当前粮食保护价政策分析，本文主要内容关键词为：粮食论文,政策论文,保护价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食保护价是一项重大的长期的价格决策，需要在不断进行的跟踪分析中加以完善。
一、粮食保护价的提出与主要内容
（一）提出粮食保护价政策的历史背景
90年代初，国家有关部门意识到，粮食生产发展到一定阶段后由于市场调节机制的局限性，粮食市场价格总水平难以继续上涨，对农民收益与粮食产业的发展会产生较大的不利影响，需要国家通过价格政策进行适当的保护。但是，1997年7月份国家正式宣布的较大规模的粮食保护价政策，则有其特定的历史背景。
由上表可知，1997年粮食价格总水平呈直线下滑之势，粮食价格水平下降在实际工作中表现为以下方面，即定购粮购进价格高于销售价格和议购粮购进价格：产粮区价格高于销区价格：粮食市场国内价格高于国外价格。由于连年粮食丰收和其它因素影响，粮食市场供求关系发生了很大的变化，粮食价格下行的趋势如果没有外界的强力干预，在短期内就不会发生根本改变。这就有可能对粮农收益、粮食生产和中、长期的商品市场价格形势产生较大的冲击。
可见，粮食市场价格的持续大幅度下降，其负面作用十分严重。此时提出粮食保护价政策，其直接的政策目标，就是阻止粮食价格的进一步下滑，甚至使其小幅度地稳定上扬，把粮食市场供求关系引向良性循环的同时，通过抬高粮食价格来减轻各方面所受到的压力；借此机会，通过粮食保护价政策的实际执行与检验，不断加以改进与完善，进而建立一个立足于我国国情的粮食保护价制度。
（二）粮食保护价政策的主要内容
当前我国粮食保护价的主要内容是：
1、对小麦、玉米、水稻三种粮食品种实行保护价制度，在国家统一定价原则指导下，具体的粮食收购价格定价权下放给省级物价部门。国有粮食部门要按各地政府确定的粮食保护价敞开收购。在收购的过程中不许压级压价，不许打白条。
2、主要由银行保证提供足够的粮食收购资金。农业发展银行要保证粮食收购资金的及时到位，各地各部门都不许截留和挪用。以前已经发生的截留和挪用，要认真清理，及时归还。
3、对超收超储粮食，国家和各地应该给予费用补贴，首先从各地的粮食风险基金解决，粮食风险基金由国家和各地财政按一定的比例筹集，有些地区现有粮食风险基金规模偏小，应适当扩大。
可以看出，目前国家制定粮食保护价的出发点，是想通过国有粮食部门对市场粮食的大量收购，稳住并把粮食价格逼回到较高水平，主动消除由于粮食价格直线下滑所带来的负面影响。从经济运行角度分析，在市场本身的运行将使粮食生产、流通和消费都趋于收敛的情况下，从外部强行输入价格信号和贷款资金、费用补贴两个方面的能量，试图通过增加即期需求，改变当前粮食市场上的供求对比关系，使粮食产业继续回到稳定发展的轨道上来。
二、当前粮食价格水平变动分析
根据中国价格信息中心提供的资料分析，从全国来看，三种粮食品种的具体价格变动情况（以1997年6月15日为基期，1998年2月15日为报告期）是：全国红小麦、白小麦、花小麦的平均国家定购价格为每50公斤72.75元、75.14元和75.38元，分别下降0.9%和上升1%、1%。说明在这一段时间内，小麦国家定购价格呈现比较平稳的状态。在同一时期，三个小麦品种的议购价为每50公斤64.30元、69.70元和68.10元，分别下降6.4%、0.3%和上升1.01%。说明除红小麦外，其它品种的议购价格已经基本稳定下来。市场收购价格的绝对水平仍然要低于国家定购价和议购价，但变动幅度与议购价格基本相当，每50公斤为62.23元、72.04元和68.64元，分别下降6.2%和上升1.06%、1.01%，说明国有粮食部门在议价粮食收购中，实际上较多地执行了市场收购价。全国平均玉米国家定购价为每50公斤59.42元，比基期59.87元下降0.6%，价格水平也处于比较稳定的状态。全国平均玉米议购价格为53.52元，比基期的46.66元上升14.7%，市场价格为53.97元，比基期46.46元上升16.2%。虽然玉米市场收购价格上升，其中一个重要的原因是去年部分玉米产区受干旱影响引起大量减产，从而使玉米供求关系发生一定程度的变化，但玉米国家保护价的作用也是显而易见的。
全国水稻的价格变动情况是：早籼稻、中籼稻、晚籼稻、粳稻的全国平均国家定购价每50公斤分别为70.06元、74.30元、76.38元和78.66元，与基期相比分别为-0.1%、1%、-0.1%和-0.76%。变动幅度也不超出1个百分点。议购价分别为57.84元、64.91元、65.98元和68.72元，与基期相比分别为-9.2%、-5.8%、-3.8%和-10.1%。可见水稻价格下降幅度仍然较大，其中以粳稻和早籼稻的下降幅度最大。全国平均市场价格则更加下了一个台阶，分别为55.57元、60.77元、64.76元和66.19元，与基期相比其变动幅度分别为-12.7%、-9.7%、1%和-8%。但其中有一个明显的反差是，晚籼稻的价格水平不仅没有继续下降，反而有所上升，早籼稻的市场收购价格水平继续大幅度下跌。说明虽然水稻市场价格水平仍在继续下降，但由于供求关系的变化，正在悄悄地发生结构性的变化。
以上情况表明，设计粮食保护价政策的初步目标已经实现，粮食价格已经止跌回稳，部分品种价格还有明显的回升。在保护价政策下，农民的收益也受到一定程度的保护。但在总体上粮食价格下降幅度较大，目前大部分粮食价格仍然处于较低的水平上，表明离完全实现保护价政策目标还有相当大的距离。因此，在这种情况的现实政策选择，一是继续加大执行粮食保扩价的力度，即较高价格敞开收购粮食，并以大量的贷款资金、费用补贴和仓容来满足政策的要求。二是对1997年以来执行粮食保护价中产生的问题进行认真的研究，分析利弊，继续以改革的精神完善粮食保护价政策。
三、粮食保护价政策已发生严重扭曲
（一）粮食保护价执行过程中出现的问题
在市场粮食价格总体上仍然处于较低水平的形势下，目前产生了以下问题：
1、收购大于销售。由于总体上按高于市场价格的保护价实行敞开收购，1997年度的粮食收购数量增加较多。但在购销价格倒挂且零售价格难以上升的情况下，市场销售更加困难。
2、仓容严重不足。在粮食购销数量倒挂的形势下，各地的粮食库存都迅速膨胀。
3、企业亏损增加。这是粮食销售困难、库存增加的必然结果。尤其严重的是，在市场粮食价格水平较低、购销倒挂的情况下，增加粮食销售等于增加企业亏损，换句话说，等于增加粮食企业的政策性挂帐。销售困难、库存增加，也将从粮食损失和库存费用上升两个方面增加企业的亏损金额。这就表明，目前我国粮食的生产、流通与消费，由于粮食市场价格难以较大幅度地上升，非但不能进入良性经济运行状态，而且出现了严重的梗阻，需要不断地从外部增加输入收购资金与费用补贴资金，才能维系政府所要求规模的粮食生产、流通与消费的正常运行。
4、收购资金与费用补贴压力增大。收购资金与费用补贴是保证粮食保护价政策能够顺利执行的两根支柱。由于收购资金是一个前提条件，费用补贴是个后续条件，两者在粮食保护价执行过程中的实际状况差异较大。
在国家三令五申的严格要求下，各地1997年度的粮食收购资金到位情况都比较好。但从结构上来看，实际上是农业发展银行的资金到位数量最大，最及时。其它项目的资金到位情况则并不理想。实际上就是银行贷款资金大量增加。但是由于粮食市场销售亏损，一部分资金实际上将就此沉淀下去。同时，可以预期在今后的粮食收购中将同样面临银行贷款资金继续沉淀的结局。对收购资金的压力将随着粮食生产的发展而增加。
粮食费用补贴资金是粮食保护价政策的重要组成部分，只有保证对按保护价超收的粮食进行差价与储备费用补贴，才能保证粮食保护价能持续执行下去。调查中发现，作为补贴资金的粮食风险基金在建立与使用中有三个值得注意的问题：
第一，粮食风险基金规模偏小，资金不能完全到位。资金缺口实际上就是亏损缺口，在补贴资金不到位的情况下，财务上只能作挂帐处理。粮食保护价在实际运行中唯一要靠银行挂帐来维持。这使粮食保护价在实际运行中发生极大困难。
第二、补贴资金使用范围不明确，可能造成经营亏损与政策性亏损的界限模糊。从理论上说，费用补贴资金应该用于收购价、销售价倒挂形成的差价和超额储备费用补贴，并且用于超过正常收购与储备数量的部分。但目前各地对补贴资金的使用范围并没有特别明确的规定，有些地区在实际操作中还把补贴资金与粮食企业的政策性亏损混在一起，造成某些地区1997年粮食年度政策性经营亏损数额剧增。
第三、一些地区规定粮食实际销售出去才能获得费用补贴，在目前粮食市场形势下，实际上等于取消了对超收超储粮食的资金补贴。因为粮食市场价格低迷销售困难，而政策又规定国有粮食企业不能赔本销售。如果允许粮食企业亏损销售，实际上将大大增加亏损金额，并且进一步压低市场粮食价格，造成下一阶段更大规模的亏损与补贴。所以，这种没有粮食购销数量限制与资金补贴数量限制的补贴方式，在实际运行中是很难操作的。
以上情况表明，自1997年7月以来的粮食保护价政策，在实际运行中已经发生严重扭曲。这种扭曲在各地造成了程度不同粮食损失、企业亏损及收购补贴资金的巨大压力。而杜绝扭曲状况的发生，目前只有唯一地依赖于粮食市场价格的上扬，但是，无论从控制膨胀、保证国民经济的健康稳定发展，还是从我国与国际市场粮食价格水平比较的角度，在短期内都没有粮食价格大幅度上涨的理由。因此，达到粮食保护价政策目标在当前不仅没有可靠的保障，而且很可能与之继续发生较大的偏差。
进而推论，如果发生粮食市场价格的大幅度上涨，实际上就没有必要推出粮食保护价政策，或者说，以当前这种方式推出保护价政策是一种形势判断上的失误。甚至可以说，把粮食保护价政策目标的实现寄希望于粮食市场价格的上升，不仅是一种形势判断失误，而且是粮食保护价政策认识上的一种悖论。
（二）扭曲现象的产生原因
粮食保护价政策执行过程中出现扭曲现象的根源，还是存在于粮食保护价设计本身的不完善与相关政策的不配套。主要有两个方面：
1、没有把粮食保护价政策建立在市场调节机制的基础上。
根据市场价格变动趋势提出的价格政策，虽然是一种与市场价格趋势相反的逆向操作，但只能是抑制价格下降速度或稳定市场价格，而不是要逆转价格变动趋势。如果说大量收购定购粮具有浓厚的计划经济痕迹，敞开收购农民余粮则是没有正确认识市场调节机制作用的必然结果。无论如何，大量或敞开收购是造成目前粮食保护价政策运行不畅的直接原因。
2、粮食经营体制上没有突破性进展，是造成粮食保护价政策效益漏损的根本原因。
首先，国有粮食系统仍然是政府运行唯一的微观基础。国有粮食系统由于体制上的弊病，经营费用比非国有粮食系统要大得多；作为一个经营实体，很难把其政策性经营与商业性经营区分开来，这已为近年来的实践所证明，相反，出于企业利益的考虑，往往会逆政府粮食政策而动，增加粮食市场与价格的波动性，从而削弱国家粮食政策的正面效果。实际上，经过资格审查开展正常经营的非国有粮食企业，也能较好地执行国家制定的各项粮食政策。
其次，国家没有建立有效的粮食宏观调控体系。粮食宏观调控体系的主体，应是国家粮食储备体系的政策性运作及其相应的政策配套。与之配套的主要是粮食收购资金与补贴费用资金的落实与有效运行，即这两个资金应根据国家粮食储备计划的运作情况加以安排。此外，国家的粮食进出口计划，也要与储备计划配套实施。目前在宏观调控上的分割状态，明显在一定程度上将造成粮食保护价政策效果的削弱。
需要特别指出的是，粮食保护政策是在各种条件尚不完全具备，直接相关的配套政策十分不完善的情况下出台的，通过与粮食定购价的比较发现，由于受其收购数量的限制，其计划的性质对市场供求与价格的影响是有限的。粮食保护价既有计划价格的一面，又没有数量上的限制，因此非常容易发生各种“寻租”行为，成为国家银行贷款资金与财政补贴资金上的一个巨大漏斗。
四、政策结论
在制定1998年度粮食保护价政策的过程中，各地的一个倾向性行为是根据市场形势发展顺势而为，即减少数量、调整品种、降低价格。可以说，这是一种迫不得以的选择。但粮食保护价政策要走上良性运行的轨道，就必须把它作为一个价格制度，而不是一个临时性政策措施去加以完善。
对粮食保护价政策的完善，主要应从两个层面进行：
1、承认不足，顺应形势，出台改善性政策。
为了保持政策的连续性，1998年可以继续采取开敞收购的政策。但应转换思路，通过适当调减定购粮数量，冲抵部分按保护价收购的粮食数量，减轻粮食企业亏损与财政压力。在粮食品种上，也应适当向市场畅销品种倾斜，以引导农民改变种粮结构，增加粮食收益。在保护价的制定上，应允许各地政府根据当地市场的实际情况，适当下调。但在全国应有最低价格限制，以保护农民的利益。当前实行这些改善性措施的目的，就是要逐步缩小粮食保护价、市场价与粮食定购价之间巨大的差价差幅，为稳定当前粮食市场价格与进一步构造完整的粮食保护价制度，奠定现实的基础。
从长期看，粮食保护价政策一定要和建立粮食价格稳定带政策相结合。待条件成熟时，要对粮食保护价作出实质性的改变，即按财力与国家储备计划对受保护的粮食品种作适当的数量限制。
2、积极进行粮食经营体制的改革。
首先要建立受国家控制的行之有效的粮食宏观调控体系。其粗略的框架是，根据我国的实际需要与财政状况建立适当的国家粮食储备；各项政策完全与国家储备计划相配套；国家储备粮食完全根据粮食市场的供求与价格变动情况和国家有关部门制定的政策动用，其基本原则是小幅度的逆向操作；根据国家储备计划实现粮食的进出口平衡。
其次，在适当的时候对粮食经营实行准入制度。对经过资格审查允许经营的企业，无论属于什么性质的企业，都要一视同仁。即各类粮食企业都要按合同执行国家的粮食价格与其它政策。这些在市场机制约束下运行的粮食企业，完全不存在粮食经营的政策性亏损问题。国家对粮食经营的要求，可以按核定的费用，通过与企业签订的合同来实现。这就能营造出杜绝粮食经营中出现大量亏损挂帐和粮食产业运行不畅的微观基础。