城市社区党建管理体制创新——属地管理与横向挂靠之比较研究，本文主要内容关键词为：属地论文,横向论文,管理体制论文,社区党建论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D267.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-5478(2010)06-0044-04
随着改革开放的深入，城市社区党建管理体制中单位管理的不足越来越明显，出现了大量的党建“空白点”；作为对单位管理超越的属地管理，在实践中也暴露了明显的不足。为了改变这种状态，社区管理体制的创新势在必行。“横向挂靠”作为更理性的选择，既具备垂直单位领导的优势，又能发挥横向管理的长处，更适合目前的城市社区党建工作。
一、改革前单位管理统领一切
改革前，单位是中国城市社会资源分配和基本社会调控单位。在城市社会中，个人总是隶属于一定的单位。按照级别高低与行业分布不同，单位被政党和行政组织分割成若干个平行的管理领域，任何单位都是这一领域中的一个组成部分。在当时，街道内绝大部分居民都是企事业单位的职工，无工作单位的人极少，即街道内的居民绝大多数都是单位人。在计划经济时期，单位不仅是人们工作的场所，而且是其获得社会认可和合法身份的依据，还是其福利和社会保障的主要来源，他们主要通过单位参与社会生活和政治活动。街道总体上仍然是计划经济的单位社会中一个有机的组成部分，居委会也是以单位的模式运作，其管理的对象主要是没有正式单位的居民，而退休人员仍属于原工作单位，同时也被纳入街道单位——居委会体制进行管理。街道党建的工作范围则局限于街道本身、里弄党支部及所属经济实体的党组织，不涵盖街道辖区内各级各类机关企事业单位的党建工作。在街道辖区内，驻区单位和街道之间，也就是所谓的条块之间，基本上是各自为政，各种条条之间更是不相往来。这种“千条一块、条大块小”的区域组织格局是与计划经济时代单位体制在党组织建设和城市管理中的主导地位相适应的。[1]街道、居民区在单位管理占统治地位的情形下起着拾遗补缺的作用，单位管理统领一切，单位党建几乎是基层党建的唯一模式。
由于单位管理占绝对优势，因此单位党建也几乎成为城市基层党建的仅有模式。单位党建是指党的组织体系的设置以生产、工作或社会职能的关联性为基础，实行自上而下的垂直管理，主要包括企业、机关、学校、科研院所、社会团体、人民解放军连队和其他基层单位中的单位党组织建设模式。[2]其主要特点是：组织体系以行政隶属关系或社会职能的相关性为依托，实行自上而下的垂直领导，上级组织对于下级组织有较大的影响力；基层党组织的活动范围主要限于本单位，并围绕本单位的中心工作展开；党员队伍主要由在职党员以及部分离退休党员组成，并且与党组织之间有组织归属关系，加上单位仍然是主要的利益支撑主体，所以党员与党组织之间有比较紧密的联系，组织对党员有较大的影响力；与政权体系有比较直接的联系，对于履行党的政治和经济职能具有重要的作用；可以直接从党的执政体系中获得资源支撑，拥有丰富的基层党建资源，是推动城市基层党建工作的主要力量。[3]
改革开放以来，城市基层党建面临许多挑战。作为传统延续的单位党建出现了一些急需解决的问题，单纯单位党建模式的不足日益显露出来。一是随着各类新经济、新社会组织的大量涌现，完全依靠行政建制设置基层组织的方式已经明显不适应新的形势，基层党建“空白点”日益增多；二是随着“单位人”向“社会人”的转变，在职党员在单位的活动空间和时间大大缩减，对单位的依附程度降低，单位党组织原有的对党员的教育和管理功能减弱、外溢；三是随着人口流动性的增强和就业方式的转变，流动党员和没有固定岗位的党员增多，单位党组织无法承载这部分党建资源；四是随着单位制的逐步消解，单位的社会功能和部分政治功能的溢出导致其在城市社会生活中的地位和作用降低，单位党组织的影响力下降，执政党很难继续通过单位党组织系统充分履行自己的政治和社会职能。
二、改革后属地管理的利弊
由于单位管理体制在实践中出现了一些问题，比如，街道党工委履行领导核心的职能缺少制度保证，致使“领导核心”的作用缺乏力度；现有的工作载体都是各单位本着平等、自愿的原则组合起来的，缺乏严格的组织制约措施，工作的有效性较差；党组织关系不顺，街道党工委进行管理缺少制约手段等等。属地管理就是针对这些问题提出来的，其目的是把社区内的各级各类单位党组织和党员统一按地域归属纳入社区党建组织体系，由街道党工委和社区党组织统一管理，以消除条块结合所产生（实则是两种党建模式之间）的矛盾，以加大单位党组织对社区党建的参与和支持力度。
“属地管理”是从加强社区党建的角度提出来的基层党组织管理模式。其益处，一是有利于街道党工委领导核心作用的发挥。社区党建属地管理模式是相对于传统的以单位管理为特征的基层党建模式而言的，其根本目的就是解决单位和社区党组织在党员管理、工作任务、领导体制和管理体制、党建资源和利益分享等方面的“两张皮”问题，以加大单位党组织对社区党组织的支持力度。街道党组织的领导核心作用不仅体现在对辖区内社区党组织的领导，还体现在对驻街单位党建共建工作的协调、指导以及与在职党员所在单位党组织的协调。[4]对驻街单位和在职党员的属地化管理，确实能增强街道党组织在“共驻共建”方面的协调能力，因此有利于街道党工委领导核心作用的发挥。二是属地管理有利于社区党组织和单位党组织在社区共同性事物中合力的形成。通过对驻社区单位党组织的属地化管理，促进社区党组织和辖区单位党组织的协调，以更好形成社区党建合力。一方面，辖区各单位党组织可以积极为社区党组织开展党建工作提供场地、设备和经费支持；另一方面，社区党组织通过大力加强对下岗职工党员的管理，妥善安置下岗职工再就业，积极化解社会矛盾，为辖区内企事业单位改革和发展营造良好的社会环境。[5]
但是，相对于改革开放前单位党建占主导地位的“条强块弱”的基层党建格局而言，属地管理只不过是一种“块强条弱”或“块弱条弱”的党建格局，甚至把单位党建消解在社区党建之中，实际上取消了两种党建模式互动的基础。党组织的属地管理，虽然会加强地域性党组织对本社区内党员及党组织的统一领导，但却无益于促进“条条”和“块块”之间的良性互动和矛盾的解决，只是把矛盾从“条块”之间转移到“块块”内部，无益于两者优势互补的实现。因而这种管理方式在试图发挥党组织横向管理优势的同时，也牺牲了垂直领导的优越性。用牺牲单位党建独立性及其优势为代价来解决问题，显然不是一种很好的方式，并不利于执政党基层建设的全局。
三、社区党建管理体制创新——横向挂靠
横向挂靠是指处在一定区域内党的基层组织，不论其原来的隶属关系如何，都可以在不改变原有隶属关系的前提下，相应的与区域性的党组织建立横向挂靠关系。[6](P97)横向挂靠的管理体制最重要的是具有确定的领导关系。在这种管理体制下党的组织系统要想有战斗力，所有参与横向挂靠的基层党组织都必须具有双重领导关系，除了原有的垂直隶属体系中的上级党组织对其具有领导关系外，横向挂靠的党组织对所挂靠的基层党组织同样具有领导关系。这种横向领导关系与纵向垂直的领导关系不同，其具体表现于：本区域内的党的主要任务的贯彻；区域性的党员干部的教育活动；区域性的民主政治建设活动；群众性、公益性、社会性和区域性的社区公共事务等等。对于该基层党组织的人事任免、与其业务关系密切的党的其他方面的工作，则应由纵向垂直的上级党组织来直接领导。
横向挂靠在运作上最重要的特点是具有确定的领导关系。除了原有的垂直隶属体系中的上级党组织对其具有领导关系外，横向挂靠的党组织对所挂靠的基层党组织同样具有领导关系，因此存在着双重领导关系。在城市社区中这种双重领导关系存在于街道党工委与区政府的派出机构之间，但重点应表现在街道党工委与社区内企事业单位的党组织之间。
横向挂靠的优点在于：一是有利于单位党组织和社区党组织合力的形成。因为横向挂靠不以切断垂直条线上的领导关系为代价，而是人事、业务方面归条线上级党组织领导，对于群众性、公益性、区域性和社会性的事物，才对所挂靠的基层党组织进行领导。这样克服了单位党组织对社区建设和社区党建漠不关心的局面，增强了社区党组织的凝聚力和战斗力。二是有利于依托基层政权。横向党组织基本上都与地方的政权机构平行设置，并以基层政权为依托。因此非属地设置的基层党组织与横向党组织建立挂靠关系，有利于依托政权的力量，进行自我完善和推进社区建设。三是有利于增强横向党组织的战斗力。目前的联席会议制度过于松散，碰到实质性问题时，横向社区党组织无法凭借联席会议去协调单位党组织参与社区建设。属地管理以否认单位党建为前提，让所有的基层党组织都归横向社区党组织领导，这样容易引起管理混乱，实则削弱横向党组织的战斗力。而横向挂靠以承认单位党建和社区党建并存为前提，在不改变基层单位党组织对其条线上级党组织的人事、业务方面领导的依赖，只就地区性、群众性、公益性和社会性的事物对所挂靠的该基层党组织进行领导，因此其战斗力会不断增强。四是有利于社会的稳定。在社会主义市场经济条件下，各类经济社会组织变化快，稳定性差，依托于地域性的横向党组织有利于稳定。同时由于横向挂靠建立的是双重领导关系，不会引起管理体制上的混乱。五是有利于各种资源的整合。通过横向挂靠，把“条块”的各自优势发挥出来，把条上的政治资源优势和块上的社会资源优势结合起来，有利于基层党建的全局。
横向挂靠实行的是双重领导，它既可以避免目前横向党组织间松散的、碰到实质问题不易统一协调的缺点，有利于克服“条块”之间的矛盾，又保持了这类基层党组织与条线系统党组织不可分割的内在联系，因而有利于不同组织架构的党组织按其内在联系发挥应有的作用，为两种党建模式的互动奠定了组织基础，促进了党的政治和组织资源的整合，既有利于加强社区党建，也有利于推进单位党建和整个执政党的基层建设。当然，横向挂靠的实现，有赖于城市社区党建领导体制的创新。
四、属地管理与横向挂靠之比较
属地管理和横向挂靠都是改革开放后，为适应新的变化了的形势而提出的社区党建管理体制创新的实践成果。但二者思考问题的角度不同，其最终结果也大相径庭。
一是目的不同。“属地管理”的目的在于加强社区党建，其全部的立足点在于单方面取得驻社区各级各类企事业单位对社区建设和社区党建的支持。而“横向挂靠”的目的在于加强基层党建的全局上，其全部的立足点在于既使社区党组织在社区的社会性、地区性、群众性和公益性事物中发挥领导核心作用，又使单位党组织与其上级党组织的已有领导关系继续得以保持。
二是结果不同。属地管理在试图发挥党组织横向管理优势的同时，却牺牲了垂直领导的优越性。用牺牲单位党建独立性及其优势来增强社区党组织的领导地位并不是一种很好的解决问题的方式，其结果是属地管理优势还没充分发挥出来；而单位的垂直管理好处又被丢弃，因此把属地管理作为城市社区党建唯一管理模式的做法在实践中是欠妥的，它既不利于单位党建，也不利于社区党建，同时更不利于基层党建全局。
而“横向挂靠”则不同，它具有双重领导关系。其好处在于不会引起管理体制上的混乱，它既可以避免目前横向党组织间松散的、碰到实质问题不易统一协调的问题，又保持了这类基层党组织与条线系统党组织不可分割的内在联系，因而有利于不同组织架构的党组织按其内在联系发挥应有的作用。由于横向挂靠以单位党建和社区党建的共生为前提，以发挥单位管理和社区属地管理各自优势为目的，因此既有利于社区党建，也有利于单位党建，同时有利于基层党建全局。
通过对比，不难看出横向挂靠比属地管理更适合目前我国城市社区党建工作，同时由于横向挂靠结合单位管理和属地管理的优势，并承认单位和社区两种管理的共生性，不会引起管理体制上的混乱，因而有利于执政党的稳定。
五、创新社区党建领导体制，为横向挂靠的实现提供组织保证
横向挂靠的实现除了依赖于一系列的制度机制改革外，还要依赖于社区党建领导体制的创新，成立联合工作党委为其提供组织保证。
横向挂靠的实现依赖于党组织领导体制的创新，要充分发挥“条块”结合点的基层党组织的领导核心作用。目前的情况是，街道党工委用以协调两种党建模式关系的“社区党建研究会”和“社区党建联席会议”等组织形式，一是缺乏权威性，除了对直属支部和居民区党支部有一定的影响力之外，对辖区内的其他党组织号召力很小，很难使社区内各级各类党组织统一行动、形成合力；二是单纯把社区党建作为工作的出发点和归宿的属地管理，仅仅着眼于单位党组织对社区党建的支持和参与，因而很难充分调动社区内企事业单位党组织的积极性。依靠街道党工委的领导核心作用，难以克服“条块”矛盾并实现单位党建和社区党建之间的有效互动。
解决这一问题，可以尝试以街道党工委为基础建立单位和社区联合工作党委的领导体制。联合工作党委由街道党工委部分成员和区级职能部门派出机构、无上级主管企业、社区内事业单位、社区内小型区属企业、社区内小型内联企业等党组织负责人组成。在此基础上，由街道党工委正、副书记，与社区管理关系密切的单位（如警署、城管监察分队、房产办事处、城管署）以及较大的企事业单位的党组织负责人组成常委会，根据联合工作党委提出的计划抓好落实工作。就相互关系而言，街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导；社区内公务类派出机构（如警署、工商、税务）和较大的企事业单位党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内公务事业类派出机构（如城管署、城管监察分队、房产办事处）和社区其他事业单位（如地段医院、中小学校）党组织除业务工作外，均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导，其人、财、物仍实行归口管理。
社区联合工作党委下面可设立机关事业党建工作部、居民区党建工作部、企业党建工作部等三个工作部门，在联合工作党委的领导下，对辖区内的党建工作实行分类指导。机关事业党建工作部主要负责指导政府部门派出机构和社区内事业单位的党建工作；居民区党建工作部主要负责指导各居民区的党建工作；企业党建工作部主要负责指导社区内各类企业和社会中介组织的党建工作。[7]
实行联合工作党委的领导体制有许多优点，一是工作党委既由辖区内单位党组织和社区党组织负责人组成，又超越于两者之上，有利于克服由社区党组织或单位党组织单方面与对方协调工作时存在的困难和不足；二是联合工作党委在讨论和决策的过程中可以充分考虑辖区内单位党组织和社区党组织各自的利益和要求，在彼此协调中有利于营造利益共同体，从而搭建起单位党建和社区党建的互动平台，增强互动的积极性和有效性；三是在保持垂直领导优势的同时，密切了各类党组织的联系，增强了横向协作和领导的权威性，有利于克服当前社区党建领导体制中的松散性；四是在保持单位党组织独立性的前提下，在组织体系内加强了“条块”协作，促进了垂直配置资源的横向流动，有利于充分发挥两种党建模式的优越性，等等。总之，建立联合工作党委，可以在领导体制的层面上实现单位党建和社区党建的有效互动和协作，实现单位管理和属地管理的优势互补，克服“条块”矛盾，并最终实现执政党城市基层党建资源的整合和社区党建管理体制的创新。
［收稿日期］2010-09-08