中美县政体制及其与市政关系之比较，本文主要内容关键词为：县政论文,中美论文,市政论文,体制论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县政府体制的历史分析
(一)美国县政府体制的形成
根据《美国宪法》的规定，应建立一个有限权力的联邦政府。享有《宪法》赋予它的权力；所有其他权力归属各州。虽然《宪法》没有提及地方政府；人们普遍将地方政府管理理解为州而非联邦政府之事。从殖民地时代的县长和政务会委员，到20世纪的市长、委员、专员和管理人，美国地方政府经历了形形色色的组织形式。美国的市县管理源自英国的议会制度。康涅狄格州和罗得岛州除外，其他各州都划分成县，县是州的分支，是各州的基本构成单位。县通常占有大面积土地，而且由于在面积上各县差异很大，州总是按人口将它们分类。因此，县政府的权力可能随人口数量而略有不同。县可能包括城市、郊区或农村人口(或甚至这三者的结合)；不足为奇的是，它们的职能可能随人口类型的差异而变化。虽然近年来它们承担起了种种新的职能，如固体废物处理、公共卫生、图书馆、技术和社区学院及环境保护；但是它们的主要职能仍然是司法管理、公共安全、组织选举。
县是州的创造物，以州的宪法、法令和法院的决策为主要的约束机制。县不是作为自治市的公民的要求产生的，而是作为州的行政区划而产生的，是为了确保在州的所有地区，甚至最偏远的乡村，都有地方政府为他们提供服务。除了康涅狄格州和罗得岛州外，在所有的州都存在有县政府。
县政府的治理机构在不同的州又各不相同。最常用的是由县委员会、监督委员会和县议会组成。这些治理机构比较典型的由3位、5位或者是7位选举的官员组成。尽管在有些州(例如密歇根州)机构比较庞大。县治理机构的成员大多数情况下是党派选举产生的。太平洋沿岸的州例外，无党派的选举非常普遍。治理机构有任期的限制，一般是4年。选举中最普遍的是通过每个选区的选举产生，其他的方法要么是两个选区联合起来，要么更多的选区联合选举产生。选区必须遵守美国最高法院1968年关于得克萨斯州艾乌瑞·米特兰大县的判例，这一判例体现了对于县政府“一人一票”的原则。
(二)美国县政府的形式
县政府可以划分为三种形式：议会委员会制，县长议会制和议会—民选的行政执行官制度。这里主要介绍前两种。其中第一种县政府的模式最为普遍。立法、执行和行政责任由县政府治理机构集体行使。这一机构有权通过预算决议和经过州政府所允许的法令，对董事会和委员会的成员进行任命。委员会经常适用于人口比较少的县，通常是由3或5名成员组成。这一治理机构的成员的管理是通过委员会实施的，在县服务的不同领域由不同的委员会来负责。(如下图所示)
典型的议会委会制模型：
附图
县长议会制形式，县的治理机构任命一位县长为县的治理机构服务。第一个采用这种县政府治理模式的是20世纪20年代末期的北卡罗莱纳州的易莱得县。为了和州的法令相吻合以及寻求独立的决策制定和行政功能创造了这样一个治理机构。县长的权力可能很狭隘，也或许很宽泛，这主要取决于州的法令。
因为州和联邦的授权，县的财政预算严格地受到限制。一般而言，州政府仅仅支付32％的托管成本，在联邦政府层面1995年联邦的储备基金(短期项目)授权改革法案还允许将托管成本转到县政府。这些托管为县政府留下很小的财政预算自由支配的空间。困难的财政形势，(因为美国四分之三的州限制他们的县政府征收财产税)——使得这一财政收入的主要渠道变得更为复杂。
县政府的功能到底是什么？简单而言主要是帮助州和城市政府征税和提供地方服务。
(三)中国市领导县的由来
与美国不同，我国的市领导县，是我国国家行政体制在城市的延伸，是直辖市、地级市与周围的县、县级市的国家机构之间纵向的上下级关系，是市政体制的组成部分。它包括直辖市、地级市与县、县级市的中共党委、国家机构之间的关系。它的核心是发挥城市在经济上带动农村的作用，实现城乡共同繁荣。
我国各地实行的市管县体制，大体上有七种形式：(1)以原来的地级市为基础，划入几个县，如长沙、武汉等；(2)地市合并，如温州、泉州等；(3)地改市，如江苏盐城、扬州、山东烟台、德州等，把原来的县级市升格为地级市；(4)原来不领导县的市，划入几个县，如常州、无锡等；(5)把原来的县属镇升格为省辖市，再划几个县归它领导，如原为海县城镇的珠海市升格成省辖市后，斗门县被划归其管辖；(6)县级市升格为地级市，划几个县归它领导，如浙江的湖州、绍兴、金华，辽宁的铁岭等市；(7)将县直接升格为地级市，实行市管县体制。1988年广东省撤销清远、河源、阳江3个县，设立了清远、河源、阳江3个地级市，直接实行市管县体制。
简言之，一段时间内，市领导县，基本适合我国目前经济比较发达的地区的生产力和生产关系水平，符合我国目前的行政体制，有利于发挥城市的经济中心的作用，带动农村经济的发展，通过城乡经济互补，实现城乡共同繁荣。但是，我们必须要明确地是，市领导县只是一种过渡性的行政体制，因为城市对农村在经济上的辐射和带动作用，并不意味着城市对农村在行政上必须实行全面的领导。并且，市领导县存在的最大问题是增加了行政层次，不利于提高行政效率，也和国际上市县分治的体制不相符。
二、县政府的改革
随着美国对县政府的要求增加，历史性的争论中关于财政、决策制定和县政府行政能力等问题被重新关注。在某种程度上，关注县政府能力的问题与那些关注自治市政府能力的问题相类似。但是也存在着重要的区别——不只是仅仅关注县政府作为一个州政府的行政机构的地位问题。一般认为县政府比自治市的政府更加缺乏必要的能力来强调地方的需求，以及缺乏能力来设计、执行，以及缺乏财政和实施有效的政府项目。县政府曾经被认为是州政府的臂膀。鉴于各州以及各地方政府结构存在着巨大的差异性，州与地方关系的千变万化，以及县政府官员的行政和政治能力的不同，县政府的治理在各个地方有很大的不同。有的县提供州政府的艺术性的地方服务，有的提供政治性的服务。有的县在提供大多数最需要的服务方面非常有效，有的县政府只是在有限的财政能力范围内为民选的官员开支票和垃圾清理的服务。可见在美国县政府之间的差异非常大。
(一)契约县：通向效率和绩效之路
宪章是地方政府的宪法。它界定了地方政府的权力责任，描述了政府组织的轮廓，界定了地方官员的权力和方法。地方自治宪章允许县政府在不违背州的宪法和法令限制的前提下，建立自己的政府形式。州的法令也提供了可选择的县契约，允许在各种不同形式的县政府中进行选择。进一步而言，县的治理机构也可以请求立法机构制定一个特别的契约，尤其是特别适用于该县的独一无二的需求。
为了使一个县制定一部契约，通常要建立一个契约委员会，它要么是由县治理机构任命的，要么是选民选举产生的。这些契约委员会的委员并不具备凌驾于那些由州宪法和法令授权的官员之上的地位。委员会商讨的结果递交给投票人，由他们来决定同意或拒绝，在某些州，州的立法机构必须通过这一宪章。不太普遍的程序是由公民群体或者治理机构直接将这一契约放置在投票栏中由公民直接投票表决。无论如何使用合同的方法，这些合同一般为公民直接通过主动参与、投票以及听政会等的方式参与制定的。通过运用标准的预算和计算程序、专业的行政人员等来提高政府运作效率。这些契约县会提供协调的计划、通过合同的安排拓展服务的提供者，将公共服务的提供由政府的垄断转移到其他的组织单位。特别是在契约县，大量的机构会转变成为县政府的操作部门。县政府雇员的新的文官系统将会创立。简言之，契约县，例如尤联县，新泽西，更具有前摄性，增加了县和州在联邦政府系统中的份量。
契约县选举产生的执行机构或者被任命的县经理和行政人员具有显而易见的执行权威，大的足以代表不同类型、不同利益的县治理机构。在一个契约县中特定形式的政府，不是由部门经理，就是由行政人员来治理的。选举产生的县政府治理执行机构(不是很强，就是很弱)，以佛罗里达州的大都市岱得县为例，政府的功能分配给自治市或县政府来共同承担。麦绰县负责区域范围内的服务，例如污染控制，自治市负责地方活动，例如警察治安和行政区划。这一计划导致了州和联邦政府给迈阿密岱得县基金的增加。
(二)获得效率和绩效的其他路径与方法——自治市与县的合并与分离
在美国只有占很 少比例的县采用了契约的方法。更多的运用部门的失败是由于联邦主义的干预而导致的。
州鼓励更多的县积极为联邦体系做更大的贡献。有些州在城市区域不能建立有效的机制或者是运用政府的结构来解决问题，只能是导致更多的联邦政府的干预，但是又不能解决很多的城市问题。
而且，某一州的研究委员会递交的报告认为除非县政府进行改革，否则无法扭转它的“衰退和萎缩”，并且县政府提供的服务正在转移到州政府和联邦政府层面。考虑到运用契约的县的比例在下降，为了提高县政府服务的效率和绩效的方法已经被付诸实施。例如，自从20世纪90年代的早期，县的监督人员在加州的散特克莱拉县，发现可以通过发挥公民的主动投票权来保证政府的绩效。执行的有效性只有通过强调才能获得。象犯罪和污染的问题不仅是跨县和自治市的问题，而且也是跨州的问题。某一联邦的行政区，建议在行政区的区域范围内建立跨州的超级大县，例如象纽约和新泽西。新的合法关系往往很难确立。因此这里所指的方法之一就是运用在一个行政区政府内组建议会政府。很多议会政府的确立是对总统克林顿·约翰逊的A—95条例的反馈而确立的。这需要地方政府申请联邦的基金，来将他们的政策建议提交给这一行政区域范围内的其他政府。本质上而言，他们是研究、合作和计划机构，它更多地强调地是自然规划而不是纷争较多的贫困问题。尽管那些政府可能想要从议会政府中退出，但他们可能会害怕因此而丢失联邦政府所赋予的参与基金。
在县政府层面获得绩效的另一方法是任命一位县行政官员。这一行政官员是为了迎合县管理董事会的愿望，本质上所行使的是代理权。另一为了防止职能重复和资源浪费的更具争议性的方法是：合并公共服务相同的自治市和县政府。然而这种方法并不是公民所希望的，他们可能更愿意有地方政府来管理地方服务的提供，因此就导致了另一争议较少和比较普遍的方法——合作性方法。这一方法相对比较简单，例如允许县政府和自治市或者其他的政府实体合作，集体采购，因此减少了成本，或者相互的协作、协调以应对突发事件。
此外，更为复杂的形式是湖泊森林计划(莱克伍德计划)。它允许自治市自愿地和洛杉矶县签订合同，以提供一整套的服务。自治市可以利用洛杉矶县提供大量的服务，签订了无数的合作性项目。这些协议的范围从选举服务，到工程技术，法律的实施和消防等。这些方法主要是通过消除机构重叠获得更高的效率，通过减少对权威的分裂来提高绩效，通过集体采购减少政府成本。
当然在美国还存在一种对提高效率和绩效比较有争议的方法，就是城市—县的分离和合并。尽管县—市的分离在现代并不普遍，但有些领导认为他们只有在市—县分离的状态下才能在处理市和县的事务中获得更好的绩效和更高的效率。因为他们认为市政府和县政府的官员是在不同的选民中选举产生的。分离的模式会产生新的政治实体，一个离开中心城区的市—县，以及其他的地方仍然存在着新的县政府。市—县分离模式的动力是认为中心城市承担了县政府成本的绝大多数，然而只得到了很少的服务。巴尔地摩、丹佛、圣路易斯，旧金山，以及和维吉尼亚所有超过10000居民意识的自治市实行的是市—县分离的模式。
将市—县合并作为一种提高效率和绩效的方法可以追溯到1913年。在这一年中，美国政治科学协会号召自治市处理“市县委员会”，一旦达到一定的人口比例，这一委员会就同时具有市和县政府的合法权力。就会产生一个政治系统，市的边界和县相连。有些合并产生了相对于20世纪的优越性。有些合并先于20世纪之前就产生了，产生于纽约、费城、波士顿和新奥尔良。这些合并不是通过选民的投票表决、立法行为而是通过宪法修正案实现的。在合并中，市与县的边界相连，同时产生了更有效的、合法性更强的政府形式。在20世纪40年代卢易斯安那、百屯—儒杰市和东百屯—儒杰市等地方采取了这种形式。在1970年，印第安纳波利斯和马里恩县的合并产生了。统一标准的政府( UNIGOV) 产生了。在这一次合并中，尽管新的合并后的政府，UNIGOV，提供了大量的服务，学校、警察和县治安官仍然是分离的。在1974年，列克星敦在政治学教授威得领导下与Fayette县合并。在Lexington-Fayette城市县的宪章中重复性的服务被取消，包括需要支付分离的自治市和县的财产税等。合并的效益自从20世纪早期就已经被人们所意识到了，特别是通过消除重复性服务减少了成本产生的区域范围内的计划，防止了具有冲突性的政策产生。只有一个几年前的合并：即乔治亚的爱莘斯——克拉克县的合并没有获得行政成本的降低。
(三)当前中国县制之弊端与县制改革的三种模式
中国现行的行政体制中，县政府的权力有限，地方政府中对县级政府的权力上收得太厉害，而矛盾不断下放，使得县级政府不能享受一个独立政府行使的行政权力。尤其是随着主要职能部门的权力上收，各职能部门都是从各自的利益出发，制定了一系列的维护本部门利益的制度和政策，对县政的干预太多，极大地制约了县级政府的决策能力和经济发展的宏观调控能力。削弱了县一级政府的职权，严重地制约了县级政府的发展。因此，给县级政府扩权，还权于县，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权，是今后实现县政府体制改革的核心。把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府，放权强县。县制改革，已经逐步实施，主要的典型模式是湖北省的财政权下放模式、浙江省的经济管辖权下放模式和海南省的一次性全部下放模式。
综观已有的改革实践，不论是“市管县”体制还是如同有学者提出的“省管县”体制都存在着弊端。但可以看好的是实行“市县分治”应当是将来中国县制改革的方向。但是在“市县分治”的同时，如何解决管理层次与管理幅度的问题将是一个重要的挑战之一。究竟如何处理县与市政府之间的关系？
三、县与市关系之差异及其启示
至于市—县之间的关系问题，也许我们可以从美国现有的地方政府关系中获得一些启示，对我国的县制发展的思考有所启迪。
首先，美国县和市政府官员和议员一律民选，不存在上一级官员可以任命或罢免下一级官员的权力。在法律上，它们是平等的。在美国，政府的选举一般有两种，一种是有党派的选举，主要是指联邦和州政府的选举；另一种是地方政府的选举，绝大多数是没有党派色彩的。因此，在县和市级地方政府中，党派并不重要。同时，美国的地方自治权和各地独立性特点非常明显。在不违背联邦和州的法律前提下，各个县和市镇在公民的许可下，都可以有自己的自治权。联邦和州对市镇的影响，主要是通过财政的转移支付和公共项目的安排来实现的。
其次，公民在地方政府关系中起决定性的主导作用。美国的中等城市一般是通过市政议会来管理城市的。美国是一个州和地方的独立自主权比较大的联邦制国家。换言之，各县和市政府都可以自主选择适合自己的政府管理方式。其中起主导性作用的是公民的合法性认同，且一种科学的管理方法也总能得到大多数城市人民的认可。
再次，社会中介组织发达，缓和了县与市政府之间的关系，对之起重要的调节作用。这里不仅指美国的律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务组织等门类齐全，服务周到，在县与市政府的治理中发挥着重要的作用；而且也包括政府有意识地通过资格认证，把有些权力放到民间，用民间的力量来实现县与市政府的管理作用。
此外，多元的社区参与了地方政府的管理，对地方政府的关系影响重大，是市与县政府关系中的桥梁与纽带，也是市与县政府治理的基本单元。美国公民生活在多种多样的地方社区里。地方社区的人口规模影响到市与县政府可提供的服务种类和公民生活的性质。在美国，许多非常小的地方社区提供不了自己的公安和消防服务、学校和图书馆，或污水和垃圾处理系统。这些小社区经常与附近其他社区分享这些服务，或与市和县政府订立合同以获得上述服务。
综上所述，建立有效机制，调动利益相关者积极参与县与市政府的治理，是将来我国县制改革中应当考虑与借鉴的重要经验之一。相对于日益繁重的地方政府管理的任务而言，县与市政府自身拥有的资源十分有限。如果没有利益相关的公民或利益集团的积极参与，难以确保形成科学的决策，难以确保政策和法律得到有效落实，监督也难以取得预期效果。因此，首先要积极探索新机制，吸引利益相关的个体或利益集团参与政府管理。听证会是一种比较好的方式。通过这种途径，政府可以直接听取各利益相关者的意见，协调各种利益，增加决策的科学性、透明度，有利于政策法规得到广泛理解和支持，有利于社会监督和减少腐败。
此外，开展多种教育形式，提高公民素质及参与地方政府管理的能力。通过教育和培养，让利益相关者认知自身的权利和相应的义务。也使“市县分治”成为可能。
简言之，就市与县的关系而言，在中国是领导与被领导的关系，在美国是平行的关系，是合作与协调的关系。