农业反补与农民持续性增收，本文主要内容关键词为：持续性论文,农民论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F323.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—7470（2005）—12—0052（03）
2004年，中央实施了粮食直补、粮种补贴、农机补贴和农业税减免的“三补、一减免”政策，农民人均纯收入同比增长幅度首次超过城镇居民人均可支配收入的增长幅度，农民种粮积极性高涨，缓解了近年来人们对粮食安全和“三农”问题的担忧。但是，农民人均纯收入的绝对数仍远低于城镇居民的年人均可支配收入，“三农”问题并没有彻底解决。事实上，农民持续增收仍面临许多问题。本文对此进行分析，并提出相关政策建议。
一、农业反补对农民增收的作用机理
最近两年，中国政府实施了粮食直补、粮种补贴、农机补贴的农业反补政策，并决定明年在全国范围内取消农业税，短期内将促进农民收入大幅度增长，提高农民的种粮积极性。但农业反补并没有解决农民增收的所有问题。
因为，农业反补对农民增收的作用机理是财富转移。实施时，对农民增收的作用明显，但今年补了，明年的反补不一定增加，若不增加，则明年靠反补的收入增长就没有了，国家决不会对农民的反补逐年递增。从经济学的乘数效应看，第一年增加的收入对以后增收的作用也是越来越弱。
但不管怎么说，农业反补对农民增收还是有巨大作用的。它提高了农业的单产收益，增加了农民投入农业的资源，在一定程度上也缓解了粮食安全问题。
问题是我们在看到这些积极作用时，也要看到取消农业税和农业反补暴露出的问题，如农村义务教育经费得不到有效保证，乡镇负债进一步加大等。这些问题不解决，随时都有向农民伸手的可能，从而影响农民持续增收。而且，农业反补也没有解决影响农民持续增收的深层原因。
二、影响农民持续增收的深层原因
1.农村土地制度不利于农民持续增收
中国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属集体所有；宅基地和自留山、自留地属于集体所有”。中国《土地管理法》、《农业法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农民集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体所有，可以属于乡（镇）农民集体所有。”“村民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业经济集体组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织和农民集体所有。”
这种农地所有制不利于农业人口转移，进而阻碍农民的持续增收。农村土地集体所有，拥有集体的成员权是获得承包土地经营权的前提条件，当农民迁出集体时，成员权自动丧失，土地承包经营权不复存在。迁移时放弃土地承包经营权，天经地义。《农村土地承包法》赋予农民的土地承包经营权30年不变也就失去意义，因为这种权利不能带入市场进行交易。农民迁移到城镇后，需要买房，需要投资以获取新的谋生手段，这些都需要资金。因此，农村人口迁移时，一方面在农村存在利益丢失，另一方面在城镇又需要较大初期投资，这给农村人口迁移设置了很高的迁移壁垒，阻碍了农业人口的迁移。农业人口不容易迁移，土地就难以向种田能手集中，从而阻碍了农业的规模经营，进而阻碍了农民的持续增收。
这种农地所有制还不利于农民享有城镇化和工业化的成果，从而阻碍农民的持续增收。由于土地的集体所有制，政府垄断着征地审批权，并用较低的价格从农民手中征取土地，然后以高出几倍、甚至几十倍的价格在市场上出售，其实质是对农民利益的剥夺，使得农民无法享受到工业化和城镇化的成果，不利于农民随着城镇化和工业化的发展而持续增收。
2.城乡二元财政制度不利于农民持续增收
目前，国家财政分配上以城市和国有企业为中心，农村基础设施、基础教育、生态环境建设、农业科研等投入由地方财政和农村集体经济组织自行解决。由于地方财政和集体经济的财力问题，致使农村公共品或准公共品的供给严重不足，使得农村经济结构的调整升级缺乏支撑体系。中央财政对农村投入本来就少，且还有一些投入没有落到实处。如中央财政的粮食价格补贴，没有针对农业生产者，农民没有得到真正的好处，补贴的好处被国有粮食部门、粮食流通部门等中间部门和企业获得。农业科研投入严重不足，1993年颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应不低于国家经常性收入的增长幅度，但除了1994年和1996年外，其它年份国家对农业总投入的增长幅度均低于经常性收入的增长幅度。本应由国家财政承担的农村义务教育和农村基层政权的运转费用却由农民负担，导致一些农民的孩子因无力负担这些费用而过早辍学，影响了下一代农民的人力资本。因此，这种财政体制制约着农村的发展、农业的技术进步、农民人力资本的提高，进而影响农民收入的持续增长。
3.农村“金融资金存贷差”的长期存在不利于农民持续增收
金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”，任何产业的发展都需要金融的支持。目前，县级“金融资金存贷差”严重偏高，如京山县在1999年、2000年、2001年和2002年上半年，国有商业银行存贷差分别达到7707万元、46136万元、74766万元和108397万元。国有商业银行存差的不断扩大， 主要是国有商业银行改革后，县级机构的贷款权缩小，他们只重视储蓄，只要有足够的存款存到上级金融机构，就可以过上安稳的日子。这就导致国有商业银行在县级分支机构将农村吸收的存款存到上一级金融机构而放贷到城市，其结果是资金从农村、农业向城镇、非农产业转移。农业发展所需的资金越来越萎缩，影响农业的发展、农民的持续增收。事实上，农民和乡镇企业到国有商业银行得不到贷款，只好到成本高昂的私人信贷市场上寻求信贷。据全国农村固定观察点调查，农村信贷中的私人信贷占信贷总额的68.32％，占全国GDP30％多的乡镇企业贷款余额不足全国贷款余额的5％。所有这些都影响农业发展和农民收入的持续增长。
三、农业反补及其配套改革促进农民持续增收
如何才能保证农民收入持续增加，是一个庞大的系统工程。从中国农村现状出发，农民持续增收必须与农村剩余人口转移同步，否则农民持续增收就难以实现。农村剩余人口转移又涉及方方面面的问题，如农地制度、转移人口的素质、户籍制度、社会保障制度，等等。因此，笔者认为，在实施农业反补政策时还要有如下配套改革，才能促进农民持续增收。
1.改革农地制度
现行的农地制度不利于农业剩余人口的转移，根本原因在于农民拥有的承包地不具有财产的意义。不迁移时，拥有的承包地每年给自己带来收益，具有财产的功能，迁出时这种功能顿时消失。因为它不能带入市场换回等值的货币。如果迁出时，农民拥有的承包地的使用权能带入市场换回等值的货币，这种不利影响将消失。因此，笔者认为，农地制度改革是将农民拥有的承包地的使用权财产化（即承包地使用权具有使用的排他性、收益的独享性、转让的自由性等），取消农民获得土地承包经营权的前提条件——农村集体的成员权。即农民迁出农村集体后，农民拥有的承包地的使用权仍然存在，并可带入市场交易。这种改革又会引起如下问题：①农民购买土地使用权的能力较低，导致迁出农民的使用权无法卖出，既影响了迁出人口的迁移，又影响土地的耕种。这就需要政府既坚定土地使用权财产化的政策，又对购买农地的农户给予补助。国外在农业发展的这个阶段都是这么做的。②农民拥有的农地使用权财产化后，追求最大化收益的农民有可能从自身利益出发将农地转为非农使用，导致用于农业生产的土地减少，农产品供给短缺，影响社会稳定。解决的办法是用“农地农用”的政策法规限制农民自发的农地非农转移，且国家根据农业生产的发展和非农产业发展的需要给出每年农地释出指标。
2.建立城乡统筹的财政制度和社会保障制度
按照统筹城乡经济发展和深化财政体制改革的要求，加快建立城乡统筹的公共财政体制，为农民增收提供稳定的财政基础。改变重城市轻农村的支出政策，加大农村公共财政投入，为农民提供充足的公共产品。当前应明确国家与地方各自的农村公共品供给职能，向城乡提供均衡的公共产品与服务，重点放在农村教育文化卫生事业、农民基本素质和基本技能的培训、农村社会保障体系建设和交通、道路、水利等基础设施建设。对传统农业的现代化改造、农业结构调整、农业园区建设、特色农产品基地建设、农产品防疫检测安全体系建设、农村敬老院、“百村示范、千村整治、万顷绿化、农村能源利用”等农村公益设施和生态环境建设也要高度重视，均衡城乡发展。为切实实施《农业法》中“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应不低于国家经常性收入的增长幅度”，政府应建立规范的农业投入机制，以法律形式约束各级政府对农业的投资行为，界定各级政府在农业投入上的事权和财权。按照公共财政原则，逐步增加对农村公共设施的投入，增加对科技进步的投入，增加对农用工业的投入，增加对中低产田土改造的投入。在全球化的背景下，政府应充分利用WTO规则中的“绿箱”政策，加大对农业的投入和农民的补贴。
城乡分割的社会保障制度阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸纳，一定程度上影响了农村剩余人口的转移，进而影响了农民的持续增收，因此应统筹城乡社会保障制度。
3.建立支持农业发展的金融制度
建立支持农业发展的金融制度，满足农业、农村日益增长的资金需求，为农民增收提供稳定的金融支持。目前，贷款难一直是困扰农业和农村发展的一个重要因素。统计资料显示，农村全部贷款只占金融机构总贷款余额的10％。因此，国家应推动农村金融体制的整体改革，建立支持农村发展的金融制度，解决当前农村金融中的突出问题，如农村资金短缺与农村资本非农化并存的矛盾、农村各项存款通过金融机构流出农村的矛盾，规定农村金融机构和非金融机构吸收的农村和农户的各项存款，主要用于农业和农村的发展。创新农村金融机构的贷款方式，推出小额信用贷款业务，解决农民贷款难的问题。