干部选拔任用机制科学化探索，本文主要内容关键词为：干部选拔任用论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-5478(2011)01-0041-05
一、干部选拔任用机制逐步走向科学化的历史回眸
毛泽东曾强调指出：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素”。[1](P526)而优秀干部队伍的产生，从根本上要靠科学的选人用人机制。
中国共产党传统的领导干部选拔任用机制基本上是委任制，这种机制肇始于革命年代，定型于建国初期。1953年11月中共中央下发了《关于加强于部管理工作的决定》，把领导干部划分为：军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类。除军队干部外，其他各类干部由中央和地方各级党委按照“下管两级”的原则任用管理，并且编制出由中央、省、市、自治区、地区、县各级党委管理干部的职务名称。从此初步形成了由中央到地方各级党委选拔任用领导干部的委任制。
传统的干部选拔任用委任制一般具有以下六个特点：其一，干部选任之管理权限不适当地集中于党委会甚至第一把手之中。其二，选任之干部对象不加分类。技术类、管理类、执法类干部之间可以随意调换。其三，选任方式单一。基本上都是组织考察为主，征求群众意见为辅。其四，选任工作神秘化。选任理由和选任过程都只为上级所知，而不为公众所知。其五，选任范围人为限制过多，使很多有识、有才之士被剥夺候选资格。其六，选任过程不规范，受外部政治形势和领导意志的影响，干扰极大。上述这些特点，在战争时期和建国初期固然有其存在的客观历史理由，也曾为革命胜利和国家稳定起过积极的作用。但随着国家进入建设年代，尤其是随着改革的深入，传统的干部选拔委任机制越来越多地显示出其弊端：如制约人才成长、导致选任不公、易催生选任腐败、使选任缺乏公信力等。由此，从十一届三中全会开始，中国共产党逐步探索干部选任机制的改革。
1980年，邓小平在《党和国家领导体制改革》一文中指出：干部选拔要打破论资排辈的落后观念，创造有利于优秀人才脱颖而出的机制，“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”[2](P331)。1983年10月，中共中央组织部作出《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出“管少、管活、管好”和分级分类管理的原则。1984年7月，中央决定改革现行干部管理体制，适当下放干部管理权限，确定了“下管一级”的干部管理体制。1987年党的十三大提出对国家干部进行合理分解，改变集中统一管理的状况，以建立公务员制度为重点，对干部队伍实行分类管理，形成各具特色的管理制度。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，并从当年10月1日开始在全国试行。1994年9月，党的十四届四中全会提出要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，强调要“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制”。党的十五大提出要进一步加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部“能上能下”方面取得明显进展。1995年2月，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的颁布和实施，使党政干部选拔任用工作开始走上规范化制度化轨道。1998年7月，中央组织部、人事部下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》。1999年3月，中央组织部又下发《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，公开选拔领导干部的工作力度因此加大。2000年6月，中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》。2002年7月又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。2003年3月，中组部印发了《全国公开选拔党政领导干部考试大纲（试行）》，标志着全国公开选拔领导干部考试的科学化规范化进入了一个新阶段。2004年，中组部推出《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》5个干部选拔任用法规，同时中组部和中纪委联合颁发《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，统称干部选拔任用“5+1”文件，大大提升了干部选任的制度化水准。2010年3月，中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，同时，中央组织部制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》。这四个法规性文件进一步严明了干部选任工作纪律，明确了干部选任的程序和责任追究制度，形成了一套完整的选人用人监督链条，为今后怎样用人，怎样用好人，提高用人的公信度和群众满意度，提供了政策依据。
二、干部选拔任用的创新实践及其成效
30年来，在政治体制诸方面改革实践中，干部选拔机制的改革探索无疑是走在最前沿、也是最有成效的，几乎全国各地都在进行干部选拔机制的改革尝试。综观全国各地的干部选拔任用改革实践，始终贯彻着这样一条主线——消除传统干部选拔任用机制的弊端，实现干部选拔机制的科学化转型。围绕这条主线，近年来各地对“干部选拔任用”努力探索、积极开拓，在“用人导向、用人竞争，用人民主、用人公开、用人环境”等方面作出了很大的成效，也获得了不少成功经验。
（一）确立了正确的干部用人导向
首先，各地组织部门在干部选拔工作中都基本坚持“注重品行、注重工作业绩、注重群众评价”等三大用人价值导向，并把这三大用人价值导向溶入到了各地的干部考评体系之中。其次，许多地方的组织部近几年不断强调选人用人的“基层优先”用人导向。在近几次公选中，一些地方如杭州市委，不仅在职位条件的设置上强调干部的基层经历，而且还明确若干个岗位要定向从社区（村）书记、主任中选拔处级领导干部，让一批经过基层锻炼，对群众有感情、业绩明显、德才兼备的优秀干部通过公平竞争脱颖而出。最后，坚持“先培养后选拔任用”的用人导向。近年来，很多地方的组织部每年都要选拔年轻干部到美国、英国等国家攻读MPA硕士学位，到重点工程挂职锻炼，到香港、美国行政部门实习，选拔各方面素质好、有发展潜力的年轻干部担任为期一年的代办员，接受投资者委托的代办项目，引导年轻公务员和大学生到农村（社区）任职等。通过种种培养，为“伯乐选马”提供了充分的依据。[3]
（二）大大提升了干部选拔任用的竞争力度
首先，完善竞争性选拔干部的工作制度。如杭州市委2009年制定出台了《杭州市竞争性选拔干部工作实施办法（试行）》，明确“‘两轮推荐、两轮票决’、公开选拔、公开选调、竞争上岗、跨部门竞岗交流”等5种竞争性选拔干部方式，以制度形式规范杭州市近年来竞争性选拔领导干部工作的成功做法。其次，不少地方组织部都实施了全程差额选任办法。从初始提名、民主推荐、考察酝酿到任用表决，每一个环节都采用差额竞争的办法，真正实现了“变伯乐相马为赛场选马，变关门选将为擂台选将”。[4]最后，竞争选拔干部的应用程度不断拓展：一方面竞争性选拔现职干部的比例不断加大，一些地方甚至试行了部门全额竞争上岗等竞争方法。另一方面，竞争性选拔干部的应用层级也不断提高，先是一般干部竞争上岗，后来是中层干部竞争上岗、副局级干部竞争上岗，杭州市2009年对6名市管正职领导干部也试行了竞争上岗。
（三）逐步扩大了用人民主
首先，是在干部选拔的各环节中全程实现民主的形式。过去在干部选拔中，往往只是在某些选拔环节中加入一些民主形式，而在其他大多数选拔环节中仍然是“由少数人说了算”。现在不少地方的干部选拔，民主已在全程各个环节都得到了实现。比如在初始提名权上，一些地区就推出了单位优推、领导干部实名举荐、群众联名举荐、个人“毛遂自荐”等四大提名方式。在面试阶段，一些地方推出了“大评委制”[4]，由主要是来自基层一线的党代表、人大代表、政协委员以及普通党员代表组成“大评委”进行干部面试考评。在党委（党组）讨论干部时，各地基本都采取了民主的“匿名票决”模式。其次，大大强化了民主在干部选拔任用中的“有效度”。过去，在干部选拔任用过程中虽也常讲民主，但在认识上往往对民主缺乏应有的尊重。“民主测评、民主推荐”常常仅被当作“参考条件、参考意见”。现在，民主在干部选拔过程中的分量得到了升级。最后，切实保证民主在干部选拔任用中的正常运转。干部选拔要民主是一回事，而干部选拔能不能实现民主又是另一回事。为了使民主在干部选拔中得到真正实现，各地组织部一方面着力落实群众在干部工作中的知情权、参与权、选择权、监督权，为这“四权”的运作提供便利条件和保护措施；另一方面，把民主选拔干部上升到制度层面。
（四）基本实现了干部选拔的阳光化
以往，干部选拔任用的“神秘化”几乎在全国都是一种普遍现象。这一方面严重影响了干部选拔任用在人民中的信誉度，另一方面确实也极易引发干部用人的腐败。鉴于此，首先，许多地方的组织部扩展了干部选拔“阳光化”的内容。力图做到干部选拔内容全面公开，坚持“选拔职位、资格条件、选拔程序、进展情况、选拔结果”全部公开透明。主张除核心机密外，能公开的干部选拔法规、干部人事政策方针及社会关注的干部选拔热点问题，都要公开。其次，拓宽了干部选拔“阳光化”的途径。不少地方在选拔干部时，充分利用报刊、杂志、电视、电台、网站等媒体向社会公布情况。最后，开始探索双向互动的干部选用工作的信息沟通机制。通过信息沟通，使干部选拔“阳光化”走向深入。因为公众已不满足于被动地接受信息，他们希望与组织人事部门在干部选拔过程中信息互动。为此，一方面组织人事部门领导开始主动走向媒体、公众，接受公众的询问和质疑；另一方面，针对社会各界普遍关注的笔试阅卷、面试评分、成绩核对等重点环节，由纪检、监察等部门组成的监督小组层层把关，开通监督举报电话，安排专人值班，受理举报和投诉。
（五）努力营造了一个风清气正的选人用人环境
首先，许多地方组织部开始反复重申干部选拔的纪律。比如，杭州市委就专门制定了严肃的选拔纪律，要求列入考察对象的同志都要统一签署遵纪承诺书，承诺做到“十个不”：即不弄虚作假、不拉关系、不走后门、不托人情、不搞宴请、不送礼品、不写条子、不打电话、不发短信，不影响和干扰干部选拔工作的正常进行[3]。其次，加强干部选拔任用工作的监督检查。普遍推行干部选拔任用工作全程纪实制，实行考察对象报告个人有关事项制，开展治理拉票行为专项治理，发布纪律通告、邀请“两代表一委员”和组织工作监督员参与选拔工作的全程监督等等，切实做到干部选拔工作开展到哪里，监督就跟进到哪里。最后，严厉查处用人上的不正之风。对于违反规定的，坚决进行查处。
三、干部选拔任用机制须进一步完善的几个问题
（一）要为干部选拔任用改革建构多元化的动力体系
干部选拔任用改革的动力，目前主要依赖的还是“行政权力推动”。虽然也有一些来自制度体系、民间舆论的推动力，但还构不成干部选拔任用改革的主要动力。所谓“行政权力推动”，在中国一般指的是来自上级党委、政府的行政性强制命令和本地区主要领导的行政性命令。目前各地开展的干部选拔任用改革，正是在中央，省市直辖区一再要求改革干部选拔任用的大背景下，同时加上当地主要领导的高度重视，才得以取得如此成就的。“行政权力推动”虽然具有见效快、操作简便的优点，但是，它又同时具有两大致命缺点：其一是“不稳定”。即当主要领导发生人事变动时，或主要领导的关注点发生变动时，原有的“行政权力推动力”常常会随之消失或严重弱化。其二是“不易控制”。用行政权力推动的方式，虽然可能收一时之效，但也会使行政权力“畸形增强”，最终导致干部选拔任用改革被“行政权力”左右的局面。有鉴于此，在干部选拔任用机制改革的初期，适当地借助“行政权力推动”虽无可厚非，但随着改革的深入，应该有意识地逐步削减“行政权力推动力”，不断培养、加强“制度推动力”、“民众推动力”、“舆论推动力”等。这样做，一方面旨在使干部选拔任用改革获得持续的驱动源，另一方面也希望通过多元化推动力间的相互制约，使“行政权力推动”不能任意胡为。
（二）要进一步扩大在干部选拔任用机制“创设”过程中的民主参与
目前实施的用人民主，一般指的是在选拔任用机制业已“创设”后，在运用选拔任用机制的过程中吸收民主的参与，即实际上是机制“运用”时的民主参与，而非机制“创设”时的民主参与。与机制运用时的民主参与相比，机制“创设”时的民主参与其实更为关键。因为机制运用时的民主参与，机制已经确定了，公众不能再质疑机制本身的合理与否，只能按机制已经确定的运行规则被动地参与。而机制“创设”时的民主参与，则能够在机制运行之前，对如何完善干部选拔任用机制进行主动的民主参与，能把民主的意志贯注在机制本身之中。目前，主导干部选拔任用改革“创设”的主体基本上都是“体制内人员”。虽然近年来也有意识地吸引一些群众代表、专家学者等参与到干部选拔任用程序、制度设计的讨论之中，但总的来说，体制外人员参与干部选拔任用机制的“创设”还是非常有限的，常常只是作为一种补充。而且吸引体制外人员参与干部选拔任用机制的“创设”，还远没有成为一种制度，没有作为一项必要的程序。即使一些部门吸收了体制外人员参与干部选拔任用机制的“创设”，他们的意见也仅仅是被当作一种“参考”，接受与否的决定权仍在“体制内人员”手中。由“体制内”人员“创设”的机制常常有两个弊端：一是思路狭窄，容易陷入“路径依赖”的困厄；二是容易脱离实践，脱离群众需求。因此，要扩大干部选拔任用中的民主，最为关键的是要健全其机制“创设”时的民主参与，并将其作为一种刚性的制度。
（三）干部选拔任用改革必须尽快完成必要的理论准备工作
国外行政管理学对官员选拔任用的研究起步较早，经过几百年的探索和实践，欧美主要发达国家逐步形成了一套完整的官员选任理论：如威尔逊、古德诺等人的“政务官、事务官应分途选任”理论[5](P12-13)、欧文、罗美泽克等人的责任政府理论等。正是在这些科学的选拔任用理论的指导之下，欧美国家的官员选拔任用才取得了很大的成功。而相比较而言，中国大部分地区虽然业已开始了干部选拔任用改革，但对于科学的选任理论要么所知甚少；要么虽知皮毛却不解精要。由于缺乏必要的科学理论积淀，致使干部选拔任用机制改革常常出现以下三种情形：一是各地的干部选拔任用机制“低水平地相互模仿”；二是生搬硬套一些国外的经验和做法，却不知如何与本地实践情况相结合；三是名曰创新，其实只不过是“旧瓶装新酒”。因此，如果不尽快完成干部选拔任用机制改革所必需的理论准备，那么，业已开展的这场干部选拔任用改革，要么有可能因缺乏理论支持难以为继而中途夭折；要么有可能因缺乏科学理论引领而陷入歧路。为此，今后，一方面要积极派遣干部到发达国家学习先进的官员选拔任用理论，另一方面在国内要通过大规模培训，使广大干部熟悉干部选拔任用的基本理论。须知，“没有革命的理论就没有革命的行动”。[6](P241)
（四）干部选拔任用改革必须实现相关配套体制的“同步变迁”
干部选任制度仅仅是政治制度的一个“子制度”，因而按理，干部选任制度改革必须与其他相关的政治制度改革保持“同步变迁”，不能“单兵突进”。但是，在现实中，由于近几十年中其他相关的政治体制改革（如党政分开、干部分类等）迟迟没有质的突破，最后，干部选任还是无奈地呈现了“一马当先”的局面。“一马当先”虽然令人瞩目，但由于受制于配套制度滞后的拖累，干部选任改革的许多理想功效也因此得不到发挥，甚至有时还常常呈现“愿景”和“结果”背反的尴尬。比如：干部选拔任用改革主张扩大民主参与，但如果人民的民主权利没有得到根本的保障、民主权利没有通畅的行使渠道，那么，干部选拔任用的民主化改革终究只能是一句空话。再比如：干部选拔任用改革主张干部应“能上能下”。但如果“下”的路径始终不畅，那么在“上”方面的改革不管如何努力，其功效也注定是非常有限的。因此，今后努力实现干部选拔任用机制和其他配套机制的“同步变迁”，乃是当务之急。而要实现这一“同步变迁”，一般有三条路径：一是先待其他配套机制的改革任务完成后，再进行干部选拔任用机制的改革。二是继续大力推进干部选拔任用机制改革，待这一改革任务基本完成后，再回过身来，补配套机制改革的课。三是交替改革、交替前进。即先推进一段干部选拔任用机制改革，马上进行一点配套机制的改革。待配套机制进步了一点后，再推进一段干部选拔任用机制的改革，如此交替前进。三条路径之间，第一条太消极，第二条又过于冒险，第三条最稳妥。
（五）干部选拔任用机制改革应该廓清几个重要的细节问题
关注整个干部选拔任用机制改革的大方向固然重要，但干部选拔任用机制改革的细节问题同样不可忽视，有的时候，甚至“细节决定成败”。在当前干部选拔任用机制改革过程中，有几个关键细节必须明确。其一，是否所有类型的干部都适用民主选举、适用“群众公认”原则？显然，根据选拔任用的科学原理和发达国家的一般经验来看，只有那些选任类干部才适用民主选举、民主考察、民主推荐的办法，而如果对于委任类、执法类干部也不加区别地套用“民主选举、民主考察、民主推荐”的办法，那将会使这些干部在管理、执法过程中因顾忌民意而谨小慎微或当“好好先生”。结论是：在干部选拔任用过程中，对民主的运用应进行严格的界定。其二，对干部选拔任用资格的一些规定——不同级别干部选拔时的年龄界线、级别要求、资历条件等规定——是否合理？综观各国干部（官员）的选拔任用情况，固然都有一些限制规定，但这些限制一般仅限于“可能影响其公正、影响政党形象、影响对国家的忠诚、影响职务的正常行使”等顾虑所制定的。如果不影响上述顾虑，那么，对干部（官员）选拔任用作种种资格的限制，应该是不合适的。结论是：在确定选拔任用对象时，过分追求干部“任职年龄、级别对等、资历相当”等是“传统选任思想惯性”的产物。也许这些规定在过去曾经发挥过积极作用，但时至今日，已经没有多少存在的价值。其三，干部选拔任用机制改革是否也会产生一定的负面效应？从辩证法角度讲，任何事物都有两面性。干部选拔任用机制改革也是如此。以往，我们往往只注重了对干部选拔任用机制改革积极作用的宣传，却不大思考或不愿思考其负面的影响和后果。事实上这是非常不明智的。干部选拔任用改革在实现“公正、民主、竞争、择优”的同时，常常会相应地滋生选拔任用“成本上升”、“效率下降”、“矛盾显性化”等弊端。结论是：开展干部选拔任用机制改革，必须同时学会对其负面影响的控制。
［收稿日期］2010-11-15