全球治理中的国际组织——以世界卫生组织对抗SARS为案例，本文主要内容关键词为：世界卫生组织论文,国际组织论文,案例论文,全球论文,SARS论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球治理(Global Governance)是当今的热门话题，不论是在媒体，还是在学界，都在激烈地讨论。尤其是遇到全世界各个国家都必须面对的共同问题，比如反恐以及人类正在对抗的非典型肺炎(SARS)。全球治理是在冷战后逐渐发展起来的国际关系理论议题。成立于1992年的联合国下设机构全球治理委员会(The Commission on Global Governance)认为：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1]这里面最主要的问题就是：谁来治理?怎样治理?国际政治的主要理论流派对此都提出了自己的观点。
本文通过分析世界卫生组织(WHO)在抗SARS中的决策与效果，试得出以下结论：(1)在全球治理中，国际组织的功能性作用是极为重要的，这是它获取主权国家支持与依赖的重要根据；(2)国际组织实现治理目标，主要通过国际机制实现，并不断进行机制创新。
一、国际组织在全球治理中的作用
“全球治理”这一命题自20世纪90年代以来，在国际关系学界逐步受到重视(注：罗西瑙在其著名的《没有政府的治理》中最早提出了“治理”的学术意义，在学界产生了广泛的影响。赫尔德主编的《全球治理》更深入地发展了全球治理的理论、领域以及制度。这一议题吸引了众多学者参与。)。对于“全球治理”的概念有多种解释，有人认为，“全球治理反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会的调节形式”。[2](P241)这一概念较为全面，从中可了解治理的对象、主体、方式以及目标 。
全球治理的研究与两个领域的研究发展密不可分。一方面是对全球化的研究，一方面是对国家主权的研究。全球治理在某种程度上可以说是全球化的反映。基欧汉和奈认为“全球化是相互依赖的一种表现形式”，“是一种不断增加的事物”。[3](P275)在全球化中，人类享受了全球化带来的经济繁荣、技术共享以及生活便利，但同时也遭受跨国犯罪、恐怖主义以及传染病等国际性问题。那么，由谁来解决，如何解决，这些问题逐步促进了对“全球治理”中国际组织的研究。
从威斯特伐利亚条约以来，具有领土边界的主权国家成为世界政治的主要角色。然而，随着全球化的发展，国家对于经济等领域的控制，逐步受到世界市场、跨国机构以及超国家机构等限制与约束。奥兰·杨认为，“在一系列情况下，政府已不能满足治理的日益增多的需要，因此有必要鼓励其他非政府机构协作”。[4]詹姆斯·N·罗西瑙提出用“全球治理”的新视角去看待世界，“应当彻底改变事事与领土相关的看法，对治理时间向度的重视程度要不亚于空间向度，要把权威向亚国家、跨国、非政府的层次转移看作正常变化，而且要在治理的所有层次上突出边界的渗透性”。[5](P56)
在全球治理中，国家不再是惟一的行为体。罗西瑙对全球治理的主体提出了一个新的概念——“权威空间”(SOAs)。他强调，权威空间与国家领土疆界并不必然一致，主权国家和政府属于权威空间，但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。其中政府间组织、非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、跨国联盟、跨国游说团体、知识共同体都参与了治理过程。在众多的行为体中，国际组织尤其是政府间组织，起着重要的作用，因为“多数正式的全球治理活动都是通过固有的国际组织进行的”。政府间组织之所以在全球治理中发挥重大作用，有以下理由：
第一，政府间组织具有稳定性。政府间组织由“主权国家政府根据一定目标组成固定机构，它们为共同利益合作并承担相应的义务。”这使得政府间组织的财力、人力等资源有长期保证。这种稳定性保证了其纲领、目标的实现。
第二，政府间组织具有权威性。成员国加入政府间组织必然要通过宣言或协约的形式。也就是说国家认可、服从于该组织的目标与条例。虽然，政府间组织没有“强制力”手段，但是在某种程度上，“取得了国家在国内一样的权威地位，起着发动者、监督者和管理者的作用”。[6](P50-51)
第三，政府间组织具有专业性。到目前为止，并没有出现一个“世界政府”，即便是联合国也不太有可能实现。而更多的政府间组织多是成员国根据某一特定领域和特定问题而建立和发展的。比如环境组织、安全组织，经济组织等。
第四，政府间组织具有一定的自主性。[2](P252)它们成为国际政治结构的一部分，是独立的行为体。虽然有些组织受到强大成员国的支配，但是，并非完全是一种“附庸”。政府间组织在实现自身目标时，在一定程度上受到大国影响，但根据自身的资源与制度能够实现自主性。
在“全球治理”理论中，各流派对于国际组织的治理作用提出不同的见解。以吉尔平为代表的现实主义流派认为，“治理需要行使权力，而我们至今生活的世界，只有国家这个机构拥有实现社会目标、执行协约的合法性”。即便是像欧盟这样高度一体化的行为体，由于“没有一个广泛的征税体系，也不能轻易地断言欧盟能够成为一个具有实现主要福利功能的政府”。[7](P240-241)在现实主义视角中，国家仍是全球治理中的主角，而其他机构只能充当“补充性”作用。
虽然新自由制度主义也承认国家的核心地位，但是，它认为在国家间合作基础上产生的各种国际规则、制度和机制在应对国际政治经济问题中更加有力。1995年国际贸易总协定做出了重要的改革，成立了世界贸易组织，使其在贸易领域具有更高的权威，拥有更多的资源与权力。可以认为，随着自由市场的全球性扩大，国际机制的功能与作用会与日俱增，而国际组织也随着机制的完善而起到更大作用。
而世界主义(Cosmopolitanism)则认为，全球治理权是在“优势国家精英与跨国公司资本和国际官僚机构的利益和愿望融合进非官方的控制着世界权力的全球理事会中”。在巨大的国际资本全球化中，国家，即便像美国这样的超级强国也必然要受到一定束缚。国际组织在全球治理中起到更大的作用，“像世界贸易组织和世界银行等全球治理的制度形式，不只是发挥调节或管理功能的机构，因为它们也提供了赋予这种非正式全球体制合法化的舞台。”[5](P158)
国际组织在全球治理中究竟发挥了哪些积极的作用，世界卫生组织对全球SARS危机的治理为我们提供了案例。
二、世界卫生组织治理全球SARS的案例分析
自2002年11月在中国广东发现首例SARS患者以来，截至2003年6月5日这种疾病蔓延到全球29个国家，全世界共有8403人感染，775人死亡。SARS成了全球性问题，而这种突如其来的疫病使得很多国家政府对此措手不及。在各国积极防治SARS的同时，WHO发挥了极为重要的全球治理作用。
WHO在2000年4月建立了“重大疫情全球警报系统”(The Global Outbreak Alert and Response Network,GOARN)。这个系统是将各个机构和网络的人力、技术资源整合，通过制度性协调、合作，对世界突发疾病、传染病进行快速确认，作出反应。这个系统提供了一种合作性框架，向全球社会提供专业技术的支持，对各种突发威胁做出警惕并积极应对。其目标是面向全球健康安全；对抗全球性疾病爆发、传播；对受疾病影响的国家提供特别技术援助；建立对传染病的长期警惕状态以及能力建设。也是主要通过这一机制，WHO有效地对全球公共卫生问题进行治理。
从2003年3月12日，WHO宣布第一则全球旅游紧急通告之后，WHO总部成立了“非典”紧急事态小组，24小时监控全球疫情状况。由此，WHO的疫情全球警报系统也迅速采取了措施，包括四个方面。[8]
第一，建立各国疫情信息通报制度和旅游警告制度。WHO每天都将“非典”病例根据疑似病例(Suspect Case)、可能病例(ProbableCase)、死亡病例以及治愈病例等公布在网站上，并有显示病例分布地图标识。发生疫情的成员国根据WHO制定的详细申报表通报数据，这些数据还要经过WHO专家分析、核准。
WHO也运用其他信息渠道(媒体、非政府组织)协助调查有可能出现病例的地区。一旦发现疑似病例，WHO快速与该国家合作建立病例调查与实施控制措施。流行病学调查组系统地对数据和危险性进行评估。WHO根据这些数据以及成员国的控制疫情情况，对疫情严重地区发出旅游警告以保护旅游者的健康，减少疫情的全球扩散。
第二，协调各国科学研究合作机制。建立各国实验室沟通、合作的平台。包括：
1.传染病学研究的全球合作。各国的流行病学家共同寻找疫病的爆发原因和传播途径并寻找控制的方法。这种团队合作运用全球链接的方法可以使各个部分在最快时间与其他人进行合作，达成方法、措施等问题意见统一。传染病学研究小组还与WHO的多个合作中心对SARS的病原、诊断、临床等进行研究。调查结果有助于对疫情的控制指导。
2.临床全球合作。SARS的临床治疗也是一个全球合作，包括来自11个国家的代表，为了更好地治疗，治疗小组评估与比较许多不同的治疗方法，以找到一种最佳方案，同时也总结医院控制传染的方法，提供全球管理病人的方法指导。
3.实验室全球合作。9个国家的17个实验室在WHO的协调下建立了独特的合作机制。各国的专家进行网络会议，分析案例、样本等。仅用了7周的时间就破解了病毒基因组图，这是史无前例的。
第三，派出卫生专家对各国治理SARS进行指导与监督。WHO向中国、越南、新加坡和香港地区调派国际医疗专家组。专家组包括20个国际组织、15个国家的60名代表，他们与主权国家进行病例管理、传染控制、传染病调查和实验室研究的合作。协调小组每天通过电视、网络开会通报疫情控制进展、经验比较和进一步行动的计划。这些专家一方面对疫情国家进行专业指导，同时也进行监督，并对不利的措施进行建议。
第四，世界卫生组织大会强化成员国的沟通与合作，国家间借鉴经验与教训。世界卫生大会是WHO的最高权力机关，每年召开一次大会，审议总干事报告、探讨涉及国际卫生与健康等重要议题。今年在5月19日召开的大会，各国都在积极探讨防治SARS的相关问题。我国的副总理兼卫生部长吴仪参加大会，介绍中国在防治SARS中的经验与教训，并与WHO总干事以及其他成员交换了意见。
通过以上有效的机制与措施，WHO在这次全球共同抗SARS中起到了不可替代的作用，不仅增强了WHO在成员国以及世界的权威与地位，同时大大提高了它的全球治理能力。
1.全球通报机制，强化了成员国对WHO的协作意识与责任。这使得WHO能够促进主权国家更加全面、准确、透明地将信息提供给国际组织。
2.各疫情严重的国家都受到了WHO的旅游警告。这种警告并非是强制性的，但是它具有专业性权威，各国人民对从国际组织发出的建议是信服的。受到警告的国家都积极合作，争取早日撤消警告。这就使得成员国配合、服从WHO的指导、调查与监督。只有符合WHO的撤消标准，才能解除警告，这大大提高了国际组织的合法性和权威性。
3.由WHO发起的有效机制，在对全球性问题治理中至关重要。以国际组织为治理中心，通过机制网络在不同层次进行合作与协调，在此次对抗SARS中极为突出地表现出来。国际机制是国际组织实现治理目标的有效途径，而WHO的“重大疫情全球警报系统”更是一种创新性和灵活性的机制。可以说，这套机制是实现成功控制疫情的关键，也是发挥国际组织全球治理作用的关键。
三、国际组织实现治理目标的途径
从世界卫生组织治理SARS的案例中，我们对国际组织实现治理的途径进行分析表明：一方面，并未出现一个世界政府，只有根据一定目标和一定功能而组建的国际组织；另一方面，在全球化进程中，我们看到的是在一个个具体的产业或领域比如信息技术、贸易、资本中不断发展的全球化过程，所以国际组织在治理中也是根据不同领域而起作用的。有学者根据国际组织的功能进行了分类，[9](P64-65)主要分为经济、福利、环境以及安全四大领域。经济领域的主要组织有：国际贸易组织(WTO)、世界银行集团、关税合作委员会(CCC)等；福利领域有：国际卫生组织(WHO)、世界妇女基金(GFW)、教科文组织(UNESCO)等；环境领域的国际组织有：绿色和平组织、地球之友(FOE)、国际科学委员会(ICSU)等；安全领域的国际组织有：禁止生化武器组织(OPCW)、国际法院等。
功能主义认为“要解决技术性问题，可以根据具体的需要和功能，通过加强合作找到解决问题的方案。合作网络的出现将使国际机制和制度得以形成并逐步得到加强。”[10](P550)功能主义为国际组织等形式的多边合作以及国际机制都奠定了重要基础。新功能主义代表人物哈斯的“外溢”观点认为：“最初在一个领域进行一体化的决策外溢到新的功能领域中，涉及的人越多，就能进一步地带动合作与妥协”。[11](P372)在国际组织的发展中，有关“治理”问题首先出现在世界银行1989年对非洲的援助中，提出了“治理危机”。世界银行认为要想获得经济援助的成功，必须保证受援国政府的“透明”、“法治”和“效率”。由此，世界银行放弃了它的章程所规定的政治中立态度，在援助过程中，对当地的政治条件进行了影响。[12]这是国际组织十分明显的“外溢”现象。冷战后，许多国际组织都提出了“治理”的内容和项目，这有两个层次的解释：一方面，从领域上，国际组织从原先的活动领域扩展到其他相关领域；另一方面，从深度上，国际组织更积极地深入到主权国家的内部，进行影响和干预。
国际组织通过“外溢”扩展活动的深度和广度，以实现全球性治理。罗西瑙总结了治理方式。治理过程包括单向性治理和多向性治理。单向性治理从结构上分为：正式的“自上而下”型政府治理、政府间组织的治理、非正式的“自下而上”型大众治理、非政府组织的治理以及混合型的市场治理。多向性治理结构有：正式的“网络化治理”、非正式的“双边治理”以及混合型的“麦比乌斯网治理”。[13](P81)在世界卫生组织治理全球性SARS危机中，综合利用了政府、政府间组织、非政府组织等力量进行多向性的网络化治理。
国际组织在全球治理中，没有中央集权手段强制实施，只有通过国际机制的方式“提供所需要的信息、监督成员的服从情况，加快重复活动的频率、方便各事务间的联系、提出显著的解决方案”。[14](P10)世界卫生组织充分利用机制作用发挥治理作用，通过制度创新提高治理能力。国际组织依靠各种制度与机制，形成巨大的网络，实现对问题的治理途径。通过各种规则、规范、原则等，把“各种子系统编入重要的网络中，使之发挥作用，把合作性不同、能力也不同的行为者连接起来”。[2](P274)解决跨国网络处理、环境保护、AIDS等国际性问题。
各种国际机制以国际组织为核心形成了一个水平而非垂直方向或等级制的公共秩序体制。在实现治理中，可以总结为几种类型机制：管理性机制，强调规则或行为体的形成；程序性机制，关注集体选择的程序；计划性机制，机制导致共同或合作的达成；创造性机制，根据新的问题进行机制创新。
四、国际组织在全球治理中的局限
在上面的分析中，我们看到世界卫生组织有效治理全球SARS疫病。但同为国际组织的联合国，在劝说美国放弃攻打伊拉克的问题上没有成功，美国没有得到联合国的准许而推翻了萨达姆的统治。那么，为什么有的治理是成功的，而有些则不然。我认为可以从国际组织所涉及的领域和其内部机制两个角度分析。
国际组织大多数是具有一定专业性的组织，根据现实主义的观点又可以将其分为“高政治”的安全领域和“低政治”的经济等领域。“高政治”(high politics)指有关国家政治、军事和安全问题，“低政治”(low politics)则是有关经贸、环境、健康等问题。[10](P549)
某种程度上，“低政治”领域的合作是更为普遍和深入的，因为这些领域不是涉及国家生存的最根本的安全问题，而能给各国提供更多的收益，促进国家的发展。而且在“安全领域几乎没有与贸易和货币领域相对应的全面的规则性安排”。[15](P70)在对各专业性国际组织的不完全统计中，“高政治”国际组织，如安全领域的国际组织只占10%，而经济领域内的国际组织则占40%左右。欧盟的一体化发展，也首先是从经济等“低政治”领域开始并且取得最突出的成果。
世界卫生组织作为一个“低政治”领域的政府间组织，对各主权国家都必须关心的人民健康问题上进行治理，更容易得到国家的支持与合作。国家与WHO的合作能获得更多的收益，这种合作是一种“双赢”。然而在联合国安理会解决伊拉克问题上，各国的利益有巨大的差别。具有巨大政治影响力的强国根据自身的国家利益，干涉甚至阻挠联合国的行动和决议。超级强国的霸权主义思维和行为严重削弱了国际组织在维护世界安全与和平领域中的权威。国际组织在解决“高政治”问题的能力上也就明显表现出不足。
无论是在“高政治”领域还是在“低政治”领域，国际组织的作用有赖于其制度创新。冷战后，国际组织都在进行改革，有关“治理”的议题和项目也成为改革的主要内容。而这些改革的根本则是制度的改革与创新。因为“创新能改变潜在的效能，也能使结构安排更加合理”[16](P296)，在主权国家向国际组织转移权力过程中，是“通过不同形式的制度创新实现的”。[17](P120)
WHO的“重大疫情全球警报系统”就是制度创新的一个成功例子。机制的创新自然是伴随着所在领域的要求变化，也是伴随科学技术的进步而发展。“重大疫情全球警报系统”建立的背景，一方面是随着全球化的发展，传染病的扩展速度与范围都大大增强；而另一方面随着网络计算机的发展，建立全球通报等合作技术已经具备。在这种情况下，“通报速度”比“疫情速度”快则有效保证对传染病的控制。
而联合国的改革从加利开始，虽然安南也倾尽全力，但仍不尽如人意。这使其庞大的机构以及复杂僵硬的制度，在全球治理面前，没有实现人们对它的期待。在安理会处理有关和平问题上，缺乏创新与灵活的机制，在一定程度上影响了它的协调、治理能力。联合国的制度改革之所以步履维艰，在很大程度上是因为其受强权国家的影响与制约。超级大国根据自身的利益需要，阻挠对它不利的改革；与此同时将它认为有利的规则和制度强加于联合国。美国对待联合国的态度如同保罗·肯尼迪所说：“美国玩弄的游戏就是在国际组织适合其自己的利益时利用它们，在国际组织不赞同它时撇开它们。”这就使得联合国的改革缺乏独立性，制度创新更是困难重重。
综上所述，在全球治理中，国际组织尤其是政府间组织发挥着重要作用，是不可或缺的。国际组织在不同领域治理，通过机制创新不断增强治理能力。即便在治理全球性问题中，国际组织还有很多局限，但主权国家的发展、世界的发展离不开国际组织的治理。
尽管我们已经看到国际组织在全球治理中日益加强的作用，但其局限性也不容忽视。第一，合法性问题。国际组织的主要资金收入来源于主权国家，而且没有强制性权力，这就使其在对主权国家进行协调、管理与制约时存在合法性危机。要使成员国满意，又要制约成员国，这就使国际组织面对“进退两难”的境地。第二，管理问题。国际组织都面临着机构庞杂、制度混乱等管理问题。这造成了国际组织治理效率的下降，也影响了成员国对国际组织的信赖。第三，执行问题。国际组织在解决全球性问题产生了大量的决议、宣言等文件。然而在具体执行时却困难重重。一方面是没有强制力；另一方面，一旦执行触及主要成员国的利益时会遭到强烈的反对，甚至退出国际组织。