国外粮食宏观调控的经验及对中国的启示，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,中国论文,粮食论文,启示论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外粮食宏观调控的经验
(一)粮食出口国粮食宏观调控的主要做法
世界上主要的粮食出口国包括美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等，一方面这些国家经济发展水平较高，另一方面农业比较发达，在粮食宏观调控中的做法也有很多的相似之处，主要手段一般包括价格支持政策、生产补贴制度、限耕限售政策、鼓励出口政策和统一管理政策等。其主要调控目标是放在保持粮食市场稳定、增加农民收入、保护种粮农民利益上。
1.价格支持政策
价格支持政策是指国家通过各种补贴手段来提高粮食价格，保障粮食生产者利益的政策做法。价格支持政策是发达国家特别是粮食出口国常用的粮食宏观调控手段。
美国是实行粮食价格支持政策最多的国家，主要采取的手段包括差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、销售贷款差额补贴等。其中，差额补贴指的是针对主要农产品，由美国农业部事先确定一个目标价格，如果商品贷款率高于目标价格或收获后全国平均市场价格低于目标价格，其差额由政府支付给农民。直接收入补贴是从美国《1996年农业法》开始实行的，这种补贴内容是政府按照基期的补贴产量与补贴面积，在6年内给予农民固定补贴，而不与当年的种植面积和价格挂钩。这种补贴方式标志着从价格补贴转向收入补贴。反周期补贴和销售贷款差额补贴都是一种价格补贴形式，用于弥补直接补贴的缺陷。
欧盟对主要的农产品都使用直接保护和补贴手段，这是欧盟共同农业政策的核心和基石。在欧盟内部，农产品价格支持机制由目标价格、干预价格、门槛价格3部分组成。由于支持价格的实行与WTO规则相违背，基于国际社会的压力和欧盟内部成员国间的矛盾等因素，价格支持政策的适用范围和实施力度正在萎缩。
澳大利亚的价格干预政策包括保证价格制度和汇总支付制度。保证价格指的是小麦局收购小麦时采取最低收购价格。汇总支付制度指的是：每个农民每季交售给小麦局的小麦汇总在一起，由小麦局统一国内外销售费用，并经小麦稳定基金调整后，即可得到农民应得的汇总收入。1989年新的《小麦销售法》规定，农民交售小麦局小麦，可不加入汇总支付体系，由小麦局现金购买，从而为农民提供了多种支付形式以供选择。澳大利亚的价格支持制度和美国、欧盟不一样，不是直接补贴，而是采取市场化运作，实行自由市场经济。
2.粮食生产补贴制度
使用粮食生产补贴最多的是欧盟国家。在20世纪90年代，欧盟农业补贴方式主要是对生产者的直接补贴，补贴方式是补贴值与实物生产挂钩，补贴标准以限定范围内粮食的种植面积为依据。从2003年起，农业补贴方式改为“单一农场补贴”，即向农民提供同农产品生产和价格不挂钩直接收入补贴，以减少对农产品市场的扭曲。2007年起引入“强制性动态调整机制”，以试图改变补贴不平衡分配格局，并把享受直接补贴收入分为5 000欧元以下、5 000～50 000欧元、50 000欧元以上3个等级，对不同等级实行不同的补贴办法。
加拿大政府为了保障农民生产粮食的收入，于20世纪中期建立了较为完备的农民安全保障体系，制定了长期的稳定措施方案——《加拿大农民安全网措施方案》。该方案包括农民净收入稳定政策(NISA)和农民收入方案(CFIP)。这两个方案分别是农民存入保障基金和农民收入下降时的救济方案。此外，加拿大还通过健全农作物保险、建立预支农民方案和补助方案等方法来保障农民的利益。
3.限耕限售政策
限耕政策主要是政府为了减少农产品过剩，防止谷贱伤农的一项措施。例如，美国于1936年出台了《土壤保护与家庭分配法》，首次规定了资源保育补贴内容。目前，美国的限耕措施主要包括土地休耕计划、农田水利保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。限售政策主要是指农民同政府签订了限耕合同之后，在分配粮食作物种植面积配额的同时，还分配出售限额。只有满足了限耕和限售的要求，才能得到政府的价格支持。
欧盟也有类似的政策法规，鼓励粗放式经营、农地休耕或停耕以保障粮食价格。欧盟法规规定，“对冻结15%耕地面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量或收入水平给予相应的财政补贴”；对粗放经营者给予更加优惠的补贴。
4.鼓励出口政策
美国70%以上的粮食要用于出口，因此，美国政府对粮食出口采取积极的支持和鼓励政策。这些政策主要包括保护性关税、出口补贴和出口信贷等。欧盟除了对出口进行补贴外，还有相应的进口限制措施。例如欧盟规定，对进口价格和门槛价格之间的差额征收差价税，使其与区内同类产品的价格持平，以增加欧盟农产品在区内市场上的竞争力；相反，对于其出口农产品则给予补贴，为了增强欧盟农产品在区外市场上的竞争力，其补贴金额等于欧盟市场价格与国际市场价格之间的差额。
5.统一管理政策
统一管理政策是指设定专门机构对粮食价格和供求进行管理的宏观调控方式，代表性的国家有澳大利亚和加拿大。
澳大利亚是世界上重要的粮食出口国，粮食出口约占全年产量的2/3，继美国、加拿大、欧盟之后，居世界第四位。澳大利亚粮食流通中一个最大的特点是，澳大利亚小麦局为全国小麦等主要粮食唯一的合法经营单位，统一经营小麦的收购、国内销售和出口。澳大利亚小麦局对于粮食的宏观调控管理，主要包括对粮食实行分级管理、粮食储运体系指定经营、实行全过程质量控制等手段。
与澳大利亚相似，加拿大的粮食管理工作由加拿大谷物委员会(CGC)来承担，谷物委员会的具体职能是：制定谷物的国家标准、检验和计量办法；负责进出口谷物的质量和重量检验，签发最终检验证书；负责粮食中转站和终点站的资格审查及注册登记；负责粮食优良品的审查和品质鉴定及技术推广等。而粮食的购销服务是由加拿大小麦局(CWB)统一管理的。CWB每年对要求进入小麦局经营的农民进行鉴定，实行许可证管理，与具备资格的农民签订合同。在谷物的购销方式上实行垄断经营、统购统销，在价格上实行统一价格，分期付款，二次结算。
6.其他政策
包括创造粮食需求(美国的生物能源战略)、农业基础设施补贴、减免农业税、无偿农业技术和信息服务等措施。其中，创造粮食需求政策是最近一些年来美国采用比较多的一种手段。美国政府鼓励生物能源研发和生产，截至2007年年底，美国能源部和农业部对生物燃料分别资助约10亿和16亿美元。同时，为鼓励美国农民多种玉米，美国政府还给予农民每升燃料乙醇13.47美分的补贴，并对进口征收每升燃料乙醇14.27美分的关税。生物能源战略为美国带来了支撑了粮食价格、提高了农民收入、化解粮食生产过剩矛盾、减轻财政负担等多重好处，但同时带动了世界粮食价格上涨，对发展中国家粮食产业产生了巨大冲击(封颖，2009)。
(二)粮食进口国粮食宏观调控的主要做法
与主要的粮食出口国相比，粮食进口国在粮食宏观调控中的做法更倾向于满足国内的粮食需求，并调控价格，使得大部分国民都能够买得到并买得起粮食。更关注的不是解决“谷贱伤农”的问题，而应该是“米贵伤民”的问题。代表性的国家有日本和韩国。
1.日本粮食宏观调控的做法
日本是世界上人均耕地面积最少的国家之一，耕地面积占国土面积的14%，人均耕地面积为0.049公顷，不足世界人均耕地的1/10。粮食生产以小农规模经营为主，粮食自给率只有40%左右，是目前世界上最大的粮食进口国。日本粮食宏观调控的主要内容包括价格支持、收入补贴、进口同步系统等手段。
(1)价格支持。大米是日本的主要粮食作物，仅大米价格补贴额就占整个价格补贴额的70%以上。因此，大米补贴是日本价格支持政策的核心。随着农业生产力的提高和国民经济结构的变化，日本对粮食管理法做了数次调整，但都有一个共同特点，就是根据不同时期、不同阶段农业发展和国际农产品贸易的特点，以法制化手段来保护本国农民的收入。政策调整的结果是，对农民的收入支持方式由价格支持转变为直接和间接的收入补贴方式。
(2)收入补贴。收入补贴包括6种。第一个是农户直接支付制度。针对日本山区和半山区的农业发展，日本政府于2000年出台了《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》，对该类地区的农户进行直接收入支付补贴，目的是补贴该地区和平原地区生产成本之间的差异。第二个是稻作安定经营对策。其做法是利用农户和政府共同出资建立的基金，对因价格下跌带来的收入损失进行补贴。第三个是灾害补贴。根据日本相关法律，灾害补贴的对象包括被灾害损害的公共设施及农地、农业设施。灾害补贴的费用主要是由国库承担。第四个是生产资料购置补贴。凡是按一定标准联合起来集体进行平整耕地、区划田块或养猪、养鸡，用温室生产蔬菜的农户，在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，50%可以从中央财政得到补贴，25%可以从都府县得到补贴，其余25%则可从接受国家补贴的金融机构得到贷款，有些地方市町村财政还要补贴12.5%。第五个是制度贷款，是指按照法律、政令、条例以及纲要，国家、地方公共团体或相当于地方公共团体的机构成为贷款的当事者，通过利息补贴、损失补贴、债务担保以及其他类似的优惠措施进行干预的那部分贷款。第六个是农业保险补贴。日本农业保险制度的特点是由政府直接参与保险计划，并具有强制性，凡是生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险。保险额根据每千克保险额乘以标准产量的70%计算得到，保费补贴和损失赔偿对农民收入的稳定起到了重要的支持作用。
(3)进口同步系统。为了把进口大米市场带来的负面影响控制在最低的限度，日本政府对国内大米实行有效保护，一个主要措施就是实行进口同步系统。该系统中，一是要维持进口量的限制，设置最低准入量；二是实行关税化管理，从1999年开始，对最低准入量范围内的大米实行低关税，而超出限量的大米则征收高关税，从而控制大米的涌入；三是将进口大米用途限制在加工用原料范围，如果政府认为将进口大米用于主食时，就要冻结相应数量的国产政府储备米，以减少对国产大米供求平衡的影响；四是对进口量买入和卖出同时招标，有效控制国内大米的市场价格。
2.韩国粮食宏观调控的主要做法
(1)价格支持。同日本一样，大米也是韩国最主要的农产品，韩国实行购销倒挂的粮价双轨制，即高价从农民手中收购稻米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴。大米价格支持主要用于确保粮食产量、提高稻农所得。政府收购大米的价格根据生产成本、政府财力、农民收入等因素制定。
(2)直接支付制度。乌拉圭回合后，韩国在农业支持政策方面的基本方向是：加强直接支付制度，取代价格支持作为收入支持的主要政策措施。从1998年起，直接支付成为韩国主要的农业支持政策。现行的直接支付主要有3种：①亲环境农业直接支付，用于对农民进行直接支付。②提前退休农民的直接支付计划，通过直接支付，一是为鼓励老农尽早提前退休，二是因为物价上涨的因素(秦富，2003)。③稻田直接支付计划，其主要目标是减少政府购买，产生收入支持效果，减少水稻种植土地，制定以市场为导向的农业政策。
(3)其他支持。其他支持手段还包括：一是政府对农协的支持及农协对农民收入的支持；二是韩国的农村振兴庭(RDA)从研究和推广应用等方面对农民的支持；三是韩国的农业科研机构和大学对农民的支持；四是农业技术推广机构对农民收入的支持。
(三)发展中人口大国粮食宏观调控的主要做法
为了更清楚地看到发展中人口大国的粮食宏观调控政策实施的情况，这里将粮食进口国中的印度单独进行分析。与发达的市场经济国家相比，发展中国家更重视政府在粮食经济发展中的宏观调控作用。印度作为一个农业和人口大国，长期以来粮食短缺，供不应求。对于2020年人口将达到14亿的国家来说，印度的粮食需求量将呈刚性增长态势，供需矛盾也将逐步显现，印度的粮食安全问题一直引起世界关注。为了确保国家粮食安全，印度在粮食生产和粮食流通方面，根据本国国情实行了一系列粮食宏观调控的对策措施。
1.实行最低价格支持政策
最低价格支持政策指的是印度实行的生产者价格政策。生产者价格政策的核心就是对稻谷和小麦的生产执行最低支持价格，即政府通过保护性收购价格政策，来抬高农产品收购价格，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。生产者价格政策是由印度食品公司(Food Corporation of India，FCI)来具体负责实施的。每年政府在农业生产之前，以事先估计的农业生产成本为依据，制定合理的最低支持价格。等到收获季节，就由印度食品公司按照这个价格定购农民手中的小麦和稻谷。自经济改革以来，印度不断提高稻谷和小麦的最低支持价格。截至2006/07年度，上述两种产品的平均支持价格已经超过了6卢比(100印度卢比约合11.50元人民币，2012)/千克。
2.实行农业生产补贴政策
农业生产补贴是印度粮食安全政策的第二个主要部分。农业生产补贴有显性和隐性两种类型，前者主要是政府对农业科研、农村教育及农村基础设施等方面的公共投资；后者是促进农业生产的直接补贴，包括对肥料、电力和灌溉3个主要部分的补贴。农业补贴政策的目标是为了改善农业生产条件，提高农业的竞争力，从而实现粮食安全。根据WTO《农业协定》的规定，前者属于绿箱政策，无需进行削减，后者属于对生产和贸易具有扭曲作用的黄箱中非特定产品支持政策，需要进行削减。但是按照要求，印度非特定产品的支持水平低于农业总产值的10%的微量允许水平，所以这部分也无需进行削减。因此，从政策层面来看，印度的农业生产补贴不违背WTO的原则。
3.实行粮食分配政策
粮食分配政策主要是在家庭层面上满足居民粮食经济上的可获得性，该项政策体现更多的是粮食流通的问题，目标是通过储备、合理分配等流通环节的政策，来解决粮食安全问题。印度的粮食分配政策主要通过公共分配系统(Public Distribution System，PDS)来执行。具体来说，中央政府(借助于印度食品公司)负责定购、储存以及把粮食从定购地点运送到中央仓库(Central godowns)，并按照低于收购价格的补贴价格批发(即中央发行价格，Center issue prices)给各邦政府，由其负责把粮食从中央仓库运出，并通过40多万个庞大的平价商店(Fair-price shops)网络向消费者分配粮食。
4.建立粮食储备
印度的粮食储备分缓冲储备和商业经营库存两种。政府重视缓冲储备，规定缓冲储备的临界数量为500万t，最佳数量为1 200万t。为了分散风险，实行中央和各邦双重储备制度，中央占储备总量的60%，各邦占40%。库存的品种中，小麦占60%，大米占40%。缓冲储备由印度粮食公司经营，粮权属于中央政府，费用由中央负担。
二、国外粮食宏观调控的经验对中国的启示
发达国家运用各种粮食宏观调控政策来支持粮食生产、保障农民收入、调控市场价格等成功经验，对中国开展粮食宏观调控有着很多的启示和借鉴意义。
(一)坚持财政资金的导向功能
从对各国粮食宏观调控政策分析中可以看到，政府一系列农业财政政策改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。中国政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的粮食调控政策，培育和加强粮食市场体系的成长。在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动粮食的生产结构、产品结构和生产区域结构、生态环境的调整和优化；重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在市场机制对农业资源进行初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预。
(二)通过立法实现政策目标
发达国家粮食调控政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了粮食调控政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，可操作性强。美国、欧盟、日本、韩国等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法。
中国应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法律体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的可持续性和连贯性。
(三)在WTO框架下调整粮食生产支持政策
在乌拉圭回合《农业协定》框架下，各成员都充分合理地利用WTO规则，积极调整粮食生产的支持政策。近10年来，美国、欧盟、日本、韩国的农业财政支持政策一个显著变化是各国在减少了对农产品价格保护的同时，加大了对政府一般性服务和生产者直接补贴的投入，逐步实现了由黄箱政策向绿箱政策的转变。
中国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱，应该借鉴外国财政支农经验，建立一套适应WTO规则的农业财政支出政策体系。首先，加大绿箱支农总量，调整绿箱支农结构。在政策设计上应切实加强政府一般性服务，加大与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设等的财政投入。其次，建立有效的黄箱政策。WTO将中国定位在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量(AMS)不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段中国黄箱政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺，应该从中国实际出发，用足用好黄箱政策，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。
(四)注重政策工具创新
从其他国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力不能满足本国的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全，政策目标逐渐转向以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾环境保护。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具构建财政支农的引导机制，提高粮食宏观调控水平。具体来说，一是要完善粮食储备制度，要对中国粮食储备的适当规模进行研究，不能一味扩大粮食储备。二是要调整最低收购价政策，中国可借鉴巴西的“产品出伏计划”和“期权合约补贴”政策，研究下一步调整完善的办法。三是要探索适合中国国情的粮食贷款支持政策。四是要探索建立粮食保险制度。五是充分利用国内国际两个市场和国外土地资源，鼓励国内粮食企业积极参与国际粮食流通。一方面，要培养国内粮食龙头企业，鼓励国内企业主动参与国际粮食市场竞争，通过健全完善的粮食进出口机制，平衡国内粮食供需；另一方面，要积极探索国内粮食企业境外创业的激励机制，鼓励国内粮食企业主动走出国门，利用国外丰富的土地资源发展粮食生产。
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