中国农村义务教育供给机制变革及其效应分析——基于“悬浮型”有益品的视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,有益论文,农村义务教育论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出与本文的理论逻辑
中国农村义务教育在近三十年的时间中取得了举世瞩目的成就。许多研究者认为，能取得这样的发展成就，与我国数次的农村义务教育供给机制改革密不可分。农村义务教育从“人民教育人民办”的乡村自给模式，到“以县为主”和“各级政府共担”的公共财政保障模式的转变是农村义务教育发展成就的制度基础。①然而，既有的文献并没有对农村义务教育供给机制的变革做出合理解释，也没有对这种变革潜在的负面效应给予充分的关注。
广义的农村义务教育供给机制涵盖经费（finance）、控制（control）和提供（delivery）三个方面。②但由于农村义务教育长期处于经费短缺状态，经费筹措是解决农村义务教育供给问题的核心主题，因此，关于农村义务教育供给机制的研究形成了以经费供给为主线的分析传统。③根据这一主线，相关文献可分为两类：第一类文献以义务教育属于公共产品为理论基础，认为农村义务教育供给最初的分权式制度安排，其主要缺陷是农民负担过重和基层政府财力不足，因此经费供给责任应由农民向政府转移，并使财政负担重心在政府层级内部逐步上移。④这类文献所指出的改革方向虽然与实际制度演变路径较为吻合，但存在两个缺陷：第一，公共产品理论是一种规范理论而非实证理论，不能预示现实一定会朝着应然状态运动；第二，公共产品理论自身存在缺陷⑤，不能将其机械地应用于我国的改革。在农村推行义务教育过程中，我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨阶段。在这样的转轨环境中，以成熟市场经济和个人理性为背景的公共产品理论并不适合我国特殊的转轨国情。第二类文献在财政分权理论框架下展开，认为偏向经济绩效的政绩考核制度和地方政府间的横向竞争，导致地方政府对农村义务教育财政投入不足，解决思路是要加强对地方政府发展义务教育的监控和考核，让地方政府增加投入来解决农村义务教育经费匮乏问题。⑥这类文献主要关注在既有的分权体制下改进激励结构，而不是提高农村义务教育在政府间的财政负担重心，因而不能解释近期农村义务教育供给集权取向的制度变迁。
更重要的是，以经费供给为主线的研究忽视了财政体制变革对义务教育的基层治理和社会关联的影响，从而对潜在的负面效应没有给予充分的关注。事实上，随着经费供给越来越依靠县级及上层财政，农村义务教育在管理体制上越来越受县级政府垂直管治，在空间布局上越来越远离乡村社会而向县镇集中，在办学机制上越来越与农民失去直接关联。⑦这种变化在保障教育经费投入、优化资源配置方面成效卓著，但同时也带来了最初制度设计者所未预料到的潜在负面影响。当教育与其服务的人群和社会失去了有机的联系，许多严重的问题将接踵而至：上学交通安全问题如何解决？增加的交通和学校生活成本由谁负担？学校教育质量和学生参与状况如何监控？寄宿制学校的心理、卫生和安全问题如何解决？这些问题及其负面效果在传统统计指标和数字上是反映不出来的，也是难以通过“数字管理”的正规反馈渠道上达至中枢决策部门的，但它们却无时无刻不在困扰每一所农村学校，影响每一个农村学生及其家庭。正如翁乃群所指出的那样：“数量指标对国家教育部门及其相关人员有着重要的意义……但在相当程度上与受教育者及其亲属和社区百姓无大相干。因为它们既不能反映基础教育给受教育者及其社区百姓带来哪些益处，更不能反映他们的感受。”⑧
本文主要目的不是进行“头痛医头、脚痛医脚”的问题—对策式讨论，而是要系统地对农村义务教育供给机制的制度变迁以及这种制度变迁对农村义务教育和乡村社会关系的影响给出逻辑一致的理论分析与解释，从而为理解和解决困扰当前农村义务教育发展的核心问题提供更为成熟和长远的改革思路。
与公共产品理论相比，基于个人有限理性和强调国家意志的“有益品”（merit goods）理论对义务教育供给具有更强的解释力。“有益品”概念最初由马斯格雷夫提出，指对个体有益，但由于个体的无知、短视或财力不足而可能消费不足的物品。⑨马斯格雷夫认为，教育是一种有益品，但是个人或家庭可能忽视教育的福利，或不理解教育的价值，或难以预见教育投资决策的意义，因而他们很多时候不让孩子接受足够的教育。⑩对于有益品，国家可以强制要求个人消费，同时进行消费补贴或由政府直接提供。实质上，这是体现社会整体和长远利益的国家意志对个人偏好的干预。在我国，中央政府正是执行这种国家意志的主体，中央政府对国家现代化的持续追求使得我国的改革不断深化。(11)
基于以上观点，这里用文字表述的方式给出本研究的一个理论模型：教育投资所固有的长周期和区域外溢属性，使得农村义务教育在中央政府目标函数中的权重要高于其在地方政府目标函数中的权重。中央政府可用的政策集有三类：政策指令、制度供给与财政投入。采用哪一类政策或政策组合，取决于中央政府的财力、地方各级政府的财力、乡村经济与社会组织等变量。当国家整体财力拮据且中央财力较弱时，中央政府将更多地采用强制性政策规定农村义务教育发展的目标，并指令基层政府和乡村社会来供给；当国家整体财力充裕且中央财力增强时，中央政府将会采取直接财政投入的政策，并将财政责任逐步上移至财力更强的政府层级。但是，这种政策调整的灵活程度受到信息不对称问题以及地方政府目标函数中农村义务教育权重较低问题的制约。当中央政府直接投入资金越来越多，担负主要财政和管理职责的那级地方政府上移至难以与乡村社会有效互动的范围，那么农村义务教育的供给机制将会出现治理失衡，上级政府可监控的农村义务教育发展政绩与乡村社会和农民真实感受之间将会出现分歧，农村义务教育终将“悬浮”于乡村社会，与国家在农村推行义务教育的本意相悖。
这个理论模型可以对我国农村义务教育供给制度变迁给予逻辑一致的动态解释，而且在这个理论模型的观照下，困扰当前农村义务教育发展的问题将会得到很好的理解。
农村义务教育供给中的国家意志与乡村社会
1.国家指令型乡村自给模式的形成
我国农村义务教育供给制度确立于1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》。当时提出的方针是“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”，同时规定“省、市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定”。对于地方四级政府究竟由哪一级来具体负责并未明确规定，但强调“乡财政收入应主要用于教育”。实际上，农村义务教育举办与经费筹措的责任基本落在了乡级政府和农民身上。1992年《义务教育法实施细则》认可并强化了农村教师工资和基建经费主要由乡、村来负责的已有做法。
农村义务教育“地方负责、分级管理”的分权取向（decentralization）的改革属于从计划经济向市场经济转型过程中的制度安排。采取分权改革的原因很多，但从务实的角度来看，最重要的原因是中央财力有限，无力投资农村义务教育，只能将教育筹资责任转移到地方政府、乡村社会和农民身上。20世纪80年代到90年代中期，对经济系统的放权让利致使国家财政日益拮据，国家预算收入占GDP的比例连年下降，从改革开放初期的35%下降到1994年的不足12%，其中中央财政收入占国家财政收入的比例从30%左右下降到了1993年的22%。(12)连中央政府（1985年）也承认：“发展教育事业不增加投资是不行的。但是同时必须认识，国家对教育的投资毕竟要受经济发展水平的制约……现在的问题就是如何在有限的财力物力条件下，把教育搞上去，满足社会主义现代化建设的迫切需要。”
虽然将发展农村义务教育的责任交给了地方，但是中央政府在农村普及九年制义务教育的决心并没有因为经费匮乏而动摇。1992年国务院明确要求“各级人民政府应当努力在本世纪末普及初等义务教育”，党的十四大要求“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育”。这种高标准的要求是中央政府政策指令职能发挥的体现。事实证明，通过调动农民、基层政府、社会等各方面的力量，农村在不足20年的时间里基本普及了义务教育，不仅为经济可持续发展提供了大量的高素质人力资源，而且也为新生代农民在现代社会中谋求有意义的生活提供了渠道，创造了人类教育发展史上的奇迹。(13)可以说，国家意志在农村义务教育普及过程中起到了关键的作用。
这种国家指令型的乡村自给制度安排之所以能够成功，除了国家主导的分权体制外，还与当时乡村社会两个方面的特征有关。第一，从财力上看，改革开放后我国农村经济取得了突破性的进展，通过农业税、农村教育附加费、学杂费、教育集资、“五项统筹”等途径，乡镇政府能够从乡村社会中攫取财力发展农村教育。这种多元筹资兴教模式，随着外在环境的变化逐步成为乡村社会的沉重负担，为后来农村义务教育财政体制改革埋下了伏笔。例如，政策要求教育附加费按上年农民人均纯收入的1.5%～2%征收，但实际征收比例在多数地区都有突破，造成乡村干部与农民的冲突。(14)第二，从组织能力上看，当时乡村社会的行政组织能力很强，人民公社时期的组织和动员余力仍在。这在乡村干部通过动员农民集资建校和通过农村义务工来维修校舍等事务上表现得尤为突出。(15)然而，随着市场经济对传统乡村社会的渗透增强，加上城市劳务市场的开放，乡村社会的组织和动员能力逐渐减弱，农民对此的认同程度也日益降低，这也是乡村筹资模式在20世纪90年代中后期难以为继的一个社会背景。
2.分税制改革与制度非均衡的产生
环境的变化将促使制度进行适应性变迁，但是从原有制度出现非均衡到新的制度均衡形成，需要很长的试错和调适过程。与一些学者认为是“税费改革”打破农村义务教育“乡村自给”制度均衡的观点(16)不同，本文认为，1994年分税制改革已经打破了农村义务教育“乡村自给”的制度均衡，只是这种非均衡状态在随后的数年中才逐渐暴露出来。后来进行的“税费改革”、“以县为主”和“新机制”改革都内生于分税制改革，是中央政府试图建立新的制度均衡的努力，而且这种努力直到目前仍未结束。
分税制改革使得原来的财政分权体制一举变为财力集权格局，中央财政收入占国家财政收入的比例从改革前的22%骤升至56%。中央通过分税制集中了国家财力之后，省级政府也“依法炮制”对省以下财政进行分税制改革来集中财力，市县竞相仿效，最终县乡两级财政受到严重冲击。分税制改革后，县级财政收支缺口1996年达到50.4%，1998年为47.5%，1999年为45.6%，平均收支缺口为47.8%。县级财政缺口虽然规模很大，但却在逐渐下降，主要原因是县从乡上收财力，并向下转嫁公共支出责任。据粗略估计，乡级财政每年减少财力达30亿～50亿元，甚至更多，这就动摇了乡级财政收支平衡的根基。(17)由于乡级财政很大一部分支出用于农村义务教育，乡级财力削弱的后果非常严重：其一，在时间上刚好与国家在20世纪末实现“普九”的刚性任务遭遇，作为体现国家意志的政治任务，乡村社会为“达标”而不惜大量借债；其二，通过政权强制手段从乡村社会中攫取更多财力，乡级政府把财政压力变为对农民的无度索取，乡村政治、社会方面出现不稳定因素；其三，降低教育供给质量，这段时期农村义务教育经费中财政预算内资金比例下降，教师工资拖欠、升学率降低、优秀教师流失等问题日趋严峻。(18)
为了减轻农民负担，缓解乡村社会矛盾，20世纪90年代，中共中央、全国人大、国务院先后发出27个旨在规范减轻农民负担的文件，各中央部委共发出37个清理整顿农民负担的有关文件。但是由于基层财政支出责任不减反增，因此这些文件难有成效。农村义务教育筹资是乡村财政压力的重要来源之一，如果农村义务教育筹资责任不减的话，即使推行税费改革也难以限制乡村干部的“攫取之手”。因此，中央政府于2001年将农村义务教育财政和管理职责上移至县级政府，2002年在全国范围内推行“税费改革”，并同时出台限制基层政府和学校向农户乱收费的“一费制”。可以说，农村义务教育“以县为主”改革是旨在减轻农民负担的一系列改革中的一项，之后农民直接负担的教育经费快速下降（见表1）。当然，这种改革也遗留了很多问题。
集权取向改革与“悬浮型”有益品的生成
1.从分权转向集权取向的财政与管理体制
2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》规定，农村义务教育实行“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。“以县为主”改革实质上是从制度层面实现农村义务教育办学经费从主要由农民负担转变到主要由政府负担，农村义务教育管理从以乡镇为主转变到以县为主。相对于乡级财政来说，县级财政更加稳定。然而，“以县为主”体制在财政方面仍存在先天不足：第一，分税制后县级政府的相对财力亦被削弱，地方各级政府中县级财政收支缺口最大；第二，“税费改革”以及随后农业税减免，使得县级政府在财税没有增加的情况下，却面临教育支出责任突然加重的问题。一些地区的县级财政“主”不起来，不得已仍延续由乡级财政承担农村教师工资的做法。
为了缓解县级财政困局，并进一步减轻农民负担，中央政府一方面加大了对农村义务教育的转移支付，另一方面强化省级政府的投入责任。2006年推行的“农村义务教育经费保障机制”（简称“新机制”）是这种努力的一个制度化标志。“新机制”免除了农村学生的学杂费，在补助公用经费资金、校舍维修改造资金以及免教科书资金和贫困生寄宿补助方面明确了中央和地方政府的责任，而且在中西部地区中央负担资金比例达60%以上。实际上，中央政府在农村义务教育供给中的职能扩展始于分税制改革。分税制改革后，中央实际可支配财力逐步增加，除了严令完成“普九”达标任务之外，也开始增加直接的资金投入。以“九五”后期国家贫困地区义务教育工程款为例，1998年当年中央政府向下转移资金32.5亿元，是“七五”、“八五”期间对义务教育转移支付总和的近5倍。根据教育部公布的数据，为了推行“以县为主”改革，弥补“税费改革”造成的支出缺口，中央政府转移给县级政府农村中小学教师工资方面的资金为250亿元。“十一五”期间中央累计投入农村义务教育资金1254亿元。
与乡村自给时代相比，当前农村义务教育经费由中央、省和县三级政府投入，农村义务教育的财政负担重心上移，改革的集权取向（centralization）非常明显。然而，中央、省级财政增加的农村义务教育的转移支付，最后都要进入县级财政，并由县级政府投入到农村义务教育之中。而且，县级财政还承担着教师工资的支付责任。因此，“以县为主”体制下，县级政府仍然是农村义务教育供给机制运行的“轴心”。
伴随着财权的上移，管理权力也从乡镇上移到县级政府。县级政府通过“校财局管”政策将农村学校的经费支出管理权力上收。学校管理和人事权力配置也出现了向上集中的趋势。乡镇不再设专门的教育管理机构，原来由乡镇控制的权力转移到县级政府。例如在西部某省，乡镇中心校任命村小校长要报教育局批，乡镇内教师调动也要报教育局批，学区校长的任命权由教育局转移到了县委组织部，这都显示出权力集中、层层递进的特征。(19)在这种权力格局下，2001年国务院规定的“继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用”基本流于形式。
2.从“村落中的国家”到“悬浮型”有益品
除了财政问题以外，“以县为主”改革对县级政府的挑战还有两个：第一，县域教育管理幅度过宽；第二，县域教育发展压力增大。2003年全国县级行政区划有2861个，东部县域平均人口为58.7万人，中部县域平均人口为101.7万人，西部县域平均人口为31.9万人。平均下来每个县人口在40万人以上，中小学校（包括教学点）在300所左右，甚至更多。依靠县政府及其派出机构来管理几十万甚至上百万居民子女的义务教育，已经超出了“以县为主”后县级行政部门的掌控能力。更重要的是，要推动学校均衡发展，实现辖区内教育现代化，过于分散的农村学校布局是一个极大的障碍。
面对财政、管理和发展方面的挑战，布局调整成为县级政府缓解财政压力、实现集权管理和改造农村教育的一次“良机”。客观上，学龄人口在20世纪90年代后期已经趋减，2000年后减幅更大，许多农村小学在校生不足50人。鉴于此，2001年国务院在推行“以县为主”改革的同时，要求县级政府调整农村义务教育学校布局，但要“在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。然而，地方政府目标函数中农村义务教育的权重要低于中央政府，县级政府也不例外。在实践中，“因地制宜、适度合并”的要求被淡化，县级政府的行动显然已经远远超过了基于学龄人口减少的考虑。县域内小学及教学点的减幅远远超过学生数量的减幅。2000年全国县域内有小学在校生1.12亿人，到2009年则减少到0.83亿人，十年间共减少了2903.91万人，减幅为25.94%。然而，十年间县域内农村中小学校减少了21.5万所，其中农村小学和教学点减少了20.6万所。县域小学及教学点减幅（51.56％）是县域内小学在校生减幅（25.94%）的1.99倍。1999年，村校比为1.57∶1，到2009年，村校比扩大到2.56∶1，两个以上的村庄才能有一所小学。村庄学校以每天约59所的速度在快速消失。(20)
继财权向上集中、管理权伴随性上移后，布局调整导致村落学校迅速消失，农村义务教育最终在财政、管理、空间上形成了对乡村社会的“悬浮”。20世纪90年代中后期，在村政两委一度萎缩虚空的情形下，作为体现国家意志的乡村小学却毅然矗立村头，成为村落中的“国家”。随着“以县为主”后大幅度撤点并校，农村义务教育从“村落中的国家”走向“村落学校的终结”。从学校对于乡村社会的文化辐射功能来看，日益向乡镇和县城集中的学校布局在时空上隔断了教育与乡村社会的文化脉络。因此，在撤点并校过程中，很多村庄失去的绝不仅仅是一所学校。
农村义务教育的“悬浮”供给与治理失衡
1.治理机制失衡及其潜在影响
农村义务教育的“悬浮”供给状态产生的根本原因是财政与管理集权后治理机制出现了失衡。一些研究认为，农村学校布局中的过度调整，是县级政府为了减轻财政负担而采取的机会主义行为，如将学校债务剥离给乡镇和村集体。不可否认，县级政府确有削减成本的考虑，然而，将县级政府行为视为完全由利益驱动的假设具有一定的偏颇。在撤点并校中的过度调整行为，也包含了县级政府对义务教育加强管理、优化资源、追求公平和提高质量的“善政”考虑。
只是这种单向度的“善政”往往并不能够带来合意的结果。著名政治学家斯科特在《国家的视角：那些试图改变人类状况的项目是如何失败的》一书中认为，政府发起的社会工程带来非合意效果的主要原因产生于四个因素的致命结合：第一个因素是企图将社会简单化和清晰化的管理制度；第二个因素是极端的现代化意识形态，对理性设计社会秩序拥有强烈而固执的自信；第三个因素是政府有愿望和能力使用强制权力来使那些极端现代主义的设计成为现实，忽略真实的和活生生的社会秩序；第四个因素是缺乏抵制能力的软弱社会。(21)农村义务教育进入公共财政保障阶段之后，农民不再缴纳农业税，不再进行教育集资，村委会也不再安排义工维修校舍，乡镇政府也不再设置教育行政部门，农村学童不再缴纳学杂费，而且还能领到一定的生活补助。在这种格局下，乡村社会成了“反哺”和“恩赐”的对象，从而失去了当年“人民教育人民办”意义上的主体控制与话语权力。即使撤点并校可能带来间接成本增加，安全隐患增多，县级政府也可以不受约束而自行裁决，因为乡村社会已经失去了“抵制”的合法性基础。
与嵌入乡村社会的乡镇政府和村级组织相比，县级政府对教育需求方面的信息知之甚少，而且反应不够灵敏。县级政府最为关注的是上级政府所能监控到的信息，如学校规模、办学条件、师资学历、课程设置、升学率等教育供给方面的指标。至于家校距离、交通成本、安全隐患、增加的校园生活开支等则是学生及其家庭的问题，要靠乡村社会自己来解决。在这种“被供给”的模式中，不仅农村居民在教育供给中是失语的，就连能够反映村民利益的农村集体和乡镇政府也被边缘化了。据东北师范大学对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并学校的调查显示，有45.4%的县级教育决策部门在村小学撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了。(22)
当农村义务教育供给的治理机制出现失衡，当上级可监控的教育发展指标与农村居民的真实感受之间出现分歧，很多问题将不能通过正规渠道及时反馈并得到有效解决。乔娜蒂曾指出，在行政集权体制下运行的决策—反馈环中，行政任务可以通过压力机制自上而下逐级分解，但是信息却很难通过科层渠道自下而上顺畅反馈，基层在政策执行中遇到的问题尤其是负面信息往往会隐而不报，即使反馈到上级也会被扣押下来。(23)因此，当农村义务教育运行中的问题不能及时地在县域内部得到解决，就会造成矛盾积累，直到出现严重的突发事件才能够暴露出来。接二连三的“校车事件”和紧急出台的“校车条例”就是这种治理机制失衡的信号。
2.两个关联案例：“隐性辍学”与“校车事件”
治理机制失衡及其负面影响有很多表现，这里以“隐性辍学”和“校车事件”作为案例来分析。无论是出于削减财政压力，还是出于管理和发展的考虑，撤点并校中的过度调整会造成家校距离过远和班级规模过大。班级规模过大使得学习障碍学生难以得到教师的充分关注，成为坐在教室里的“辍学生”；家校距离过远造成学生及其家庭的交通负担增加，潜在的交通事故增多。
在隐性辍学方面，据对中部两省的调查，学校布局调整后，学生向乡镇中小学集中，大班化现象普遍。在升学压力下，教师在班内进行分层教学，把主要精力放在中等以上学生身上，至于中下等学生和后进生则以不出问题和避免冲突为教育原则。湖北某县的调研显示，初一60多个学生，最多30个能听懂教师教授内容，其余学生课堂作业也不做，开学数周后书本和纸笔都玩丢了。到初二的时候能跟上教授内容的只有20人左右。到初三时，各科教师只能将主要精力放在10个左右的尖子生身上。(24)在河南某县调研时也了解到类似的情形，考试成绩只统计班内70%左右学生的分数，其余学生成绩不在统计公示之列。因此，对于半数成绩落后的学生而言，上学就是天天坐在教室里，成为学校公用经费收入的人头和统计普及率、巩固率的分子。
农村校车是在学校布局调整后应需求而生的，且多是乡村社会自发产生的私人接送车辆。据不完全统计，2011年见于报端的校车事故高达13起。从发生的地区来看，既有经济发达地区，也有经济欠发达地区，这表明农村地区的校车安全问题具有一定的普遍性。在甘肃省庆阳市的校车事件发生后，国务院要求全面开展校车安全隐患大排查，严打非法“校车”，一些地区政府甚至要求“一切接送学生车辆全都停运”。学生只能由家长亲自接送，而这“比校车还难管理，隐患更大”。很多留守儿童在校车停运后只能步行往返于家校，家校距离太远的学生只好“请假”在家。在这种治理模式下，农村学校供给是政府职责，却将因家校距离过远造成的不便和安全问题遗留给了乡村社会。可见，校车事故不是惩处个别官员或紧急出台几个条例就能遏制的，这是一个制度性问题，是“悬浮”后的农村义务教育之于乡村社会关系的真实体现。
结论与政策含义
农村义务教育的“悬浮”供给并不是一个合意的结果，但却似乎是集权取向改革的逻辑必然。对于一个财力逐级集中的政府财政结构而言，集权取向的改革可以尽可能地保证农村义务教育经费，减轻农民直接教育负担，实现中央政府在农村普及义务教育的意志。然而，在县级政府没有与乡村社会形成一种良性互动机制的背景下，集权取向的改革是一把“双刃剑”。“两害相权取其轻”，与农村义务教育经费匮乏和农民教育直接负担沉重相比，由集权取向改革而导致的治理机制失衡及其负面效应只是一种次生问题。然而，制度变迁具有路径依赖性质，当集权取向改革继续前行，这种次生问题有可能演变成核心矛盾。有证据显示，当中央和省对县教育财政转移支付增加时，由于县级政府的卸责行为，县域农村义务教育经费的总量并没有增加。(25)根据本文的理论分析，较地方政府而言，农村义务教育在中央政府目标函数中的权重更高。因此，当改革没有达到中央政府的预期，进一步的集权制度改革也不是没有可能。一些学者已经在呼吁建立“以省为主”的农村义务教育供给体制。
然而，进一步集权真的能解决农村义务教育的发展问题吗？正如本文分析所指出的那样，集权取向的改革可能会造成农村义务教育之于乡村社会的进一步“悬浮”，从而与国家在农村推行义务教育的“初衷”相悖，与“办人民满意的教育”的目标距离更远。国家提供义务教育，本质上是因为义务教育是一种“有益品”，是社会成员与生俱来的权利和义务，不应因个人及其家庭财力而有所限制。因此，作为体现国家意志的“有益品”，衡量其提供成效的根本标准在于是否真正提高农村学童接受义务教育的意愿和质量。从这个意义上讲，政府的职责不止于供给，更在于通过更适宜的方式让供给满足需求。从制度设计来看，近十年来的集权取向政策设计并无漏洞，然而实践效果却不尽如人意，问题不在于政策本身，而在于政策运行的制度环境和结构。如何以更适宜的方式满足乡村社会的需求，在集权—分权此消彼长的框架下实难解决。
根据本文的理论逻辑，治本之路在于提高农村义务教育在地方政府尤其是县级政府目标函数中的权重，并重建农村义务教育与乡村社会的良性互动关系。具体路径有两个：
第一，转变县乡政府职能，提高县级政府供给义务教育的财政能力。从理论上讲，给予县级政府的可支配财力应以县乡政府职能向公共服务型政府转变的程度为参数。在职能转型和制度重构过程之中，适度的集权与合理的监控是必不可少的过渡性制度安排，但在集权的方式和监控的指标上要进行调整。更多地引进人民对教育的满意度等主观指标可能是一种有益的尝试。在此基础上，逐步充实并平衡县级政府可支配财力，办法是加大对县级财政的一般性转移支付而非专项转移支付，力行“省直管县”财政和行政改革。与一些研究的观点不同，本文认为，目前较为常用的专项转移支付和配套性专项转移支付，是强化“条条”集权规制地方政府行为的权宜之计，与政府间制度化事权分工的长期战略相悖，而且有可能分割县级政府的职权，从而限制县级政府根据实际需要进行更为有效的资源配置。
第二，重构农村义务教育基层治理结构，对乡村社会进行制度化赋权。自上而下的监控无法完全替代自下而上的监控，县级政府若眼睛一味地向上看，农村学校若只注重政府关注的绩效，那么撤点并校中的过度调整以及由此引发的“隐性辍学”和“校车事件”可能永远无法治理。毕竟农村义务教育的良性发展离不开乡村社会的监督和支持。将农村义务教育的部分决策和监督权力赋予由家长代表组建的学区委员会，建立制度化的基层政府、乡村社会和学校互动机制是一个可行的改革方向，发达国家已经有很好的实践经验可供借鉴。正如著名教育社会学家科尔曼所言，家长、教师、学校管理人员以及更大范围的社区共同体培植和分享的教育价值和社会规范，对学校教育的连续性和儿童学业的成功至关重要。(26)而且，作为乡村社会中的“国家”，农村义务教育与乡村社会的互动具有更深层次的政治和文化意义。
注释：
①宗晓华：《从乡村自给到公共财政保障——我国农村义务教育投入体制演变分析》，《教育发展研究》2008年第23期。
②赵力涛：《中国义务教育经费体制改革:变化与效果》，《中国社会科学》2009年第4期。
③王蓉：《我国义务教育财政问题研究:回顾与展望》，《教育与经济》2004年第4期。
④王善迈等：《我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2003年第6期；张丽华、汪冲：《解决农村义务教育投入保障中的制度缺陷——对中央转移支付作用及事权体制调整的思考》，《经济研究》2008年第10期。
⑤马珺：《公共品概念的价值》，《财贸经济》2005年第11期。
⑥丁维莉、陆铭：《教育的公平与效率是鱼和熊掌吗——基础教育财政的一般均衡分析》，《中国社会科学》2005年第6期；乔宝云等：《中国的财政分权与小学义务教育》，《中国社会科学》2005年第6期。
⑦熊春文：《“文字上移”：20世纪90年代末以来中国乡村教育的新趋向》，《社会学研究》2009年第5期。
⑧翁乃群：《村落视野下的农村教育——以西南四村为例》，社会科学文献出版社2009年版，第1～2页。
⑨Head，J．G."Merit goods revisited",Public Finance Analysis,1969,28 (2),pp.214～225.
⑩余英：《有益品理论：回顾与思考》，《财经科学》2008年第12期。
(11)姚洋：《作为制度创新过程的经济改革》，格致出版社2008年版，第1～15页。
(12)黄佩华：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社2003年版，第37～40页。
(13)翟博：《人类教育发展史上的奇迹——改革开放30年中国推进全民教育的奋进历程》，《教育研究》2009年第1期。
(14)Bernstein Thomas P.,Xiaobo Lü.Taxation without Representation in Contemporary Rural China,New York:Cambridge University Press,2003,p.9.
(15)Yep,Ray."Can 'Tax-for-Fee' Reform Reduce Rural Tension in China? The Process,Progress and Limitations",The China Quarterly,2004,177,pp.42～70.
(16)郭建如：《中国农村义务教育财政体制变革与义务教育发展：社会学透视》，民族出版社2010年版，第381～392页。
(17)阎坤：《中国县乡财政体制研究》，经济科学出版社2006年版，第29页。
(18)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
(19)李小土等：《西部农村教育财政改革与人事权力结构变迁》，《北京大学教育评论》2008年第4期。
(20)(22)邬志辉、史宁中：《农村学校布局调整的十年走势与政策议题》，《教育研究》2011年第7期。
(21)詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角：那些试图改变人类状况的项目是如何失败的》，社会科学文献出版社2011年版，第4～6页。
(23)玛利亚·乔娜蒂：《自我耗竭式演进：政党—国家体制的模型与验证》，中央编译出版社2008年版，第24～29页。
(24)彭虹斌、刘剑玲：《流变与博弈：一个农村小镇30年的教育变迁》，重庆大学出版社2009年版，第220～221页。
(25)孙志军等：《义务教育财政改革：增量效果与分配效果》，《北京大学教育评论》2010年第1期。
(26)Molnar Alex.School Reform Proposals:The Research Evidence,Connecticut:Information Age Publishing,2002,p.139．
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