“退出型”国企民营化变迁中治理结构的缺陷及其完善，本文主要内容关键词为：国企论文,治理结构论文,缺陷论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1008-4061(2001)03-0201-05
一、不能忽视“退出型”国企民营化变迁中治理结构的缺陷
随着国有经济“有进有退”的战略逐步实施，近2年来，部分国有企业已从国企序列退出而衍生为民营企业。与传统的国有企业相比较，这种经由改制而来的“衍生型”民营企业在“基本制度”上出现了一些实质性的变化，最核心的表现是企业产权的非国有化使企业产权有了“具体的”委托人，以此为起点，企业形成了一元化的纵向授权系统——“新三会”的一元权力系统。这一变化意味着企业已经建立了基于公司制要求的治理结构。但是，从国有企业基础上演化而来的这种治理结构，不可避免地带有许多不规范的特征，而这些“不规范”最终将对“退出型”国企民营化变迁的整体质量构成严重的消极影响。关于这一点，所有关注“退出型”国企未来命运的人都没有理由不予正视。
（一）非实质意义上的多元化产权结构与所有权监督乏力
产权清晰是强化所有权监督的必要前提，而只有多元化的产权结构，才能保证产权的清晰。正是基于这样的道理，许多地方的国有企业民营化改革都特别重视企业产权的多元化改造，都形成了由国家股、社团法人股（企业集体股权）、职工个人股（含经营者股份）和社会法人股组成的多元股权结构。但是，深入地看，这种多元结构是缺乏实质意义的，它很难形成有力的所有权监督：1)国家股实行授权经营，在国有资产管理机制尚不健全的现阶段，对公司经营者而言，国家股的“清晰程度”与过去的国有资产区别不大，经营者对这类股权仍然具有较大的自由支配权。2)社团法人股名义上由工会持有，但实际控制权掌握在经营者手上，工会很难行使“所有者”的监督权。3)职工个人股由于股权分散，在股东普遍存在“搭便车”心理的情况下，经营者很容易“全权”控制这部分股权。4)社会法人股作为惟一的“外来股”，原本可以有效地促进企业产权的多元化，但在改制企业中其比例很小，处于这种地位，社会法人股东参与公司治理的条件是十分有限的。
（二）职工股东的弱势地位与代理人对委托人的反向控制
绝大多数国有企业在民营化改革过程中，都会因为职工补偿（安置费）的分配而形成比例较大的职工股权（一般占50%以上），但是，表面上人多势众的职工股东实际上却可能处于明显的弱势地位，作为委托人，他们更多的是可能要受到作为代理人的经营者的强力控制。
职工持股将使职工同时具有股东和职工双重身份。按照当前通行的改革逻辑，在衍生型民营企业中，由于职工“市场人”的基本身份，“股东”与“职工”的双重身份实现了分离：职工首先是“市场人”，是一种可以自由流动的资源，股东身份既不能保证职工身份的存在也不能妨碍职工身份的放弃，其作用仅仅是代表一定的资本权利。在这里，所有权关系与劳动关系是分开的，股东身份不具有对职工身份的保护作用[1]。从一定意义上说，这可能是相对于国有企业的治理结构上的一种进步。然而，事情也同时出现了复杂的一面，即作为“市场人”的职工股东要行使对经营者的监督权，将承受极大的风险，这种风险主要来自于职工股东身份的复杂性。作为股东，职工享有针对于经营者的股东控制权，但是，作为“劳动者”，职工又要面对经营者的劳动控制权。由于经营者可以直接代表“市场”，那么作为“市场人”的职工，其就业机会就完全由经营者控制。因此，无论是与大众持股公司的股东相比，还是与国企持股职工相比，实现身份“市场化”以后的持股职工对经营者的监督权都是很有限的。事实上，作为“市场人”的职工股东，在行使权力的过程中，很容易招来对自己“劳动权”的剥夺。于是，一般的职工都会作出“饭碗”重于“股权”的选择，他们会尽量与经营者“和平共处”。显然，在这种权力对峙中，职工股东变成了退让方，他们反而为代理人所控制。
（三）“路径依赖”下的经营者选拔机制
法人治理结构科学性的一个重要标志就是看能否将有才能的企业家选拔出来，让其进入公司相关的权力层次。如何保证使优秀者获得对公司的控制权呢？这就要求通过表决来选择管理者的权力必须由那些承受经营风险的人掌握，无风险的“廉价选票”不应该发行。然而，在我国众多的国有企业的民营化进程中，“新公司”经营者的产生，“规范选票”的作用是十分有限的，而“路径依赖”几乎成为顺理成章的事。
除了少数通过国有企业出售而形成的“新公司”外，我们看到，在通过各种改制形式而成为“新公司”的企业中，“新的”经营者大多仍是原企业的一把手。在这里，“路经依赖”发挥着重要作用[2]：第一，由于经营者持大股的政策安排，原企业领导人获得了大股东的地位，进而成为名正言顺的股东大会代表——获得了选举董事会的权力和被选举为董事的可能。第二，受政府的委托，原企业领导人成为企业改制的设计者和组织者，从而获得诸多促使自己继续掌权的便利。第三，原有领导一般都与政府长期交往，在政府心目中，这些人为国企发展作出了一定贡献，从感情上讲，政府不愿意看到他们被排除在“新公司”的领导圈子之外，就像许多人知道的那样，政府会向职工施加一定的影响，为原企业领导提供相应的支持。第四，在国有企业传统的领导体制下，许多企业领导长期在一个企业工作，在企业内建立了庞大的“关系网”，同时也可能建立了一定的领导威信，这一点也足以让他们接受任何“新人”的挑战。
从形式上看，多数衍生型民营企业经营者的产生是经过了正规程序的，即通过了股东的投票程序，但是，这种程序往往主要由“路径依赖”所控制，股东“规范选票”的力量变得很弱。而在“路径依赖”下产生的经营者在“新权力”与“老威信”的双重武装下，很容易变得无可匹敌。这种情形在前东欧社会主义国家的国企私有化运动中屡见不鲜。当然，与此相联系的是那些真正优秀的“新生力量”无法进入公司权力机构，造成企业另一种不可小视的损失。在中国的衍生型民营企业中，实际上已经有了这类问题，随着时间的推移，这类问题的严重性将逐渐为人们所了解。
（四）作为大股东的经营者对治理结构具有双重影响
中国国有企业在民营化改革中正在实行经营者持大股的政策，让经营者持大股，基本的设计意图是使资产所有权与经营权部分合一，经营者具有委托人和代理人的双重身份，避免经营者的短期行为。客观地说，这种设计意图尽管有可能实现，但并非绝对地能够避免所有消极后果。研究表明，当企业内部管理人员的股份所有权比例在0～5%之间时，企业的盈利能力开始上升；当这种所有权比例进一步上升以致达到25%时，盈利能力开始下降；随着这种所有权比例超过25%，盈利能力又开始上升，尽管其速度很慢[3]。这表明，与减少代理成本的激励作用相一致，较高的管理者所有权和大股东所有权有利于绩效的提高。但是，一旦这种所有权比例超出了一定的点，大的所有者（包括管理者）获得了几乎完全的控制权，则可能会偏向于利用企业来满足自身的而非其他股东的利益。这种情形在俄国以及大部分中东欧国家的国有企业民营化过程中也得到了验证。20世纪90年代，这些国家在国有企业“退出”（私有化）的时候，通常都允许经理人员以优惠价格购买较多数量的公司股权。但在经理们获得相当份量的股权后，大多会阻止外来者收购公司的股票，以免失去公司的控制权。为提防重组后失去工作，雇员们一般都会支持管理层，而不是那些可能提高企业效益的外来户。而在获得实际的公司控制权后，经理人员却并不一定采取建设性的公司经营方针。对他们来说，利用职权来攫取公司的收入及资本可能比改善公司的经营管理得益更多也更容易[4]。
作为大股东的经营者对企业治理结构具有一定的负面影响，在我国部分衍生型民营企业中已经逐步得到证实，个别经营者利用大股东身份滥用权力、损公肥私，导致了职工股东的强烈不满，也引起了理论界的担忧。不难看出，在经营者充当大股东的条件下，企业治理结构可能产生新的缺陷。
（五）“权力集中”指导思想下的单一领导结构
股份公司的领导结构主要有两种类型。一种是双重领导结构，即公司的董事长与总经理由2人担任；另一种是单一领导结构，即公司的董事长同时担任公司的总经理。
在双重领导结构条件下，决策管理属经理人员的职责，经理人员执行公司董事会的决议；决策控制权属于董事会，由董事会对公司重大事项作出决定并监督经理人员的执行情况。因此，双重领导结构有利于在高层领导中形成以分权为基础的约束制衡机制。但是，这种领导结构也存在明显的缺陷，主要有2个方面：1)较高的信息成本。2)削弱了公司高层领导集中决策的能力。
单一领导结构的不足与长处正好与双重领导结构形成对照。其缺点主要是，由于董事长同时兼任总经理，决策管理与决策控制很难严格分开，董事会也不可能独立地雇佣、解聘、酬劳总经理，公司对经营者的激励与约束机制名存实亡。当然，单一领导结构的优点也是比较突出的。首先，可以解决双重领导结构下的信息成本。其次，有利于集中决策，不易于形成领导层之间的扯皮现象。
调查表明，在衍生型民营企业中，实行的几乎都是单一领导结构，这里大致有两个原因。第一，现阶段的衍生型民营企业都是非上市股份公司，所有权与经营权的分离程度很低，尤其是在经营者持大股的条件下，“两权”合一更容易成为一种自然选择。第二，政府作为企业改制的设计者，在设计“新企业”的领导结构时，更多的是倾向于权力集中，这里也许包含着对传统国企领导体制弊端的反思：一个“中心”优于多个“中心”，个人负责优于集体负责。
由于单一领导结构的建立，衍生型民营企业的组织状态都要好于国有企业，统一思想、统一“声音”、统一行动的局面在绝大多数衍生型民营企业中已成为现实。但是，也应该看到，单一领导结构也使“新企业”一把手的监督出现了一些新的困难，在许多新企业中，股东大会的权威性不高，董事会完全由总经理控制，一把手一旦发生“道德风险”，公司难有制衡办法。
（六）闭锁型股权结构下的“市场失灵”
从根本上讲，衍生型民营企业大多具有股份合作制企业的基本特征。“劳动者”必须是“出资者”，在这个大前提下，衍生型民营企业的股权构成很少包含“外来股”；而且，通常都规定职工个人不得退股，职工股3年内不得向外转让。这种闭锁型股权结构直接导致了公司治理机制的“市场失灵”。1)由于个人股权包含了较大比例的国家补偿成份，因而衍生型民营企业的股权结构在本质上是排外的。这样，“外人”在不具备“补偿”资格的条件下，很难进入企业与企业内的经理候选人一比高低。于是，企业经理的产生就只能是封闭状态下的“矮子里面拔将军”，在“新企业”里，原有的领导者之所以大多能轻而易举地得到“新领导”的头衔，这一点当属重要原因之一。这是所谓的“经理市场”失灵。2)在一个大众持股公司中，“用脚投票”是作为资本供应者的股东对经营者约束的最高形式，也是最有力量的形式，如果股东不具有这种权力，代理人的控制是不可想象的。但是，在一种股权不能流动（内部转让缺乏市场效果）的闭锁性的股权结构下，职工股东无法通过“用脚投票”来表达对经营者的失望。这些年来，在许多股份合作制企业中，股东往往只能眼睁睁地看着一位不称职的经理把企业资产“玩”完而完全不可能自我保护——这是股份合作制难以成为一种有实际成效的改革路径的根本原因。衍生型民营企业的职工股东也一样，至少在规定的股权不可转让的时期内，他们是被动的，是难以形成对经营者有压力的资本市场的。另外，即使日后按规定职工个人股权可以对外转让，恐怕也不可能形成上市公司所具有的那种资本市场的约束力，比如说造成“接管”的局面。
二、努力完善“退出型”国企民营化变迁中的治理结构
公司股东和其他利益相关者能够对公司高层管理人员实施有效的监督，是一个完善的公司治理结构的重要标志。然而，从国企“退出”渠道衍生而来的民营企业，其治理结构几乎都呈现出典型的经营者主导特征，在这种治理结构下，股东所有权约束与其他利益相关者的控制都显得十分软弱，而经营者则往往处于“主宰者”的强势地位。毫无疑问，这种治理结构潜藏着很大的危机，必须采取相关措施，使之逐步走向完善。
（一）逐步调整股权结构
股权结构对治理结构具有前提意义，根据多数衍生型民营企业的现状，治理结构的完善，首要的任务还是股权结构的合理化。
(1)以大股东阶层补充单一的经营者持大股。由于职工全员持股的改革结果，总体来说衍生型民营企业的股权过于分散和平均。在这样的背景下，单一的经营者持大股造成了经营者“鹤立鸡群”的地位，一把手与其他股东的股权差异极大，其股权的极度优势地位奠定了他无可匹敌的企业控制权。而培育大股东阶层的思路，目的就在于在一把手与普通职工股东之间形成一个强势群体，并通过这个群体适当削减一把手的绝对优势，从股权层面上，形成一种制衡“惟一大股东”的力量。大股东阶层的股权可通过两个办法解决：第一，分解部分“存量”的社团法人股；第二，动用部分“增量”的企业盈利。
(2)加大“外部”股权比重。衍生型民营企业中的“外部”股东无疑是对经营者的一种重要的约束力量，与“内部”职工股东比较，他们不属于企业经营者的“领导”，他们是一个纯粹的股东。但是，国企“退出”后的情况是，衍生型民营企业的多数都没有“外来”股东，少数虽然有一些，但比重极小。“外部”自然人和法人为什么不能进入企业或者很难进入企业，除去改制企业股权利益预期较低这个原因外，“外部”股东不能和“内部”股东一样享受配股是一个更为重要的因素。因此，如果加大“外部”股权比重是完善衍生型民营企业治理结构所必需的，那么通过提供适当比例的优惠配股来吸引“外部”股权就应该是一个可行的建议。
(3)适当保留部分国家股权。国企“退出”造成的企业的权力真空，是改制企业一把手全权控制企业的一个重要原因。在现有社会环境下，对任何一位当权者的“行政”的监控都是十分必要的，而衍生型民营企业中，由于国有产权的全权退出，过去的对企业领导的“行政”约束可能不复存在。当然，在新的产权制度下，继续使用单纯的“行政”约束已不现实，一个合适的办法是，可以在衍生型民营企业中保留适当比例的国有股，这样就可以使“行政”约束建立在股权约束基础之上。
(4)形成一定比例的“非职工”股东。衍生型民营企业中的职工股东，由于其职工身份是由代表“市场”的经营者所赋予的，因而其针对于经营者的股东控制权往往为经营者针对于自己的劳动控制权所抵消，有时甚至后一种权力更大。这种特殊的股东身份最终决定了占企业股权多数的职工股权在经营者监控上的低效或无效。为了摆脱这一困境，可考虑在衍生型民营企业中形成一定比例的“非职工”股东，具体办法是向本企业退休职工开放部分股权（优惠配股比例可根据在职职工与退休职工双方认可程度决定）。这部分股东具有一定的“外部”股东性质，他们一般不具有在职职工股东行使监督权的后顾之忧；而且，由于他们在时间和精力等方面的有利条件，他们可能会少一些“搭便车”的行为。
（二）建立板块结构的董事会
这一思路的基本含义是，从股权板块与非股权板块两方面产生董事会成员，共同组成董事会。这一安排意在强化一种股东与利益相关者联盟的“共同治理”。
1.股权板块
调整股权结构，优化股东构成，目的就是要使各方面有控制力的股东能够进入董事会，从而形成一种综合控制力。现阶段衍生型民营企业董事会成员的产生大体上都是单一的股权取向，即只有大股东（包括接受职工股权委托产生的大股东）才有可能进入董事会，“股权板块”思路与此不同：先将股东分成大股东、“外部”股东、国家股东、“非职工”股东4个板块，然后确定各股东板块的董事会成员比例，最后在各板块股东中以股权取向推选董事会成员。在这种安排下，董事会的监控能力将大大增强，经营者将被置于多种类型股东的共同制约之下。
2.非股权板块
(1)工人董事制度[5]。治理结构是物质资本所有者与人力资本所有者共同组成的“契约网”，两种所有者都是治理主体。而我们知道，在衍生型民营企业中，职工具有双重身份：既是股东，也是员工。因此，职工的利益也来自这两种身份，职工对经营者的监控权也应来自这两种身份：一种是股权监控，另一种是非股权监控。但是《公司法》强调董事由股东大会选聘，这种制度只能保证职工“股东控制权”的实现；而职工作为“工人”的非股东的控制权则缺乏制度保障。工人董事制度就是一种可使职工能够从人力资本所有者角度参与公司治理的制度保证，它要求在董事会中安排一定比例的工人董事，工人董事从工会代表中产生。
(2)外部董事制度。在董事会构成中，非股权董事除由“工人”选派外，还可从企业外部产生。外部董事通常由富有管理经验的专家、教授、社会贤达等组成。外部董事参与董事会工作有利于弥补“内部”董事专业知识的不足，有利于对经营者从更加客观、公正的立场上实施监控，在目前情况下，这种监控的权威性可以有效地打破衍生型民营企业中经营者一手遮天的局面。
（三）采用相机治理机制[6]
相机治理就是把每一个利益相关者都作为一个独立的监督主体，这些监督主体在一定情况下可以通过控制权的争夺来改变既定的利益格局，从而形成对经营者的制约。例如，一个出资者和一个企业家共同兴办一家企业，如果出资者通过第一个阶段(t=1)的企业营运状况（信号s）与外部环境(o)，判定预期回报(r)合意，则企业完全由企业家控制。假若作为债权人的出资者在第一阶段预期第二阶段(t=2)的回报不合意，如企业出现财务危机、面临破产危险等，这时债权人为实现资本保全，则会在第一阶段结束时采取行动(a)，要求对企业的控制，这时候控制权就从企业家手中转移到债权人手中。
衍生型民营企业中采用相机治理机制主要涉及到以下两项操作：
(1)实现监事会主体多元化。监事会是相机治理机制的制度依托，监事会中的代表应当来自各利益相关者群体。就衍生型民营企业而言，其监事会成员就应该包括：1)股东；2)债权人；3)以单一“工人”身份出现的“普通职工”（此时他只是一个“劳动者”）。而目前的情形是，衍生型民营企业的监事会全都由股东组成。
(2)规范相机治理程序。相机治理程序包括预防性程序和破产程序。所谓预防性程序，就是作为相机治理主体的股东、债权人和“普通职工”各自进行事前、事中监督。监事会是预防性程序的实施者，监事会一旦发现经营者有不良行为或企业绩效不佳，就可以提出警告或进行相应惩罚。当企业进入资不抵债的困境时，则进入破产程序。在衍生型民营企业中，使用破产程序更多的将是债权人的要求。
收稿日期：2001-04-04
标签：公司治理结构论文; 股权分配论文; 企业控制权论文; 职工董事论文; 经营者集中论文; 股权论文; 股东论文; 国企论文;