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1911年10月10日武昌起义爆发之后，作为清朝封疆大吏的地方督抚，在许多省份相继宣告独立，脱离清朝统治而归附革命，使延续200余年的清王朝很快分崩离析。之所以如此，当首推汹涌澎湃的革命浪潮已成沛然莫遏之势，逼使清朝地方官员不得不另谋他途，同时还有其他一些因素的影响，其中晚清以降地方势力的扩充，以及辛亥革命前清朝中央政府强行集权，力图削弱地方权势的举措，使得中央与地方的关系趋于紧张，也产生了不可忽视的影响。
一、晚清地方势力的发展
在太平天国农民起义之前，清朝中央政府对地方均予以直接控制。各省督抚完全听命于朝廷，并无独立的军权与财权。在镇压太平天国起义的过程中，原有绿营清军无力应付，清廷只得听任地方督抚各募勇营并就地筹饷，以扩充军力；湘军、淮军等地方性和私人化的军队乘势而起，均由所在督抚直接统辖，形成兵为将有的格局，中央政府中兵部所辖的军队只是战斗力不强的旧有绿营。清朝中央政府的军权遂严重削弱，而地方督抚则俨然手握军权饷权。光绪年间担任兵部尚书的徐寿衡曾说：“我兵部惟知绿营兵数，若其勇营练军，各督抚自为之，吾兵部安得之。”康有为对此颇为感叹：“夫以兵部尚书而无由知全国兵数，况于调遣训练乎？”①国家每遇战事，调派地方军队，“一兵一卒一饷一糈，朝廷皆拱手待之督抚”。这种说法尽管过于夸张，但督抚为保存自己的实力，往往以各种理由观望不前，虽严旨敦迫也只勉强应付，类似前所没有的事例在此后却时有发生。
在财政上，清朝原以解款协款制度，由中央政府统一管理收支，户部拥有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉中央命令征收各项赋税，存入公库，然后奏准开销各项经费，如有节余均须解运中央或收支不敷的邻省。经太平天国之后，解款协款制度也渐趋废驰。厘金制的实行与就地筹饷，使地方督抚的财权进一步扩大。因数额可观的厘金均由地方征收和控制，上缴仅为其中的一部分，大部分被地方督抚截留。由于各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解款协款制，推行摊派制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办。”②
军权与财权，是最为重要的两大权力。中央政府如果失去对地方军权与财权的支配，就不可能有效行使控制权。地方一旦拥有独立的军权与财权，往往会形成与中央分庭抗礼的局面，至少使中央政府的号令在地方不能得到切实的贯彻。晚清时期，地方督抚权力的增长已很明显，只是尚未达到公开与朝廷对抗的程度，当时的督抚也并无独立于朝廷之心，但已使清朝中央政府的权力较从前大为削弱。清廷对此并非全然不知，也试图加以改变，如为了控制各省勇营人数，于1878年下旨命各省裁汰勇营1/10。在财政方面，清廷通过摊派、指定协饷京饷，仍能一定程度地控制地方财政权。更重要的是，朝廷仍控制着各省督抚的任免权以及调署权，可随时对督抚予以罢免或调任。所以，晚清时期的中国并未出现分裂与独立，仍维持着统一的局面。不过，在这种统一局面之下中央与地方的关系却已不同于以往，地方主义倾向仍在继续发展。
一些握有地方实权的督抚大吏，常常对清廷的诏令敷衍应付，甚或置若罔闻，即使是严旨切责也无济于事。下引光绪二十四年七月十日（1898年8月26日）光绪帝颁发的一道上谕，即充分反映了这方面的情况。这道上谕说：“近来朝廷整顿庶务，如学堂、商务、铁路、矿务一切新政，迭经谕令各将军督抚切实筹办……乃各省积习相沿，因循玩懈，虽经严旨敦迫，犹复意存观望。即如刘坤一、谭钟麟身任封圻，于本月五、六月间谕令筹办之事，并无一字复奏，迨经电旨催问，刘坤一则借口部文未到，一味塞责，谭钟麟且并电旨未复，置若罔闻。该督等皆受恩深重久膺疆之人，泄沓如此，联复何望。……其余各省督抚，亦当振刷精神，一体从速筹办，毋得迟玩，至干咎戾。”③从这道谕旨不难看出地方督抚对清廷诏令的态度，尽管谕旨措词严厉，但实际上清廷对地方督抚的所作所为仍然是无可奈何。
到1900年，更进一步发展为东南各省督抚公开漠视朝廷的对外宣战诏书，私与西方列强达成所谓“两不相扰”的东南互保协议。是年6月，义和团运动已发展到京、津地区，清王朝一时难以镇压，与此同时西方列强不断向中国派兵进行武装干涉，占领天津大沽炮台，并试图大举进军北京。面临内外夹击，清朝统治集团内部经过激烈争论，决定借用义和团力量共同御敌。6月21日（阴历五月廿五日），清廷正式颁布宣战诏书，谕令各省督抚“勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，力保疆土，如有疏失，惟各该督抚是问。”然而，东南各省的督抚为保存各自的实力，公开拒绝执行朝廷的宣战命令。两广总督李鸿章直言不讳地说：“廿五矫诏，粤断不奉”④。不仅如此，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞还派人与西方列强密谋，达成默契，于6月26日在上海签署东南互保约款，随后两广、山东、闽、浙乃至川、陕各省督抚也加入了东南互保。于是，出现了一方面朝廷发布对外宣战诏书，另一方面东南各省督抚却与列强结成联盟，应允切实保护外人利益这种奇特的现象。清朝统治集团内部曾有官员指出东南各省督抚“保护外洋商务，使敌国无粮饷匮缺之虞，并力抗我”⑤。还有的揭露东南各省督抚“谬托保守大局之名，定约九条，实则为苟且偷安之计”⑥。
财政上中央政府的控制权也仍趋削弱，1909年初度支部奏陈统一财政办法时透露：“臣部有考核外省庶政议准议驳之权，此无论旧制新章，同一事理。乃近年各省关涉财政之件，例如新筹一款，往往事前既不咨商，用后亦不关白，常有巨款出纳，日久竟不报部，莫可究诘，……且有款已挪用，无从弥补，明知正项必不能拨，并不咨商，迳行具奏，以冀仰邀俞允，迨阅邸抄，而臣部始知有其事。”⑦由此可见，中央政府对地方财政收支无法控制，地方督抚常视中央执掌财政的度支部为形同虚设。
到清末，地方主义的继续扩张以及中央对地方的无能为力，已引起时论的关注。《东方杂志》刊载的一篇文章指出：“乃观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不筹画也；有困难之交涉请于政府，不闻为之一担任也。”⑧虽然当时中央与各省的关系并非全然如此，但这种现象还是存在的。
二、清朝中央政府的集权措施
20世纪初，清朝中央政府采取一系列措施，试图借“新政”改革削弱地方督抚的权力，行使对地方的有效控制。当时，满汉之间的矛盾使清廷对握有实权的汉族督抚大吏尤其心存芥蒂，遇有机会即将其权力削减甚或予以开缺革职。1906年清廷推行官制改革，统治集团内部互相争斗，结果是曾任两广总督的岑春煊被罢免官职，直隶总督兼北洋大臣袁世凯被迫辞去八项兼差，湖广总督张之洞被调至京师，实际上也是明升暗降。经由此次所谓的官制改革，满族亲贵“联翩而长部务，汉人之势大绌”⑨。时论描述清廷此举目的，在于使地方官员身受“种种掣肘，往往一小事而不能自由”，“若夫谕旨朝降，印绶夕解，毫不能有自主之权，更无论矣”⑩。
清廷借推行“预备立宪”集权中央皇族，在1911年设立责任内阁时更是显露无遗。根据清廷发布的内阁官制和任命内阁成员上谕，在钦定的13名内阁成员中，满族共计9人，而且有7人属皇族，总理大臣也由庆亲王奕出任。因此，这个内阁在当时被立宪派称为“皇族内阁”，不仅汉族地方官员由此进一步感受到自己宦海生涯的前途渺茫，立宪派对清廷组织“皇族内阁”也极为愤慨，各省咨议局联合会上书都察院，申明“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”(11)。但清廷却呵斥立宪派干预朝政，“议论渐近嚣张”。立宪派对清廷更感失望，公开发表宣告全国书，阐明满清王公亲贵组成的所谓内阁完全是“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。”(12)
军事上清廷集权中央的最要之着是解除袁世凯的军权。在清末最具战斗力的正规武装，是十九世纪末二十世纪初清朝编练的新军，控制了新军即在很大程度上意味着掌握了当时的军权。袁世凯自1895年在天津小站督练新军始，逐步得以培植自己的武装力量。到1905年，袁世凯扩充建成的北洋六镇新军，共计六七万人，各镇统制多为袁的亲信死党，其余军官许多也是袁的部属或门生。所以，北洋新军基本上是袁世凯控制的一支新式军队。对于袁世凯军权在握显赫一方，清廷内部早已有王公大臣表示不满，但袁善于拉帮结派，笼络一部分权贵，在多次争斗中均未落马。不过他独揽军权终是清廷一大心病，慈禧死后，摄政王载沣等满族亲贵急于解除袁世凯的权力，随即于1909年初颁布上谕，以袁患有足疾，步履维艰为由，“着即开缺回籍养疴”。同时，载沣自任全国陆海军元帅，命其弟载洵为筹办海军大臣，派宗室贝勒毓朗与其另一弟载涛为管理军咨处事务大臣。
经济方面清王朝在致力于发展实业的同时，也力图将有关职权收归中央掌管，以控制各省的财政收支。户部于光绪三十二年(1906)三月奏准各省动拨款项应由该部核定，原奏说明：“各省近年将例支正税及报部候拨之款项擅自挪移动用，迨臣部查知而款已动用，往返驳诘难以就绪。”为此，户部奏请“饬下各省将军督抚，嗣后凡有动拨款项，必先咨明臣部核其无碍，俟部复到日再行查照办理，倘不俟部复擅自动解，除将所动之款项照数提还外，仍由臣部指名严参，以重库储。”(13)清廷谕令各省照此施行，一些督抚即提出异议。两广总督林绍年表示近年出款增多，所筹不敷甚巨，且限期汇解，不容稽延，因而动拨之款无法先为预算，只有临时设法变动，事后腾挪弥补，勉济要需。若必先行咨部，候部示动拨，往还需时，必致贻误。此后，地方自行动拨款项仍无法禁止。宣统元年(1909)十月度支部又曾奏谕电知地方督抚：各省应解款项如京协各饷及各项洋款，关系紧要，无论何项用款不得挪移，嗣后凡动拨款项应由度支部奏咨核定。
在推行宪政改革的过程中，清廷也将清理财政作为立宪要务。1909年初度支部与会议财务处奏明统一财政六条办法，规定在京各衙门所筹款项归度支部经理，各省藩司由部直接考核，各省财政事件随时报部，奏销按时造送，各省官银号由部随时稽核，外债借还归度支部经理。清廷希望仍恢复以往定制，即各省财政统由藩司掌管，藩司则直接听命于中央，督抚不得从中干预；因而谕令各省督抚于一年之内，裁撤所有关涉财政且隶属督抚之一切局所，统归藩司或度支部经营。清廷特别强调“各省财政，头绪纷繁，自非统一事权，不足以资整理”，并命“所有款项，由司库存储，分别支领”(14)。但这些规定在各省是否切实遵行，“……倘仍前玩泄，即由部据实参奏。”(15)之所以再次重申前旨，无疑是因为有关规定未得到执行。资政院审查宣统三年(1911)预算时，也曾说明当时清朝财政仍旧涣散，“内而各部院各拥一财政主权，外而各行省亦各拥一财政主权，乃至江北提督、热河都统、察哈尔都统等处亦莫不各拥一财政主权。”(16)显而易见，清廷清理财政不仅未取得预期成效，反而增加了与各省督抚的摩擦和矛盾，使中央和地方的关系更加紧张。
对盐政的管理清廷也力图集权中央政府。1909年底清廷谕令皇室亲王载泽为督办盐政大臣，规定凡盐务一切事宜统归其管理。1910年2月清廷颁布盐政暂行章程35条，以法律形式解除地方督抚的原有权力，将有关盐务的用人及行政权强制收归听命于中央的督办盐政处。一些督抚认为此举不无窒碍，提出种种异议，但清廷颁布上谕斥责“该督等拟将用人行政悉归会办之督抚，是与从前督抚兼管盐政无异。……著传旨申饬，所有盐务用人行政一切事宜，仍著照奏定章程办理。”(17)
将开矿、修筑铁路大权收归中央集中统一管理，是“新政”时期清廷削弱地方督抚经济权力的另一重要措施。甲午战后，许多省份纷纷与外商签订开矿筑路合同，使中国利权旁落外人之手，实有予以控制之必要。1898年，清廷即设立矿务铁路总局作为“总汇之地，以一事权”。随后颁布《矿务铁路公共章程》，规定凡有呈请开矿筑路者，地方官不得率行批准，须咨报总局核夺办理。借用洋款也必须先禀明总局，由总局核定无碍给予照准，私借者即已画押也概不作据。1907年，新成立的邮传部进一步推行中央对路政的统一监督与管理，力图“使所有借款各路华洋员均受节制”，收到一定成效。但其路政大权集于中央的行动过于激烈，在1911年推出取消各省商办干路，由国家强制收回的“干路国有”政策。该政策出台之先，即有人指明铁路国有是清廷配合中央集权的重要一着，所谓国有、民有之争，关涉到中央与地方督抚经济上之主权。(18)更重要的是，“干路国有”政策严重损害了铁路公司股东的利益，受到社会各阶层强烈反对，结果引发一场声势浩大的铁路风潮，成为辛亥革命爆发的导火索。
三、清末“新政”的影响
清末“新政”期间，清廷在时机并不成熟的情况下，急于借改革削减地方权力，集权中央，结果适得其反，加剧了地方势力对清廷的离心倾向，使自己愈加孤立，对“新政”的推行也产生了严重影响。从理论上说，传统君主制之下的改革，需要国家权力集中，只有集中权力才能有效地统一分配社会资源，应付改革过程中出现的各种问题。如果中央不能对地方行使支配权，也就不能起到宏观调控的作用。同时，地方各省必然会各自为政，对改革的均衡发展同样极为不利。“戊戌变法”时期改革的实际成效不显著，其重要原因之一即是许多省份的督抚不听中央号令，使改革的各项措施难以很好地贯彻执行。因此，清廷如从发展改革着眼削弱地方权力，增强国家的权力，本身并无可指责。但在清末“新政”时期，清廷集权中央并非着眼于改革，而是出于竭力维护满族王公大臣权力的目的，这自然应另当别论。此外，清末地方势力的膨胀非一日形成，且已在许多方面拥有相当的权力，清朝中央政府的处境则越来越艰难。很显然，中央政府在不具备足够力量的情况下，断然采取解除地方已有权力的强制性措施，剥夺地方的既得利益，也会造成相反的后果。从表面上看，清廷似乎收回了一部分权力，但实际上并不巩固，在关键时刻无法真正行使有关权力，而且引起了地方势力的强烈不满。当时的社会舆论也指责清廷此举乃“竭泽之计”，“无非欲聚各省之财权，归于政府而已；无非欲收集是，满清统治者与立宪派的矛盾更加激烈。一部分人士在请愿失败后，认为清廷并无立宪诚意，对其完全丧失了信心。上海商务总会的请愿代表沈缦云即叹曰：“釜水将沸，游鱼未知，天意难回，人事已尽，请从此辞。”(22)特别是成立“皇族内阁”这一冒天下之大不韪的集权皇族之举，使更多原本对清廷改革抱有希望的人士痛感受到愚弄，对清王朝的离异之心越来越明显。“铁路国有”政策出台后，清廷强行将商办铁路收归国有，广大工商业者的切身利益受到严重损害，不无愤怒地指控清廷“蔑视国民，蔑视法律”，也大大加剧了对清廷的离异之心。正因为如此，当武昌起义爆发，清朝统治处于风雨飘摇之际，多数人士不仅对清王朝并无眷念之情，而且同情乃至支持革命。丧失民心的满清政府，已无力镇压革命，灭亡结局在所难免。
综上可知，清末“新政”时期清廷在军事、财政及经济管理等方面一味集权中央，削弱地方权力，使中央和地方的矛盾日益尖锐，非但未能产生良好的效应，促进“新政”发展，反而带来了不良后果，加剧了地方对中央的离异态势，以至于清朝中央政府处境危急时，地方督抚不但不予以支援，而且宣布独立，加速了清廷的灭亡。
注释：
①《康南海文集》，第4册。
② 参阅彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，见李定一等编：《中国近代史论丛》第2辑，第5册，第8页。
③朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，总第4164页。
④《李文忠公电稿》，1905年刻本，卷25，第40页。
⑤国家档案局明清档案馆编：《义和团档案史料》，上册，中华书局1959年版，第394页。
⑥国家档案局明清档案馆编：《义和团档案史料》，上册，第673页。
⑦引自前揭彭雨新文，见李定一等编：《中国近代史论丛》，第2辑，第5册，第9页。
⑧《论中国欲自强宜先消融各种界限》，《东方杂志》第4年，第5期。
⑨恽毓鼎：《崇陵传信录》。引自郭卫东：《论丁未政潮》，《近代史研究》1989年第5期，第92页。
⑩《论满洲当为立宪独立国》，《东方杂志》第1年，第6期。
(11)《东方杂志》第8年，第6期，“中国大事记”，第7页。
(12)《咨议局联合会宣告全国书》，《国风报》第2年，第14期，“文牍”第73页。
(13)引自前揭彭雨新文，见李定一等编：《中国近代史论丛》，第2辑，第5册，第20页。
(14)金毓黻编：《宣统政记》，辽海书社1934年版，卷12，第7页。
(15)《华制存考》，宣统元年十一月二十七日度支部奏各省藩司实行内部考核以统财政而免隔阂折。
(16)《中国预算要略》。引自李定一等编：《中国近代史论丛》，第2辑，第5册，第38页。
(17)金毓黻编：《宣统政记》，卷34，第21页。
(18)《论中央集权流弊》，《东方杂志》第1年，第7期。
(19)金毓黻编：《宣统政记》，卷60，第27页。
(20)《论省制及省官制》，《东方杂志》，第9年，第3期。
(21)参阅胡春惠：《辛亥前后的地方分权主义》，载《辛亥革命研讨会论文集》，第52页，台湾中央研究院近代史研究所1983年版。
(22)《大公报》1910年6月12日。
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