试论日本政府绩效评估中的公众参与，本文主要内容关键词为：日本政府论文,试论论文,绩效评估论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代，政府治理活动中政府绩效评估功能被着力强调并进一步制度化、正式化。也就是在基于结果导向、公共管理和公共治理等的新公共管理运动(NPM)逐渐显露其优势的时候，政府绩效评估特别是在“后福利国家”得到了特殊的青睐。 在日本，关于新公共管理运动的起源有三种看法：一是源于80年代第二次临时行政调查会主导的国营企业民营化等行政改革；二是源于90年代桥本政府推行的重视决策与执行分离、结果导向等行政机构改革；三是源于20世纪初小泉政府积极确立“日本版NPM”的改革时期。对于这场政府变革运动，日本开始表现迟缓，但随着地方分权改革以及放松政府管制改革的不断深入，也走上了这条政府治理变革之路——先地方、后中央的日本引入的行政评价、政策评价制度等政府绩效评估改革实践，正是这一变革发展的主要产物。 日本行政学家通过对这一时期本国政府绩效评估实践的总结，指出：“行政评价”一词虽然在日本被广泛使用，但作为涵盖关于政府行政和政府主体实施的评价、以政府行政为对象的评价以及与政府行政相关的评价等的用语，“规定其内容和方法的意义和内涵不强”，是“非常形式化的概念”。而“政策评价”作为围绕政策实施进而测定“政策目的达成度等”的实践活动，与“行政评价”的概念相比更具有“限定内容和方法的规范意义”。同时，在现实实践中，人们使用这两个概念时并没有做进一步区分。日本行政学研究和具体实践中的政府绩效评估和公众参与，多被表述为“政策评价”、“行政评价”、“市民参加”等，而这里的“政策”、“行政”以及“评价”、“市民”(公民)等用词，还具有现代日本的特殊内涵，应该将其置于当代公共治理语境下加以观察。本文使用中国国内惯用的“政府绩效评估”与“公众参与”一词来讨论日本的相关实践。20世纪80年代以来起源于西方国家、波及世界范围的行政改革运动使“政府管理的未来模式已露端倪”或正在促使公共行政范式的转换，其中，“共同的信念和指导原则”可以总括到“公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理”等公共治理的总体话语环境中。因而，围绕政府绩效评估的日本的表述和实践，也具有当代行政发展的普遍意义。由此，我们有必要透过日本的制度建构以及改革现状，来具体讨论公共治理语境下的政府绩效评估和公众参与对于日本而言所具有的意义和内涵，这还能加深关于作为行政学基本命题的公共性以及民主行政等普遍议题的现实思考。 一 地方分权改革、治理变革与政府绩效评估 效率与民主同为现代国家公共行政的基本价值取向，也是行政学研究的基本命题，建构了现代政府行政所具有的技术性和政治性特征，并在当代公共治理语境下的政府变革运动中得到进一步显现。可以说，战后日本的政府变革实践以及行政学研究，也主要是围绕这一主题发展变迁过来的。而政府绩效评估的改革实践与理论探讨的发展，则更需要促使两者不断结合或整合来显现当代公共行政或公共治理的基本内涵。这主要是因为，虽然“政府部门实施绩效评估的努力由来已久”，但强调“结果导向”和“外部责任”原则“无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征”。以下结合日本地方分权改革和效率概念的相关思考，探讨政府绩效评估中的公众参与在日本的起因及理论基础。 (一)地方分权改革背景下的地方治理变革 日本围绕公共治理或公共行政与公众参与议题的讨论，一般是作为如何实现民主行政目标这一论点而提出的。其中，关于深化政府绩效评估的管理理念和制度的引入，日本发端于地方政府这一改革实践现象则对本文的讨论具有重要的象征意义。日本政府是以中央即国家的政府行政组织为中心建构起来的，也就是说，虽然战后日本新宪法将地方政府的自治描述为宪政基石的基本定位，但就在十多年前地方政府仍被视为中央政府的下位组织。这不仅体现在具体法律制度的安排上，更表现在中央—地方行政关系的实质特征中。 不过，在20世纪90年代之后基于《地方分权一揽子法》(1999年)而强力推进的地方分权改革(2000年)过程中，中央—地方政府间的法律关系开始由之前的“上下、主从”向“对等、合作”以及强调地方主体性的体现现代公共治理理念的方向转换，其中的行政价值变迁恰恰与那个时期出现的以及今天我们广泛认识到的公共治理价值形成呼应。而正是在这一地方分权改革运动的实践基础上，或者说以此为契机，正因为分权后的地方如何实现有效治理成为重要政治课题，使得地方治理层面体现出的人们对政策议题的关心、公众参与的诉求或治理主体意识等变得愈发强烈。在宏观行政环境变动条件下，具有监督、约束政府活动实际功用的政府绩效评估，随着具体实践的推进，也就离不开公众参与这一如何实现民主行政的主题了。 这样一来，在90年代波及世界的新公共管理运动背景之下，日本积极推进地方分权等行政改革的同时，也促动了政府绩效评估的发展。其中，围绕公共治理与民主价值的政府绩效评估中的公众参与，随着政府绩效评估制度实施的不断深化而显露出来，并得以不断发展变化。 一般认为，政府绩效评估运动在日本发展的要因有四点，即财政状况的恶化、来自公众和政府双方关于确保行政责任的强烈诉求、社会公众价值观的多元化以及地方分权的推进。在这里需要注意的是，虽然诸如如何通过建构回应型政府来实现政府行政责任、如何更好地适应地方公众价值多元化或多样化了的行政需求、地方分权改革推进语境下如何实现更加卓越的政府活动等也被作为一般要因一一析出，不过，日本关于政府绩效评估的实践和讨论中，中央和地方政府面临的时下深刻的财政危机，也是规定其内涵和特征的重要因素。因而，如何实现政府活动的效率性和经济性，就成了人们思考政府绩效评估制度或实践的焦点。 (二)价值冲突与中和：政府绩效评估与公众参与 在传统的政府实践或行政学讨论中，效率性和经济性价值的实现往往会成为民主行政的对立物，而在财政危机的行政环境变动条件下，还需要不断追求政府行政活动的效率性和经济性。为了超越这一价值对立的两难境地，政府绩效评估中的公众参与作为两者之间的结点，或者说如何将其作为民主行政的实现途径就成为人们思考的议题。否则，现代国家的公共行政或公共治理应该具有的民主行政目标很难得以实现。总之，政府绩效评估中的效率性、经济性与民主行政之间的价值冲突或紧张关系，正由于可以通过政府绩效评估与公众参与的讨论来得以消解，因此有必要进一步思索两者之间的联系。 首先，日本关于政府绩效评估的探讨有两个论点：一是围绕政府活动或公共政策效率性的讨论，二是围绕政府活动或公共政策社会性的思考。关于第一个论点即效率性的讨论，是传统美国行政学经常涉及的机械的效率或者说效率所具有的客观性的效率属性问题。政府绩效评估的对象如果是公共政策的实施过程或法律的执行过程，也就是政府“行政活动”本身的话，效率性问题讨论的焦点，可以说就是行政活动的客观化或节约取向的价值追求。这时，政府绩效评估一般与政府部门的削减预算相联动，人们期待这一政府绩效评估具有相应的实际功用。关于这一点，在财政状况恶化的条件下，实际上在日本很多政府绩效评估的方式都是作为削减政府预算的有效方法而受到青睐的。而这一引入经济学理论和私人企业管理方式的思考与讨论，其核心概念恰恰是作为现代政府行政基本命题或价值的效率性(efficiency)，并在具有职能国家特征的现代国家管理中占有突出位置，当然能够成为政府绩效评估论点的主要构成要素。 虽然以最小的投入获得最大的产出这一效率标准，是传统美国行政学认定的“既是行政学也是工商管理学的最优标准和测定公共行政活动的基本价值尺度”(古立克语)，但是长期以来总是引发“新的争论”。这是因为行政学中的效率概念，还包含了受人际关系理论影响的巴纳德提出的作为组织成员满足感的效率，以及狄莫克提出的作为组织成员和接受组织服务的顾客或消费者的满足感的社会效率(social efficiency)。这主要是关于第二个论点即政府活动或公共政策的社会性的讨论，而且是基于政府或公共政策过程的民主化这一规范视角展开的。关于这些，我们可以从美国以及一些国际组织已经获得成熟发展的政府绩效评估方式中，也就是从诸如“利益相关者评估”(stakeholder evaluation)、“参与型评估”(participatory evaluation)、“协同型评估”(collaborative evaluation)、“外部评估”(external evaluation)等中观察到其生成出现的社会共识建构的治理要素。这相对于作为第一个论点的“客观效率”讨论而言，实际上是关于被称为“规范效率”属性的思考。 日本行政学家发现，在作为福利国家现象凸显的现代国家，“政府实施的政策以及政府供给行政服务的主观意图与客观效果的妥当性才是核心问题”，因而这时要探求和追问的是“关于政策和行政服务的最终效果事前、事后评估的方法，确保政策和服务的实现可能性、有效性、合理性的诸项条件，政策和服务适应状况变化的程度。在这里人们重视的价值标准是必要性、有效性、适应性”。因此，关于政府绩效评估和公众参与的讨论，人们之所以对其抱有较高的期待，更重要的原因在于现代国家的政府活动或公共政策存在社会妥当性、社会适应性欠缺或不足的问题。也就是说，即便拥有公共政策执行权力的一方能够主张其客观意义上的正当性，但仅此还不能一定为社会公众所接受。这就造成了能够客观表达的逻辑与社会妥当性或适应性之间经常出现分离的行政现象或社会现象。这种现象在不断专业化和条块分割严重的日本政府行政中，可以说是非常多见的。这样一来，人们就期待政府绩效评估中的公众参与来填平政府活动与社会意识分离的鸿沟。 不过，围绕政府绩效评估的社会性和民主行政的讨论，实际上是在希求政府活动、公共政策的整个过程或公共政策的民主化(democratization)。这与作为第一个论点的效率性课题相重叠，围绕政府绩效评估的讨论完全可以理解为是根植于现代行政活动的永远的主题——“效率与民主”这一基本命题之中的。而日本政府行政组织，战后无论是中央政府还是地方政府，是将“效率与民主”的紧张关系作为其行政课题来应对的。这是因为，在战后构建新的国家政治体制过程中，日本已经将这一“紧张”楔入《国家行政组织法》、《内阁府设置法》、《地方自治法》、《国家公务员法》、《地方公务员法》等规定国家统治机构的基础法律之中了。 如果进一步梳理的话，关于“效率与民主”命题的讨论也可换言之围绕具体政府行政活动的“客观效率”与“规范效率”的“紧张”的探讨。前者的“客观效率”，在政府绩效评估中主要是以“指标”(indicator)、“标准”(criteria)等形式表现出来的。这些指标和标准被用作实现政府行政科学化、客观化、合理化的重要工具。但与此同时，如果从“规范效率”的角度思考的话，则会被追问这些指标、标准设定依据的本来的妥当性。一般而言，在现代国家，其妥当性的程度是由于政治的民主程序才被正当化、合法化的，因而作为政治功能的谈判、说服、妥协、交易等决定公共政策的水平(status-quo)。而如果这一民主决策是缺乏足够洞察力的话，那么由此产生的矛盾就会在公共政策的实施过程中显露出来。因此，为了消解、缓和、调和这一矛盾，为政者也会摸索公众参与等克服矛盾的方式。在这一过程中，“客观效率”与“规范效率”的相克之相克就成为主要论点。因此，围绕政府绩效评估中的公众参与的讨论也可以在此脉络之中找到其存在和发展的空间。 二 日本政府绩效评估中的公众参与 日本关于政府行政活动的绩效评估与公众参与存在交错的部分，而且表现出多样性的发展和变化。以下讨论日本政府绩效评估中的公众参与的实践和特点，即着重探讨公众参与和政府绩效评估是在怎样的层面、如何结合的。 (一)政府绩效评估中的公众参与变迁 日本中央—地方的政府绩效评估应该说由来已久，而且在20世纪70、80年代还出现过关于政府绩效评估的讨论高潮，为之后实践的推进和深化创造了良好的理论基础。一般认为，1996年三重县导入政府绩效评估是当时和之后政府绩效评估活动得以强力推进的重要“契机”，由此在全国范围铺开，最终以2001年日本政府制定“政策评价法”(即《关于行政机关实行政策评价的法律》，2002年施行)为象征，这一运动向中央政府层面深入。值得关注的是，制定该法的目的被认为是要提升政府绩效评估的实效性以及社会公众对行政机关的信赖。而当时推动行政改革的行政改革会议认为，“以往我国的行政总是将法律的制定和预算的获取作为工作的重点，而经常轻视基于效果和之后的社会经济形势变化积极完善政策的评估功能”，特别指出作为行政改革的一环需要完善以往的绩效评估制度。这里提到的强化政府绩效评估的建构要因，实际上凸显了强调行政效果、实效性或政策适应性的结果导向，强调公信力或公众信赖的行政责任，以及改进评估环节的政策过程管理或政府治理等要素。 截止到2001年，日本地方政府引入绩效评估的统计如表1所示。在这一自下而上积极推动的政府绩效评估制度变革中，日本地方政府的能动性、主体性和积极作用不可忽视，同时战后以来以促进政府变革为基本价值导向的日本行政学研究也为此起到了支撑和促进作用。而这些也都成了日本在强力推进政府绩效评估时不断与公众参与相关联的基本条件。 表1 政府绩效评估的导入状况(截至2001年7月)
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