三个月而已，非日日有事也”，将防疫作为临时之举，未认识到常设防疫局所日常工作的必要性。“其直如矢”还建议将防疫行政简化为海口检疫，以大沽防疫局替代天津卫生局，直属交涉局，以大沽防疫医官司徒秩如取代屈永秋。(46)“其直如矢”所提建议与督署审议厅会议时，士绅一方所持意见相同，很可能为此中一员。(47)
十一月十二日，顺直谘议局召开临时会议后，向总督递交了《复议裁撤卫生局，腾款以作教育经费案》，准备力争到底。复议案指出，“卫生事宜若不在巡警道职掌范围之内，则该局(卫生局)当单独设立警务公所，不必再有卫生专科。警务公所既有卫生专科，其设置又近在津埠，则该局之宜裁撤毫无疑义”，(48)说者已模糊意识到，卫生局和卫生科建制背后是两种不同的行政模式，管理卫生事务的主体一是医生，巡捕为保障；一是警察，医生提供技术支持。在民智未开的情况下，两种模式中强制力量都不可缺少，而卫生巡捕就人数来讲尚无法和巡警匹敌。
直隶总督迟迟不下令裁并，其态度也值得思量。巡警道的设立使总督对直隶警政及卫生行政的控制松动，直隶总督张镇方曾感慨：“就警察而言，外州县巡警由地方官管辖，警道处于间接地位。天津地面巡警道则处直辖地位，地方官无管理之权”。(49)可见在巡警道与卫生局总办职权之争的背后，也有直隶总督与巡警道权力的较量，以及地方督抚与中央集权的矛盾。
卫生局陷入裁撤危机对天津卫生事业产生了消极影响。据《帝京新闻》报道，卫生局天役平时打扫街巷已属懈怠，自巡警道和顺直谘议局先后议裁卫生局后，打扫夫及土车更难一见，以致街面污秽不堪，钞关后门及冰窖胡同一带尤甚，媒体呼吁有管理之责者加强监督。(50)打扫夫的消极怠工使人们意识到，职责不明直接导致了行政不良，这场机构之争应尽快有一个解决。
(三)宣统防疫——卫生局的机遇与挑战
宣统二年底，肆虐东三省的鼠疫大有向京津蔓延之势，突如其来的瘟疫打乱了人们的生活秩序，裁撤卫生局之事搁浅，天津卫生局以北洋卫生局的身份投身防疫。
宣统防疫为天津卫生局展示其专业技能提供了契机，屈永秋被委以京津防疫督办重任，面对凶猛疫情，该局一面颁布紧急告示，提请津民防备鼠疫南传，一面向东北疫区派驻大量医官、巡捕。据《大公报》报道，截至宣统三年正月初七，共派赴哈尔滨医官十人、巡捕三十名，长春医官四人、巡捕十名，山海关医官十七人、巡捕三十名，秦皇岛医官二人、巡捕二十五名，唐山医官二人、巡捕二十五名，此外沟帮子、永平等处派有医官巡捕不等。(51)
在当时防疫相关报道中，警务公所卫生科并没有占据多少笔墨。巡警在这场防疫战中所做的主要是强制民众执行卫生局和临时防疫会的卫生政策，以及在津城各处稽查。这些巡警是否具有防疫相关素质也无明确记载，相反的，卫生局巡捕则一直“由职道永秋随时训练”，相对熟悉防疫消毒各法。(52)两厢对比，卫生局医员和巡捕的专业性开始为人们所体认，并醒悟到“平时无疫时既已设备，有疫时可少费周章”。(53)
不过，刚刚经历裁撤之议的卫生局已如惊弓之鸟，曾以外交优势为规避裁撤筹码的屈永秋在处理大直沽疫情时赫然发现，洋人认可的防疫首脑是巡警道，这让其颇为不安。对于俄巡官针对该局行动拖沓的质问，屈永秋辩称：“盖此事因由贵工部局先行函知巡警道，再由该处转知敝局，及至派医前往，则辗转周折，时间已未免稽迟也。”(54)
西式防疫方式在宣统鼠疫期间也面临了挑战。不满卫生局举措操切，顺直谘议局提案抗议，在二月初三日第四次会议上，以《卫生局分防之处用法强制，有害地方，亟宜疏通以弥祸患案》、《卫生局溺职殃民，亟宜改良案》向天津卫生局双拳出击。卫生局所设永平防疫所对疑似病人及其家属强制隔离，这一做法与当地官绅防治兼施的期望不协，以故交恶。(55)更有议员指斥卫生局在山海关某客栈活埋病人，(56)后经山海关商会来函澄清。(57)谣言造作表明卫生局防疫举措简单操切，激化了传统习惯与近代防疫间的矛盾。
实际上，也有媒体盛赞天津卫生局的举措“颇取文明办法”，(58)医官“多有经验”、检疫“异常认真”。(59)屈永秋曾拒绝在京外交使团所提对外国人通融检疫的要求，以办事严谨为外人认可。(60)宣统防疫结束后，直督陈夔龙甚至以“学业不亚于伍连德，而办事成绩实远过之”，为其请封医科进士。(61)不过，上海的《民立报》却讥讽屈永秋，在防疫期间“终日深居简出为卫生计”，正月十八为掩人耳目才赴山海关一行。(62)对屈永秋莫衷一是的评价一定程度上也影响着其掌控下的卫生局的命运。
虽然此前裁撤卫生局的主要理由是机构重迭和经费虚靡，但裁撤与否还是受到了“人”这一因素的影响，除前述屈永秋因人品问题为士绅及一些媒体不耻外，即巡警公所内也没有可以信赖的人物。舒鸿仪上任半年，即因徇私舞弊等事屡遭谘议局弹劾，甚至被送交提法司查办，最后不得不以修墓为名归家暂避。(63)而署理巡警道田鸿烈，在阻遏东三省鼠疫南传时也因安插私人、虚靡库款等事在防疫结束后受到查办。(64)要主持天津的卫生防疫事业，直隶警务公所难孚众望，所以即使因防疫操切卫生局再遭非议，当时也无人再提议将其归并于警务公所了。
三 民国专门行政的更张与回归
作为商埠城市，天津士绅在本城市政事务中一直发挥着重要作用。(65)光绪三十三年(1907)天津城议事会成立时，曾打算组建行政委员会，“执行卫生与警察措施，从事公共工程等”，但未能实行。(66)宣统防疫时，城议事会又强调“卫生局应在自治范围”，试图指导卫生局以合乎舆情的方式防疫。(67)民国甫立，自治力量在民主浪潮中膨胀，天津士绅对裁撤卫生局的关注点已不仅仅是经费去向，而是要直接掌握卫生管理权。
民国元年(1912)六月十九，为节省经费，天津卫生局被并入工程局，由工程总局统辖，闵荣爵任总办。路工局管理卫生事务这种上海租界模式被尝试。警务公所既有卫生科，也有工程科，作为独立局所的工程总局与其在事权上仍有冲突。而且，并入工程总局的仅是30名以“精壮”为标准挑选的巡捕，(68)“旧有之塘沽、唐山、榆关、营口、奉吉等省之防疫医官均仍其旧，归屈君永秋管理，以防疫疠”，(69)天津卫生总局在北洋范围的防疫职能得以保留。
对官方此举，士绅并不满意，天津城议事会甚至全体辞职抗议。对于天津府知事耿荫庭的竭力挽留，议长李家祯提出，“如府尊能将捐务科、工程局、卫生局、义阡局照章交城议事会接办，则敝人甘愿就职，为地方略效绵薄等语”。(70)地方自治机构意欲掌管天津市政，士绅与政府在权力分割上出现矛盾。
不过，士绅很快即意识到，将卫生局并入同样是行政单位的警务公所，要比纳入自治范畴更容易为总督接受。六月十八日，天津议参事会向顺直省议会递交了《请裁卫生工程两局，归并警务公所接办案》，七月初七日获得总督张镇方批准。批文中，张总督建议，警务公所卫生科组织尚不完全，可由卫生局旧有人员补充。另外，鉴于卫生局管辖范围广及北洋、事涉外交以及经费非尽出本城，张总督拒绝了天津城议事会管理卫生事务的要求。(71)
直隶总督张镇方表态后，巡警道杨以德(72)迅速做出响应，“委派朱绅振彝于10月1号前往卫生局接收，当准该局将卷宗、款目、账薄以及一切应交事件，一律接收清楚，改为警务公所防疫总处。委任朱绅振彝为总长，即日视事，以资熟手”，(73)朱振彝原为卫生局医官，卫生局降格为巡警系统内的一个处，警务公所防疫处仍在河北大王庙办公。卫生管理趋向军事化和泛化，天津卫生行政近代化进程于此出现逆转。
事实上，专业性较强的防疫任务远非巡警系统所能胜任，“洎民国成立，改局为处，曰防疫总处。民二时，拟改归民政署内务司直辖，嗣以防疫一事关系重要，乃奉令设立北洋防疫总处，内而分科治事，外而设院检疫”。(74)北洋防疫事宜和天津卫生管理分别由北洋防疫总处和直隶警察厅负责，防疫总处再次作为独立局所回归总督直辖，其管理区域未变，且仍附设北塘等防疫处所，只是职能已由卫生行政缩减为防疫行政，经过短暂曲折之后，天津防疫行政在民国初年继续沿着专门化方向发展。
20世纪20年代，无所不包的巡警行政遭到普遍质疑，“夫公共卫生非新政也，拳匪乱后直隶总督袁世凯氏既已创行于天津，嗣定凡城市有一万以上之人口皆设卫生机关，只以所任警察官佐无卫生知识，不知其职责何在，故二十五年间不见丝毫进步也”。(75)南北统一后，国民政府在中央设卫生部，各省设卫生处，市设卫生局，专门卫生行政在全国遍地开花。民国十七年(1928)天津设市，为专责成，重新施行了卫生局建制，“卫生行政即经设有专局，先后派员接收，前警厅之卫生科及北洋防疫处所有卷宗册籍，统移归卫生局保管”，(76)天津卫生局原有职能全部恢复，历史跟人们开了一场玩笑。
四 结论
在天津卫生局被裁撤归并的过程中，我们看到了民政部、直隶总督、巡警道、卫生局、议事会等多方权力的冲突。巡警道掌一省警政，其意欲归并卫生局，带有中央试图削弱总督权力的倾向，实际上，在清末十年，中央权力和地方权力都在努力扩张。当然，官员个人之争也掺杂其中，如舒鸿仪与屈永秋，其中关涉的不过是一己事功与前途，不足以影响卫生行政近代化道路的选择。自治力量与地方官员的矛盾在这一过程中也展现出来，顺直谘议局不顾总督意向，前后三次呈案请裁卫生局。民国元年，天津城议事会更欲将总督辖的卫生局纳入自治范围，这是地方士绅力量逐渐增强的表现。
财政赤字问题在晚清越来越严重，经费不足使直隶公共事业陷入困境，事权不一之外，虚靡巨款成为裁并天津卫生局的一大理由。机构合并将增加警务公所经费，精简出的款项可用于士绅热衷的教育事业，但这一理由背后潜藏着一个严重的问题：指责卫生局靡费巨款，有卫生局确实存在部分款项无谓流失及时人对防疫行政重视不足两方面原因。重视不足体现在将防疫作为临时之举和简化为海口检疫。而实际卫生局经费如果切实用于北洋卫生防疫事业，其数额并不为多。另外，时人对天津卫生局经费来源认识模糊，是其反对卫生局包揽北洋事务的主要原因。当然，将公共事业的范围限定于自己小地域的不止天津一地，它是国家观念、群体观念不强的反映，根源于清末地方与中央离心力加大。这即是小滨正子所指出的，晚清中国民族主义的国民性，新政改革的地方性特点的根源所在。(77)这种强烈的地方意识，还源自时人对瘟疫流行时各地之间唇齿相依的关联性认识不足，而宣统鼠疫沿近代交通线迅速蔓延，可能给北方甚至整个中国带来浩劫，直接促发并完成了区域防疫向国家防疫的转变。
回到对天津卫生局本身的考察上，其在清末十年的作为应如何评断呢？本文并非要为其追加溢美之词，但至少我们应该对卫生局办事鲜有成效的批评保持慎重。天津卫生局遭遇非议，除其自身确实有待完善外，清廷对市政管理发展方向的划一是更为关键的因素。另外，作为临时政府遗产的出身及其实际与外交关联也在津门士绅心里留下阴影。专门卫生机构持续存在近十年不是因缘际会、权宜之计所能解释的，倡导裁并卫生局，时人有自己的考虑，事件也有其时代的烙印，清末卫生行政近代化处在摸索过程，有代价也必然有收获。
该事件也有助于我们厘清近代卫生行政演变的脉络。天津卫生局是“中国地方卫生行政之始”，(78)作为北洋卫生总局，标志着中国防疫由地方行政推进到区域行政阶段。裁撤天津卫生局事件背后是多种卫生管理模式的冲突，是军事化、专业化还是民间化的抉择。自治机构管理卫生事务存在无法在更大地域统筹兼顾的弊病，而专门行政则面临民智未开必须辅以强制力保障执行的缺憾，巡警管理卫生因专业性不强，势必造成处置失当和管理不善。20世纪20年代末，为纠正卫生管理粗化泛化的弊病，专门卫生局所建制在各大城市次第建立。然而，此后很长一段时间内，不少城市的卫生机构又多次反复，近代卫生管理的曲折发展表明，卫生行政专门化需经济、观念、人才等多方面配套才能顺利并稳定地推进。
注释：
①学界将巡警管理卫生事务称为卫生管理的日本模式，源于日本明治时期由警视厅下设之第二部和第三部担负卫生职能，天津卫生局作为独立于巡警体系的专门局所，与日本模式有着本质区别。《巡警部编辑科翻译“日本警视厅官制”、“警视厅卫生设施沿革”材料》，《巡警部档案》1501-18。
②在宣统年间民政部划一全国警政之前，各城市的卫生管理机构存在很大差异，如上海是士绅组建的城厢内外工程总局，苏州的卫生管理机构也叫卫生局，却是商务总会开办的具有盈利性质的公司，成都卫生事务在光绪二十八年即纳入巡警管理之下，天津在八国联军占领的特殊背景下，创建了中国最早的专门卫生行政机构，北京则在光绪三十三年放弃了创建卫生专门行政体系的尝试，施行既定的日本模式，并借官制改革之机将之推行全国。请参阅：[法]安克强：《1927-1937年的上海——市政权、地方性和现代化》，张培德等译，上海古籍出版社2004年版；张海林：《苏州早期城市现代化研究》，南京大学出版社1999年版；王笛：《街头文化——成都公共空间、下层民众与地方政治(1870-1930)》，中国人民大学出版社2006年版；[美]罗芙芸：《卫生的现代性》，向磊译，江苏人民出版社2007年版；路彩霞：《巡警体制下卫生管理专业化的一次尝试——清末北京外城卫生局个案考察》，《亚洲研究》(韩国)2009年第5期。
③卫生局人员构成情况散见于倪瑞英等翻译的《八国联军占领实录——天津临时政府会议纪要》，天津社会科学出版社2004年版，第5、79、136、184、216、285、309、434、450、475、484、577、586、614、617、664等页。
④详情可参阅日本中国驻屯军司令部编《二十世纪初的天津概况》，第322页；[美]罗芙芸：《卫生与城市现代性：1900-1928年的天津》，《城市史研究》第15-16辑，天津社会科学院出版社1998年刊，第150-179页。
⑤天津社会科学院历史研究所编《袁世凯奏议》卷34，天津古籍出版社1987年版，第1158页。
⑥⑨天津社会科学院历史研究所编《袁世凯奏议》卷31，第1065页。
⑦《直隶总督张准顺直临时省议会谘公同议决卫生工程归并警务公所札饬遵照文》，《大公报》民国元年七月十八日，“公牍”，第3张。
⑧汤象龙：《中国近代海关税收和分配统计》，中华书局1992年版，第44-45、528页。
⑩《土车改良》，《京话日报》(698号)光绪三十二年六月，“本京新闻”，第5版。因装订原因该报引文具体日期俱不详。
(11)《严防瘟疫》，《京话日报》(623号)光绪三十二年四月，“各省新闻”，第5版。
(12)《修理街道》，《京话日报》(616号)光绪三十二年五月，“各省新闻”，第5版。
(13)《请设菜场》，《京话日报》(63号)光绪三十一年九月，“本京新闻”，第2版。
(14)日本中国驻屯军司令部编《二十世纪初的天津概况》，第323页。
(15)《裁撤卫生局，腾出巨款举办贫民工厂案》，《直隶警察杂志》第5册，宣统二年十月十六日刊，“专件”。
(16)《八国联军占领实录》，第441页。
(17)韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第223页。该书认为的中国最早的卫生警察出现于民国，未注意到天津卫生局的卫生巡捕。
(18)《清除积秽》，《大公报》光绪三十年十二月十四日，“本埠”，第1张。
(19)甘厚慈辑《北洋公犊类纂》卷25，(北京)京城益森印刷有限公司，光绪三十三年，第6页。
(20)所谓卫生警察其负责事项只是置换腐朽的垃圾点木牌、携带药品救治行人、察查居民泼洒秽水、劝诫贫人勿饮积水等，实际仅是在巡警的治安职能外添加了察查卫生一项，并非出现新的警察种类。参见《大公报》光绪三十四年四月二十四日、五月初四日、七月初四日各日“本埠”栏的《纪拟为风俗卫生警察之二事》、《通饬风俗卫生警察各办法》、《注重卫生》。
(21)光绪三十四年的冲突起于卫生局土夫运送垃圾时，无意中将士洒落路上，巡警局岗兵加以指责，土夫与巡捕不服，同岗兵群斗。宣统元年则是因为卫生局苦力殴打当街小便的异乡人，三局二区巡警上前劝解，苦力出言不逊，并伙同卫生巡捕群殴该警。《纪巡捕与警兵大冲突》、《再纪巡捕与警兵冲突事》、《巡捕与警兵冲突之续闻》，《大公报》光绪三十四年三月十三日、十四日、十五日，“本埠”，第1张。
(22)《卫生局巡捕与警兵之大冲突》，《中国萃报》宣统元年八月十二日，“本埠”。
(23)《北洋近事片片录》，《民吁日报》宣统元年八月二十日，“时事要闻”，第4页。
(24)《论卫生行政之亟宜扩张》，《盛京时报》宣统三年二月初七日，“论说”，第2版。
(25)《民政部奏请未设立巡警道省份催令增设片》，《直隶警察杂志》第3册，宣统二年九月十六日，“奏议”。
(26)巡警全面介入社会生活是行政管理的泛化和粗化，从直隶警务公所卫生科人员履历看，他们要么出身科举，要么毕业于巡警学堂，都不具备卫生学、医学专门知识。
(27)《巡警部人员奏补调派及异动事项有关文书附履历》，《巡警部档案》(1501-57)。
(28)《巡警道详到任举办一切事宜请咨部立案文》，《直隶警察杂志》第2册，宣统二年九月初一日，“公牍”。
(29)《直隶巡警道详赛会卫生物品应由该处直接办理文并批》，《直隶警察杂志》第4册，宣统二年十月初一日，“公牍”。
(30)《宪政编查馆奏定直省巡警道官制细则》，《盛京时报》光绪三十四年五月初五日，“专件”，第3版。
(31)《天津通信》，《帝京新闻》宣统二年四月十三日，“直省通信”，第6页。
(32)《卫生各科分别归并》，《中外实报》宣统二年四月十一日，“天津”，第5版。
(33)《工程、卫生总办改为科长》，《中外实报》宣统二年四月初二日，“天津”，第6版。
(34)《直隶咨议局临时会第一号议事日表》，《北京日报》(北京)宣统二年十月二十九日，“各省”，第3页。
(35)《卫生科之传知》，《民兴报》宣统二年六月十九日，“本埠新闻”。
(36)《会考医生》，《大公报》宣统二年八月初十日，“本埠”，第1张。
(37)丁子良：《论考试医生》，《竹园丛话》第18集，(天津)敬慎医室1925年印，第69页。
(38)《都宪札饬稽查考核工程、卫生两局事宜文》，《直隶警察杂志》第1册，宣统二年八月十六日，“公牍”。
(39)(42)《裁撤卫生局，腾出款项举办贫民工厂案》，《直隶警察杂志》第5册，宣统二年十月十六日，“专件”。
(40)《民政部司员请饬办北京自治说贴》，《盛京时报》光绪三十三年二月二十日，“代论”，第2版。
(41)《议案汇志》，《大公报》宣统二年十月初六日，“本埠”，第1张。
(43)《直隶谘议局临时会第一号议事日表》，《北京日报》宣统二年十月二十九日，“各省”，第3页。
(44)[英]雷穆森：《天津—插图本史纲》，许逸凡译，《天津历史资料》第2期(1964年)，第92页。
(45)《论某总办阻挠裁并卫生局之谬》，《大公报》宣统二年十月二十三日，“言论”，第1张。
(46)以上俱出《为赞成裁撤卫生局致顺直谘议局意见书》，《大公报》宣统二年十二月初五日，“来函”，第2张；《为赞成裁撤卫生局致顺直谘议局意见书》(续)，《大公报》宣统二年十二月初六日，“来函”，第3张。
(47)《官绅两界对于裁撤卫生局之意见》，《帝京新闻》宣统二年十二月初五日，“新闻五·天津”。
(48)《复议裁撤卫生局，腾款以作教育经费案》，《大公报》宣统二年十二月十七日，“顺直谘议局公布文件”，第2张。
(49)《直隶总督张准顺直临时省议会谘公同议决卫生工程归并警务公所札饬遵照文》，《大公报》民国元年七月十八日，“公牍”，第3张。
(50)《卫生局注意》，《帝京新闻》宣统二年十二月十三日，“新闻五·天津”。
(51)《天津临时防疫会报告之文件》，《大公报》宣统三年正月初七日，第2张。
(52)甘厚慈辑《北洋公牍类纂》第25卷，第4页。
(53)《论卫生行政之亟宜扩张》，《盛京时报》宣统三年二月初七日，“论说”，第2版。
(54)《天津卫生总局来函》，《大公报》宣统三年正月十七日，“来函”，第2张。
(55)《永平府署来电》，《大公报》宣统三年正月初七日，“译件”，第1张。
(56)《防疫流弊》，《大公报》宣统三年二月初六日，“本埠”，第1张。
(57)《来函》，《大公报》宣统三年二月十四日，第2张。
(58)《帝国日报》(北京)宣统三年正月二十四日，“地方新闻·直隶”。
(59)《外人对于榆关之评论》，《北京日报》宣统三年正月初十日，“紧要新闻”，第2页。
(60)《北京防疫记》，《申报》宣统三年正月初五日，第1张第5版。
(61)《直隶总督陈夔龙为援例请奖补用道屈永秋医科进士事片》，转引自《清末东北地区爆发鼠疫史料》(下)，《历史档案》2005年第2期。
(62)《怕遇瘟神之督办》，《民立报》宣统三年正月初五日，“新闻二·天津通信”，第4版。
(63)《舒鸿贻(怡)续假之真因》，《公论实报》宣统三年三月初八日，“国事捷闻”，第3版。
(64)《田文烈之三大罪案》，《公论实报》宣统三年三月十三日，“国事捷闻”，第3版。
(65)陈克：《19世纪天津民间组织与城市控制管理系统》，《中国社会科学》1989年第6期。
(66)[英]派伦：《津海关十年调查报告(1902-1911)》，许逸凡译，《天津历史资料》第4期(1966年)，第46页。
(67)《北京防疫记》，《申报》宣统三年正月十三日，第1张第5版。
(68)《卫生局归并》，《大公报》民国元年六月十五日，“本埠”，第1张；《总办委人》，《大公报》民国元年六月十八日，“本埠”，第1张。
(69)《直隶总督张准顺直临时省议会谘公同议决卫生工程归并警务公所札饬遵照文》，《大公报》民国元年七月十八日，“公牍”，第3张。
(70)《李议长之要求》，《大公报》民国元年六月二十五日，“本埠”，第1张。
(71)《直隶总督张准顺直临时省议会谘公同议决卫生工程归并警务公所札饬遵照文》，《大公报》民国元年七月十八日，“公牍”，第3张。
(72)与清末历任巡警道不同，杨以德是一位有能力有威信的人物，在警察局长任上达十余年之久。[英]琼斯：《天津》，许逸凡译，《天津历史资料》第3期(1965年)。
(73)天津市档案馆编辑《北洋军阀天津档案史料选编》，天津古籍出版社1990年版，第76页。
(74)(76)民国《天津志略》(民国二十年铅印)，(台北)成文出版社1969年版，第118页。
(75)伍连德：《中国公共卫生之经费问题》，朱实彝译，《中华医学杂志》第15卷第4期(1930年4月)，“社论”，第352页。
(77)[日]小滨正子：《近代上海的公共性与国家性》，葛涛译，上海古籍出版社2003年版，第10页。
(78)方石珊：《中国卫生行政沿革》，《中华医学杂志》第14卷第5期(1929年5月)，第36页。