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社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明的重要标志。
人大、政协体制与财政体制改革联动
人大和政协中应当分别设立筹款和预算委员会，下设专门的办事机构——筹款委员会办公室和预算委员会办公室，负责日常的审查工作。
人大代表应当从目前的会议制改革为专职常任制，过渡时期逐步减少会议代表的数量，增加专职常任代表的数量；为了建立人大与政府之间的制衡，避免政府官员和公务员代表影响筹款和预算法案之嫌，人大和政协代表构成中减少直至取消政府和两院的代表（不在政府和两院兼职的中共领导代表不在其列）。
由于人大是按照人口比例分配代表，为了防止产生对经济不发达地区转移支付在讨论和审批时不通过的结果，将政协设置为“多党＋省级区域”的代表构成结构，不论党派党员多少和民族人口多少，不论地区大小，平均分配代表名额；政协代表也与人大一样，减少数量，逐步从目前的会议制改变为专职常任制，减少直到取消政府和两院的官员及公务员代表；授予政协对筹款、预算法案的讨论、审议和批准等方面的立法权力；在人大与政协之间，建立筹款、预算讨论和议事的联席会议制度。
也很重要的是，对财政执行要加大监督的力度，形成预算“编制——讨论审查批准——执行和监督——调整编制”的科学反馈机制：一是加强人大对预算执行情况的监督，二是加大对政府预算执行审计的力度，三是对违反预算法案而乱支乱用的，加大行政和刑事处理的力度。
从立法方面看，要加快《预算法》的修改进程，并与预算改革方案相协调；加快《转移支付法》、《政府部门收费许可法》、《社会保障预算法》、《国有资产预算法》、《公共建设项目预算法》等具体法律的起草、讨论和颁布；《预算法》等要与《会计法》、《审计法》、《刑法》等进行衔接和配套，使其反为能真正实施和违法后能追究责任的法律；《预算法》及相关法律，制定要详细；部门制定的有关法律实施细则，也需要经过人大和政协的审定和批准，以防止部门曲解立法机构的立法精神，保证法律具体实施的公正性。
立法规定政府财政收入和支出的两个比例
这里说的两个比例，一是指政府全部收入占GDP的比例，二是党政公务和行政性事业等支出占全部政府支出的比例。应当科学合理地确定这两个比例。
1.发达国家与发展中国家财政的两个比例
从政府收入占GDP比率看，世界各国的格局是，发达国家高，承担公民福利多的国家高，发展中国家低，承担公民福利少的国家低。发达国家财政收入占GDP比率在35％～45％左右范围，但这些国家生产力水平高，国民财富剩余多，国家筹集资源的能力强；而且，这些国家基本上是福利国家，从婴儿的出生，到老年，在教育、医疗、失业、工伤、养老、住房等各个方面，国家都有程度不同的福利，其集中的财力大多用到了人民的福利方面。
大多数发展中国家的财政收入占GDP的18％～25％范围。主要原因：一是从生产力水平方面看，它们比发达国家低得多，财政筹集资金的能力弱，如果财政过度集中财力，税费负担太重，会影响人们的创业、投资和经营积极性，使就业机会减少，失业率升高；二是发展中国家承担的对人民的公共服务和福利程度要比发达国家水平低，覆盖面窄，项目少。因此，发展中国家在财政收入方面，客观上没有集中过多财力的基础条件，主观上对公共服务和人民福利的支出不如发达国家重视。
而从政府行政公务支出占政府全部支出的比例看，发达国家中，最低的是日本，占2.4％；最高的是意大利，占19％；美国在14％左右。发展中国家中，实行较复杂民主制度国家的政府（主要是指总统普选，立法、行政、司法相互制衡，反对党进行监督），其政府行政公务支出占政府全部支出的比例要低；而总统权力较大，特别是一些军人独裁的政府，其政府的公共服务支出比例相对低一些，而政府本身行政公务支出比例相对要高得多。
2.中国财政两个比例太高
一是政府实际全部收入占GDP的比例过高，在35％左右，脱离了中国是发展中国家、生产力水平还较低这样一个国情。以2009年为例，当年政府收入共计114885.04亿元，占当年GDP337313.4亿元的34.06％，如果加上国有企业利润，会超过35％。
宏观经济税费负担太重，而且中国的税费主要来自于企业环节，对创业、投资和企业经营影响很大，导致就业机会扩张较难，实际失业率较高。《福布斯》公布的2009年全球税负痛苦指数排名中，中国得分159。其中增值税率为17％，企业所得税25％（两税统一以后），个人所得税45％，个人收入中的23％作为社保缴款，企业则配套上缴员工个人收入的49％作为社保基金缴款。与2008年相比，由于社保基金税负的增加，中国的税收痛苦指数上升了7点，从2008年的第五名上升至第二名，仅次于法国。《福布斯》对中国的测算中，没有包括收费和罚款等项目，如果加入这方面的政府收入，中国内地税负的痛苦指数可能会高居世界各国首位，是世界上创业、投资、经营税费负担最痛苦的区域。
二是全部政府支出中，党政公务及行政性事业单位支出比例太高。笔者曾经对2005年和2007年的数据进行过详细的计算。2003年，由国家财政、预算外资金、企业和居民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达15766亿元，占2005年GDP的13.52％，由这些被供养的公务人员所消耗；国家预算收入、有统计的预算外收入、没有被统计的供养非编制人员3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37.58％，由被供养人员所消耗。高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33％用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。而在2007年，一般党政事业支出为29425亿元，占当年实际全部政府支出66875亿元的44％；再加上党政事业投资支出，共计支出为37412亿元。财政开支中，党政事业养人、“三公”和建设的结构特征较为明显。
3.用立法限定财政的两个比例
财政体制改革非常重要的任务，一是使政府收入占GDP中的比例逐年降低，达到一个合适的水平；二是使党政公务及其行政性事业开支比例逐年快速下降。为此，需要用立法限定财政的两个比例。
一是政府全部收入不得超过GDP30％。20世纪90年代后期以来，仅从政府收入的税收看，其增速持续远远高于国民经济增长和居民收入增长。2009年全国财政收入增长达11.7％，而GDP增速为8.7％，这已经是差距很小的年份了。从2003年到2008年，我国税收收入增速分别为20.4％、25.7％、20％、21.9％、31.4％、19％，而GDP分别增长10.0％、10.1％、10.4％、11.6％、13.0％和9.0％。同期，收费罚款、土地出让金和社保金收入也同样是高速增长。从网络上看到的一则新闻，2009年某省某市一季度上交罚没款同比增长47％，超过同期GDP12.1％和财政收入46.4％的增长幅度。从目前中国政府的税收、收费罚款、土地出让和社保等收入的制度设计看，是一个从GDP中强力集中分配的体制。
因此，急需修改《预算法》，在将政府的全部收入纳入预算管理的基础上，考虑中国还是一个生产力并不发达的发展中国家，考虑收入在政府、居民和企业中的合理分配，特别是改善居民分配比率过低的状况，在中国还没有进入发达国家行列之前，政府全部收入不得超过GDP的30％。在这一法律指标限定下，处理好财政收入增长与GDP增长速度的关系，处理好国家收入增长与居民收入增长的关系。财政年收入增长速度，在财政收入不得超过GDP30％的红线下进行安排。
二是快速降低党政公务及行政性事业开支，达到不得超过全部政府支出的15％。将此写进《预算法》。并制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》，使国家政权机构和人员的膨胀受到法律的约束。
中央财政一级预算编制和执行分开
财政编制和执行分开，是一个国际通行的原则。有的国家是财政部内编制和执行分开，相对独立运作；有的国家是政府下编制和执行分开，是两个相互独立的政府部门。中国是一个人口众多、多省份多民族、发展不平衡、公共事务繁杂的大国，一个部门既编制预算又执行预算，编制容易粗糙，权力过于集中，透明性较差。预算编制和执行分开，便于编制和执行之间的制衡，提高预算透明度。
分开有几种方案：一是财政部内编制预算与执行预算分开，优点是有专门的编制人才，缺点是部门内编制与执行分离，起不到制约作用；二是单独设置总理预算编制办公室，优点是独立和超脱，直接归总理领导，没有部门利益，缺点是需要调进人才，熟悉工作，与宏观的规划可能脱离；三是在国家发展与改革委员会内部设总理预算编制办公室，由总理直接领导。优点是预算可以与国家的中长发展规划，与煤电油运平衡相协调，缺点是其他部门可能会认为发改委权力过大，集中度过高。
总理预算编制办公室和财政税收部门，是两个平行的系统，二者之间无隶属关系。二者分工大体是：预算编制办公室负责预算的编制；财政税收部门负责收入概算、预算执行和税收等日常事务。省以下政府考虑事务规模，不设省长和县长预算办公室。
改革预算编制和审批时间
我国《预算法》规定预算年度为1月1日起到12月31日止，但《预算法实施条例》又规定1月份省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过的时间一般是在3月中下旬。由此形成先执行、后编制、再审批，较长时间内无预算运行的局面。这使预算立法缺乏应有的严肃性和权威性，客观上限制了预算的法律约束力。
安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。许多国家预算编制时间一般都在一年左右，在预算年度开始之时，就着手下一年度的预算编制工作。
参考其他国家的做法，结合我国的实际，年度预算编制、审查和批准时间程序有两种方案选择：（1）每年2—5月编制部门预算，6—8月由中央预算编制办公室和地方财政部门汇编预算，8—9月由各级人大预算委员会讨论、辩论、预审查预算，10—11月召开各级人民代表大会审查批准预算，预算执行年度时间不变；（2）将预算编制、讨论和审批时间顺延四个月，将预算执行年度改为4月1日至第二年3月31日。通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开。
建立和完善人大、政协对预算的审查和批准体制
将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大，取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。
政府与人大、政协以及国家元首之间具体制衡程序和过程为：
1.税收和预算议案的提交和听证。总理预算管理办公室提出预算方案，或者政府及政府部门，或者社会上提出要设立新的税收、收费和罚款法案，包括修改以往税收、收费和罚款的动议，人大筹款委员会或预算委员会就此举行听证会。
2.议案审议通过或者被否决的程序。税收、收费、罚款，或者预算方案在人大和政协先后辩论，否决或者通过；报国家主席，同意或者否决；重新表决，通过形成法律或者议案作废。先由人大筹款委员会或者预算委员会举行听证会，进行激烈的辩论后，或者否决，或者形成意见较为一致的报告，报人大再由全部人大代表辩论，一般会通过。后交政协筹款委员会或者预算委员会，将在人大进行的听证再在政协重复进行一遍。人大和政协意见一致，报国家主席；意见不一致，将分歧交由人大和政协联席会议协商，以消除分歧。报国家主席后，国家主席同意或者否决；主席将其否决，发回人大和政协重议，若人大和政协重新表决，多数通过原来议案，推翻主席否决，则强行成为法律；若达不到原议案支持的票数，如果是税改方案，该议案作废；如果是预算方案，则要重新修改。
中央政府预算办公室和财政部门只有调整预算方案的建议权，如需要进行修改，必须经过人大和政协讨论审查批准；地方政府则由财政部门提出修改建议，通过地方同级人大讨论审查和批准调整预算。
省和县市镇不设政府预算编制办公室，由财政部门代替。地方税收、收费、罚款和预算方案，在同级政府、人大之间进行制衡，不再通过同级政协讨论和审议。
3.公开性规定。政府财政和国有资产是公共财产，除了涉及军事和国家安全的，全部预算和国有资产经营信息必须向公众公开。一切税法、税收，收费和罚款法律条款，预算法及各级政府的预算法定方案，其全部和详细内容，除受安全保密法特殊限制的，必须通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开。
4.急需建立各级政府对人大的财务报告制度。中国政府及各部门，特别是地方政府及各部门有一种无制度制约的借债偏好和冲动。因此，除了理顺中央与地方的财税关系体制、将地方政府建设借债公开化和规范化、改革清理废除收费罚款体制、改革卖地财政等外，非常重要的是要建立各级政府对人大的财务报告制度。编制政府财务报告，每年定期向同级人大报告，并向社会公开披露。
我国政府更多的隐性和变相债务在会计上没有得到确认，在政府财务报告中也没有予以披露，如国债的未来还本付息负担、政府担保的各种借款、各级政府虽然以公司名义借来而未来不能还款的、政府各部门的签字消费欠账等。在成熟市场经济国家，政府财务报告系统地披露政府所有的债务信息。我国政府财务报告也应改进对政府债务信息的披露。由法律规定，将各级政府，包括其各部门、其派出机构所借的所有债务、所欠的所有款项，都纳入政府财务报告的统计、记账和管理范围。对不纳入其中管理的，由借债人自行负担，政府不承担还债义务，以此约束政府机构和官员的借债欠款偏好。
国家审计体制应向人大领导过渡
审计是人大对政府最有效的监督，应该设立于政府之外。
依据宪法规定和现行审计制度，现行审计机关是政府直接控制下的内部审计组织。其主要问题是：（1）缺乏独立性，审计工作很难真正做到依法独立行使职责；（2）审计结果披露受到限制；（3）尽管宪法和审计法对于审计监督内容都有明确规定，但由于规定相对笼统，以及审计工作直接接受政府首长指示的格局，而政府行政管理具有多样性、复杂性和变化性特征，由此造成审计工作重点和目标不明确不稳定，审计工作缺乏长期规划性；（4）审计监督留有空白。目前审计监督指向只能是平行的或者是向下的，即审计机关监督的是政府所管理的部门和企事业单位及下级政府，并不包括政府或政府首长本身；（5）预算审计容易流于形式。即使审计机关能够尽职尽责进行预算审计，但政府能如实地把审计结果报告给人大吗？如果政府决定着审计报告的主要方面，那么预算审计实质就是政府的“自我检查”。
审计机关朝人大归属方向改革，有学者提出一个过渡方案，我认为中期内可以选择。即在政府继续保留现行审计机关的同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统建立主要从事预算审计工作的审计组织。隶属于全国人大的审计组织应该成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样，属于政府的一个专门承担政府经济监管工作的职能部门。
但是从长远看，国家审计体制最终要完全设置在人大，归人大领导，如此才能真正体现人民当家作主的宪政思想。
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