电子政务信息资源管理论纲，本文主要内容关键词为：信息资源论文,电子政务论文,管理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G250〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-1167（2004）02-0008-04
自20世纪50年代以来，文献呈爆炸性增长外，政府部门和其他机构的行政和管理活动所产生的各类文件也大量增加。据美国文书协会统计，仅文件生产所用的纸板总量，1960年是4.3万吨，1980年达11.4万吨，1990年达24万吨。大量的文件与文献数量成为机构的沉重负担。故而文件记录管理成为政府信息资源管理产生的契机。
长期以来，我国政府各部门掌握了社会资源80％的有效信息，拥有3000多个数据库，但大部分都是“死库”，亟需采取有效手段激活，使其投入社会流动，以实现最终增值。〔1〕政府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上，缺乏信息录入、更新及深加工的专项资金和技术，并缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段，长期以来这些资源都未得到充分开发利用。因而，电子政务信息资源管理提到了议事日程。
1 电子政务信息资源管理的概念
1.1 源起
一般认为，政府信息资源管理源于记录管理，最早系统地生产、保存和管理记录的是美国联邦政府，1889年，美国国会制定了《通用记录处置法》，1921年通过了《预算和会计法案》，1943年又通过了《记录处置法》，授权美国国家档案馆制定记录处置计划。
二战以后，各国政府机构越来越庞大，同时机构职能不断健全，所产生的政务类信息也就越来越多。大量政务信息的产生，一方面对政府工作的开展产生了障碍，扩大了政府行政办公的费用，造成了文牍的泛滥；另一方面，政务信息的开发、利用工作变得越来越不易，直接给公民对国家信息的获取带来了麻烦，妨碍了公民参与国家管理，为公民了解国家政府信息设置了障碍。于是，首先从美国开始，开始了削减政府文书的工作，加强了对政府信息资源的管理。1975年，美国国会成立了联邦文书委员会。受该委员会的影响，1980年美国国会通过了旨在为联邦政府的信息搜集、维护、使用和传递服务的《文书削减法》，明确提出了“信息资源管理”的概念，并将记录管理的对象从记录扩展到文件、报告或记录中的信息。1985年，美国联邦政府管理与预算局发布了A-130号通报《联邦信息资源管理》，首次从政府的角度定义信息资源管理为：“与政府信息相关的规划、预算、组织、指挥、培训和控制”，并将信息资源的范围扩展到信息本身以及与信息相关的人员、设备、资金技术等方面。它要求所有政府部门都要委任一名部长助理担任本部门的信息总监，负责本部门的信息管理工作。从此，开始了各国政府信息资源管理的研究与实践。
1.2 电子政务信息资源管理的概念
在全球信息化浪潮的冲击下，由于政府是全社会最大的信息拥有者、处理者与用户，政府信息化更显得势在必行。而电子政务的发展是政府信息化发展的主要手段，各国政府都为实施电子政务而争分夺秒。1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”时，构建“电子政府”成为改革的一个重要方向。美国政府1996年发动“重塑政府计划”，在2001年就完成了联邦政府机构的电子政务规划，计划于2003年10月之前实现政府办公的无纸化作业，使美国公民与政府之间的互动关系电子化。
20世纪80年代末期，我国中央和地方党政机关开展办公自动化（OA）工程，为电子政务的实现奠定了技术基础。1993年底，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，这种以政府信息化为特征的系统工程，描绘出了我国电子政务的雏形。1999年1月，40多个部委联合发起了“政府上网工程”，正式标志着我国电子政务的开端。
电子政务的建设和发展，使得政府机构所拥有、生产、使用与传送信息的方式发生了深刻的变化，它具有信息需求量大、涉及部门多、覆盖面广、信息格式差异大等特点，使电子政务信息资源管理成为一个十分复杂的关键课题。
电子政务信息资源管理的外延范围很广，人们从不同范围、不同角度、不同层次去认识，对电子政务信息资源管理的本质内涵往往会得出不同的看法。
电子政务信息资源管理有信息载体、信息内容的不同，形成电子政务信息资源管理的内容性质、管理手段方式和管理层次不同，在社会发展中演变出不同的管理阶段。但是，电子政务信息资源管理是对不同信息载体、信息内容的具体信息活动，实施不同性质、不同手段方式、不同层次的管理。故此，不论电子政务信息资源管理的外延范围如何，实质都是对电子政务信息活动的各环节所有信息要素，实施决策、计划、组织、协调、控制，从而有效地满足电子政务适用信息需要的过程。即是说，电子政务信息资源管理的实质是对电子政务信息资源生产、信息资源建设与配置、信息整序开发、传递服务、吸收利用的活动全过程各种信息要素（包括信息、人员、资金、技术设备、机构、环境等）的计划，组织、指挥、协调、控制，〔1〕〔2〕从而有效地满足电子政务适用信息需要的过程。
简言之，电子政务信息资源管理的本质内涵是对信息活动全过程所有要素实施决策、计划、组织、控制，从而有效地满足电子政务适用信息需要的过程。
电子政务信息资源管理在我国发展的状况、发展阶段与国外（尤其是发达国家）不一样，正由于所处的实践阶段和认识阶段的局限，造成人们对电子政务信息资源管理认识的不一致。电子政务信息资源管理实践客观发展辩证法和人们对它认识的主观发展辩证法，所造成对电子政务信息资源管理的外延范围、本质内涵认识的不一致，是很正常的。
2 电子政务信息资源类型与用户
2.1 电子政务信息资源类型
电子政务具有广泛的应用领域，如电子商务、电子采购及招标、电子福利支付、电子邮递、电子资料库、电子化公文、电子税务、电子身份认证等。信息内容须十分丰富，公众可以从网上获得政府的有关政策，以及政府最近做了一些什么事情，最新的新闻，最新的热点事件和统计数据等。既包括源于政府机构的管理信息，又包括政府运用国家力量、采自国民经济各领域的社会信息。这些信息主要有以下类型：
（1）从开放程度和价值分，有政府内部信息（包括只在指定系统或部门间交流的信息和只对某一特定个体开放的信息），政府之间信息（包括政府中上级机关与下级机关之间政府间经常性的横向与纵向交流信息）、为社会各界服务的信息（为社会各界服务提供的各种公开信息）、反馈信息（来自各行各业、各基层群众和各学科专家学者的批评、意见、建议等，以及来自经济和社会发展过程中出现的新情况、新问题、新动向等）。
（2）从载体分，政府内部信息有各种指示性信息、各种信息单元，也有各种电子信息载体，有自由文本，也有规范文本；有文本文件，也有声像文件；有交通信息、天气预报、BBS、广告、网络新闻等动态信息；有电子邮件、专题讨论组、论坛、电子会议、电子布告新闻、文件报告、统计数据、法规条例等等。
（3）从内容分，有政治信息、军事信息、科技信息、经济信息、文化信息等。
（4）按照信息产生的过程划分，电子政务信息可分为原始信息与加工信息。原始信息，亦称为一次信息，主要是电子政务内部或外部的原始数据、凭证、单据、发票和原始记录等。加工信息，包括二次信息和三次信息，它们是在原始信息的基础上，按照一定的利用目的和整理要求，经过加工处理而形成的，如各种报表、统计表、进度表、调研报告、规章制度等。
（5）按照组织管理的角度来划分，电子政务信息可分为经常性电子政务信息与非经常性电子政务信息（或称系统化与非系统化电子政务信息）。
（6）按照信息反映的时间划分，电子政务信息可分为：历史性电子政务信息，现时电子政务信息，未来电于政务信息。
（7）按照信息作用的范围划分，电子政务信息可分为宏观电子政务信息与微观电子政务信息。前者是指从全局的范围来反映宏观电子政务活动变化和特征的电子政务信息。后者则是从局部的角度来反映微观电子政务活动变化和特征的电子政务信息。
（8）按照信息功能划分，电子政务信息可分为：①决策信息，主要是外源信息，如国家电子政务改革的方针、政策、法令、措施、动向等信息。②控制信息，主要是内源信息，其目的是使电子政务管理过程科学化，并借此监督各级目标的顺利实现。③作业信息，即具体的业务工作中产生的电子政务信息，一般来自内源信息和同部门的交流。
（9）按照信息服务的级次划分，电子政务信息可分为战略电子政务信息与战术电子政务信息。战略电子政务信息是服务于重大决策的信息。战术电子政务信息是用于较低层次或局部的信息，如日常业务、技术等问题。
（10）按照信息流通与传递范围划分，电子政务信息可分为保密信息、内部信息、政府发布和为社会各界服务的信息。
2.2 电子政务用户
与电子政务相关的行为主体用户主要有三个：政府、企事业单位、公众。政府的业务活动也主要围绕这三个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企事业单位、尤其是与企业的互动；以及政府与公众的互动。在电子政务信息资源管理中，这三个行为主体也是主要的用户群体。诚然，政府主体用户既包括层级、也包括不同部门、不同行业、不同系统，包括各层级领导、管理层与公务员。电子政务用户既包括各用户群体，也包括各用户个体。
3 电子政务信息资源管理必须处理的关系
电子政务信息资源管理必须处理好的关系较多，主要为
3.1 信息资源的公开与保密关系
复杂的应用环境带来了大量潜在的安全隐患：黑客攻击、数据泄露、网页遭篡改、伪造身份进入系统、操作系统漏洞、病毒入侵等。电子政务信息保密能力是一个关系国家安全和主权、社会稳定、民族文化的继承和发扬的重要问题。
同时，必须搞好政务信息资源公开，不然就实现不了电子政务信息共享、社会监督、方便群众的基本功能。要通过立法确立政府信息资源上网共享的地位、原则和保障措施，对上网信息严格分类，划分等级，做好信息保密工作，同时保证政府信息资源的公开利用。
3.2 各管理目标的关系
由于政府的职能涉及政治、军事、科技、经济、文化等等，决定其管理的多目标性，既有操作层的目标，又有管理层的目标，还有决策层的目标；既有办公自动化提高办公效率的目标，又有决策参谋的目标，还有政治、军事、科技、经济、文化等的决策目标。既有政务公开、宣传政治、军事、科技、经济、文化思想、方针政策的目标，也有积极营造开放公平的社会经济环境，提供高效优质的公共服务、树立政府形象、提高其社会影响力的目标。这种管理目标的多样性给电子政务信息资源管理带来了难度，必须妥善处理好各管理目标的关系。
3.3 信息技术与资源的关系
电子政务信息资源必须借助信息技术去开展其管理活动，但信息技术仅仅是管理的手段。电子政务信息资源管理主要是管理过程各环节充分利用信息技术手段去搜集、加工、开发利用各种电子政务资源，从而创造新信息作出新的决策。从广义来说信息技术也是信息资源，包括各种政务平台、政务内网和政务外网、政府门户网站和业务系统。我国“十五”期间全国电子政务建设指导意见，将进一步加快建设政务平台，整合信息资源，统一平台，统一标准，主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开，它覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域，对正确处理信息技术与资源的关系提供了指导思想。
3.4 多种管理模式的关系
学术界对电子政务的模式，有提三种、四种或五种管理模式的，但对电子政务信息资源管理模式尚未见到。我们认为，电子政务信息资源管理模式包括有人文与法规管理模式、活动过程管理模式、技术管理模式和经济管理模式。
电子政务信息资源管理在政府管理中运用最早的是行政管理，技术管理则是人们最重视又使用最多的管理方式手段。其实活动过程管理往往贯穿电子政务信息资源管理活动的始终，在行政管理手段不足之处，往往以人文与法规管理规范人们的信息行为，以技术管理，经济管理补充各种管理手段的不足。故此，活动过程管理模式是基础，人文与法规管理模式和经济管理模式是重要的手段、条件，技术管理模式则是支持手段方式。应以活动过程管理模式为基础，妥善地处理好管理模式之间的关系，使之提升发展为知识管理，从而提高电子政务信息资源管理的效能。
4 电子政务信息资源的人文与法规管理模式
沿着电子政务信息资源的人文与法规管理模式发展，人们正在探讨与研究不仅使用行政手段，而且应用人文手段规范人们的信息行为，加强对公务员的教育、培养公务员的自律，以标准化和规范化发展电子政务，防止各部门各自开发自己的系统，造成政府之间、政府部门之间的各种系统兼容、信息资源共享产生困难。同时不断完善信息政策、信息法律管理手段，以解决单纯依赖技术手段、经济手段所无法解决的问题，为充分地发展与合作创造好的社会环境。
5 电子政务信息资源的活动过程管理模式
电子政务最核心的作用是将政务及其流程中的信息资源充分挖掘出来，将其提炼为知识，进而激活为动力，使其成为经济和社会不断发展的源泉。电子政务建设的成败，不仅在于要搞好基础设施和信息系统等信息技术性建设，更重要的是要搞好信息资源的搜集、组织处理开发利用这个内涵建设。
国外的记录生命周期学说，认为记录的创造、采集、贮存、检索、分配、利用、维护、剔除和控制过程是记录的生命周期。〔4〕而信息生命周期（information lifecycle）则认为信息创造（包括利用创造、著述修改、组织标引）是活跃期、信息查录（包括存储检索、分发、网络化）是半活跃期、信息利用（包括存取过滤、保留挖掘或清除、废弃）是不活跃期。〔4〕这些只不过是对信息资源管理活动过程的不同表述。
沿着电子政务信息资源的活动过程管理模式展开，包含原始信息的生产、政府信息资源的筛选、信息发布、信息的组织处理开发、信息检索查询利用等。
6 电子政务信息资源的技术管理模式
电子政务信息资源管理大量靠技术进行管理，活动过程各环节的管理都有相应的技术。如输入输出技术、软件技术、存储技术、办公自动化技术、局域网和广域网技术、互联网技术、通信技术等。目前关注的是数据挖掘、数据仓库、基于互联网的电子数据交换、电子商务、电子政务门户等技术方法。
7 电子政务信息资源的经济管理模式
沿着电子政务信息资源的经济管理模式发展，应引入现代企业管理理念，引入竞争机制、市场导向、公众服务意识、全面质量意识、增殖运营（如行业数据库查询、网上市场交易、动态信息提供增殖服务、综合业务服务等）、以满足公众需求为导向以提高行政效率为目标系统整合政务管理流程再造，以节省办公成本提高效率（精简机构人员等）政府采购与投资招投标，节省政府采购的交易成本。
8 电子政务信息资源管理的提升发展——知识管理
电子政务信息资源管理向知识管理提升发展，首要的是要树立知识管理的理念，进而建立知识管理的框架——即在知识扩散与共享的基础上建立一个贯穿于电子政务业务流程的基础平台，包括技术工具（如内部网络、数据管理、电子邮件系统等技术系统工具）、知识管理的组织机制、显性知识与链接知识的处理（编码化与结构化）、隐性知识的处理与操作（隐性知识的交流、扩散与共享）。其三是知识管理实践——即建立知识管理项目小组、构建知识管理系统，以及进而拓展与改进知识管理系统等。其四是要建立电子政务学习型组织机构，从而真正实施知识（尤其是隐性知识）的扩散与共享。
90年代中期以来，学术界已形成信息资源管理研究的热潮，对电子政务研究已逐渐形成热点，但对电子政务信息资源管理的研究似不多见，本文限于篇幅，仅仅列出研究的纲要，以求教于方家。