河源市国土资源征地服务中心
摘要：以经济建设为中心是我们的基本国策,经济发展的过程也就伴随着城市化和工业化的飞速发展,大量农村集体土地经由征用转为国家建设用地。正是在这样的背景之下,农地征用引发的土地补偿安置问题等利益冲突,已经取代税费问题成为新的矛盾焦点,引起了极大的关注。本文结合征地的理论基础——公共利益、补偿及土地发展权分析了我国现行土地制度的缺陷.
关键词：征地制度；征地补偿；征地理论；征地改革
一、引言
随着工业化和城市化步伐的不断加快，以建设用地为主的土地资源消费需求急剧扩张。在单一的政府土地征用制度下，农村土地尤其是耕地被大量占用，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题日益成为社会关注和学术讨论的热点。本文结合征地的理论基础，分析了我国现行征地制度的缺陷及其造成问题，就征地改革提出了自己的建议。
二、我国现行征地制度缺陷
基于以上论述，政府征地实际上是建立在三个理论基础上的，即公共利益理论、补偿理论和土地发展权理论。那么征地行为是否合理也就可以从这三个理论上来分析了。下面就结合以上三个理论来分析一下我国现行征地制度的缺陷。
1、公共利益界限不明确
我国《宪法》与《土地管理法》都明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用，但由于对公共利益均未作出明确的界定，也未对权力和形式作具体的限制，因而对公共利益的解释便成为职能部门和行政领导自主裁量的权力。
2．集体土地所有权不明确并且土地所有权不完整
《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都规定农村土地为农民集体所有。但是，集体具体指哪一级、哪个组织，相关法律没有明确规定。另外，法律对于农民集体如何行使土地所有权的法律程序没有明确规定，大量现实中的情况是村委会行使所有者权利，村集体的土地流转、征用等事项都由少数村委会成员决定。
集体土地事实上的所有者从法律规定的农民集体转移到了村委会少数人手中，而集体土地真正的所有者广大农民群众却不能行使自己的权利，甚至在土地征用过程中没有知情权。集体土地所有权不完整表现在没有流转权和土地发展权。我国《土地管理法》则规定集体土地不能直接进入一级土地市场流转，而集体土地要进入市场，只有一种方式，即通过国家征地。这样，征地与否，征哪块地完全由国家说了算。这也为征地补偿不合理埋下了根本隐患。
3、征地补偿不合理
3．1补偿分配不公
在实际征地费用分配过程中，地方政府官员、村干部就成了集体的代理人，享有对集体财产直接的处置，以至于大多数失地农民根本不知补偿费是多少，其中多大的比例是给自己的。根据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52％的土地征用收益，县以上政府获得了15％的征用收益，而农民利益集团只获得了32％的土地征用收益，农民个人只获得土地转让收益的5％一10％，其他被村集体拿走。改革开放以来，政府通过“征用一转让”这一过程，从农民身上拿走了大约2000亿元。现在全国约有3000万农民因承包地被征收、买断而成为贫困农民，部分农民生活由小康返贫困。
3．2征地补偿方式单一
目前，我国大多数地区以一次性货币补偿为主，即一次性给农民以一笔钱后就算征地过程全部结束，以后失地农民自谋生路。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而在国发[2004)28号文件中提出了：县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征她而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。但这些具体的补偿方式还在探索中，更没有以政策等形式形成对失地农民补偿的约束。
四、征地制度改革途径与建议
通过以上对我国现行征地制度缺陷的分析，作者认为，我国现行征地制度的问题根本在于集体土地所有权不完整及产权主体不明确，实际上表现为农民手里没有完整的土地所有权，在征地过程中与政府地位不对等。而征地问题的主要表现在征地补偿上面，也即补偿标准太低。下面我就征地制度改革提出自己的建议如下：
4．1 明确公共利益范围
公共利益是使土地征用权的行使合法的唯一条件，应严格界定公共利益用地的范围。比如加拿大将公共利益限定为交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校医院、社会福利等方面；日本《土地收用法》规定，土地征用必须从公共利益出发，并采取概括兼列举式对公共利益进行了界定。根据我国的实际情况，公共利益用地可界定为：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程用地如三峡工程、国家储备粮库等、水利及环境保护用地、其它公认或法律规定的公共利益用地。
4．2 明确农村土地所有权主体以及其完整的土地所有权
制度经济学告诉我们，明晰的产权是市场交易的基础，在清晰的产权安排下，一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用，另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。纵观大多数发达国家，都以土地私有制为主，土地属于个人所有，土地产权安排清晰，征地主体及客体都比较明确，同时国家的法律也强调对个人财产权的保护。
我国现行的农村土地集体所有制度弊端很多，其中最根本的问题是产权主体不明确。农村土地所有权制度具体怎样改革，是一个很大的话题，不是一两句话就能说清楚，本文在此不多说，仅就其对征地改革有利的思路下提出一些改革原则。即农村土地改革应当把土地的实际所有权还给农民，而且最重要的是还农民一个完整的土地所有权，尤其包括土地发展权。国家可以拥有土地的终极所有权，即国家可以为了公共利益强制性征地。
4．3改革补偿制度
在明确公共利益范围和农村土地完整的土地所有权归农民以后，我们就可以有以下土地补偿的设想了。
首先，扩大征地的补偿范围。结合我国实际，在土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补助费的基础上，还应加上土地发展权价格，即土地改变用途以后的升值价格。其次，根据“公平补偿”原则，按照市场标准计算征地的补偿费用。对于征地补偿费用，除了考虑土地征用前的价值外，还应考虑土地区位、交通、环境、人口、市场供求现状及当地经济发展状况、升值空间等因素，并以此作为付给农民征地补偿费的依据，使农村土地所有权价格的土地资本及预期收益，在征地中得到充分反映
4．4 完善征地程序，建立征地补偿的司法救济程序
征地从申请、核准审批到实施都应该有严格的法定程序。我国现有的征地程序重形式、轻内容，不足以保证广大被征地农民的民主权利。因此，我们要在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的审查制度，强化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用过程中的社会监督机制，通过建立公正参与、公开查询、举行听证和举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督。
参考文献
[1]曲福田，《土地行政学》，江苏人民出版社1997年版。
[2]常红晓改写，土地解密，财经(J]，2016，(4)。
论文作者:杜海琼
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第19期
论文发表时间:2017/12/25
标签：土地论文; 公共利益论文; 农民论文; 所有权论文; 制度论文; 土地征用论文; 自己的论文; 《建筑学研究前沿》2017年第19期论文;