我国种业发展的理论框架与政策分析，本文主要内容关键词为：框架论文,种业论文,理论论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、种业发展的背景与形势
种子是现代农业发展中的高科技投入要素，也是农业科技及其它投入要素发挥作用的主要载体。我国的农业是一种资源短缺型产业，品种更新的增产效应更为显著。建国以来，良种在农产品增产中的作用已达到30%。从发展趋势看，耕地等基本农业资源对农业发展的约束程度将越来越强。因而政府未来的农产品增产计划和目标，主要应通过提高单产来实现，而提高单产的首要途径与重点又在于种子革命。但同农业发展的要求相比，我国种业发展明显滞后。
（一）种业管理体制改革滞后
现行种业管理体制是按照1989年国务院颁布的《中华人民共和国种子管理条例》和1991年农业部颁布的《中华人民共和国种子管理条例农作物实施细则》确定的框架形成的。从实践及效果看，该体制存在严重缺陷。
1.该分开的未分开，缺乏科学管理规范。按照《条例》和《细则》规定，农业行政部门主管种子工作，具体委托种子管理站负责管理。但在操作中，种子管理部门集行政管理、事业服务、种子经销于一体，三种职能间缺乏制衡和约束。
2.该结合的未结合，行业间的关联关系扭曲。《条例》和《细则》规定，农业生产用种只能由种子公司经营。由此导致：(1)在与农户关系中，种子公司处于垄断竞争地位。多数基层公司不注重质量管理及售后服务，往往通过价格垄断、经营不合格种子等方式，实现其经营目标。(2)在与科研机构关系中，一些科技实力强的科研机构虽然在种子研究、开发、鉴定等方面具有发言权，但在《条例》和《细则》设置的体制壁垒下，被排斥在市场之外，双方间有分工无协作，利益冲突相当明显。(3)在区际关系中，基层公司出于自身利益考虑，往往通过地区封锁、设置人为壁垒等方式，将其它公司排斥在本辖区市场之外，以保持或扩大其市场份额，以致种业市场呈纵横分割状态，市场主体间难以开展公平竞争。
3.该保护的未保护，缺乏有效的激励。新品种开发凝结了科技人员大量的创造性劳动，在育种成果向生产及经销领域转化过程中，其劳动应该得到补偿。但现行体制中，新品种产权保护力度不够，育种成果并没有成为真正的商品。在转让良种及其繁育技术时，种子公司不愿意或不按要求支付转让费。新品种开发投资回报率很低，科研机构无力进行设备更新及种质资源库、中试基地建设，缺乏研究、开发的动力和条件。另一方面，种子公司因缺乏优良品种资源，导致品种超期服役、混杂甚至退化。
（二）种业市场组织发育程度低
我国现有种业市场组织，如种子研究、生产、经销机构等，大都在计划经济体制下，按行政区划设置的。改革以来，这些机构运作的灵活性不断提高，但发育程度很低，还没有转变为真正的市场主体。除大专院校所属的研究机构外， 我国从事种子研究、 开发的专业研究所就有400多所，但却分散地分布在中央、省、地三级行政区域， 分归不同层次和不同部门管理。一方面研究及开发机构林立，经费奇缺，甚至衰落到“有钱养兵，无钱打仗”的境地。另一方面，科研人员、经费、设备等资源使用分散，只能进行低水平的重复研究。我国种子经销体系也相当庞大。除2700多家国有种子公司外，还有拥有种子经销权的教育及科研机构、乡镇农技站以及个体及私营种子公司。其共同特征是：(1)布局分散、规模小、经营方式趋同，处于过度竞争态势；(2)缺乏技术人才及必要的检测设备，生产及经销的种子质量难以保证。
（三）种业运行效率低
种业运作的低效性，与现行种业管理体制及该体制下微观组织发育程度低等密切相关。
1.微观组织效益偏低。科研机构是种业发展的动力和源泉，但在育种成果近似无偿转让条件下，其社会效益显著，而经济效益很低。国有种子公司在垄断经营条件下，多数能够盈利，盈利状况取决于所在行政区的规模及其农业发展情况。从总体上看，在地区封锁、市场分割及过度竞争条件下，国有种子公司经营规模太小，行业效率及利润难以提高。个体及私营种子公司的市场份额较小，且大都从事以次充好、掺杂使假等投机活动，属市场淘汰及治理打击的对象。
2.良种更新换代速度慢。(1)新品种开发周期长，开发一个新品种需10年左右，比发达国家多耗费3—5年时间；(2)品种混杂严重；(3)老品种长期服役。
3.市场混乱，质量问题严重。当前主要存在以下几方面问题：(1)全国市场上的种子合格率普遍偏低；(2)因种子质量问题导致的经济纠纷屡有发生；(3)种子质量问题给农民、农业和农村造成的经济损失和后果严重。
二、种业发展的战略与模式选择
以上分析表明，我国种业发展面临机遇与挑战并存的市场环境。机遇来自种业外部，在科教兴农形势下，政府为完成重要农产品生产计划，将采取倾斜政策优先扶持种业；农户的良种意识不断强化，将为种业的发展创造良好的市场环境。挑战来自种业内部，主要是现行管理体制以及种业结构、组织方式等难以满足市场发展的需要。因此，从发展方向看，除了注重协调种业与农业间的关系外，重点要强化改革种业本身，改革的战略目标应该是培育形成适应市场经济和产业发展规律的新型管理体制以及促进种子研究、生产、经销相结合的良性互动机制。
（一）产业管理模式
按照科学管理规范，种业管理体制改革的关键是实现行政管理、事业服务、企业经营彻底分离，建立既具有灵活性又具有制衡和约束性的管理体制模式，以便在提高种业适应市场经济能力的同时，保障其能够按照政府期望的目标发展。这就要求政府尽早重划不同组织和机构的职能：(1)将种业市场管理权集中在农业等行政部门，并综合运用行政、经济、法律等手段，具体调控种业的运行过程；(2)将种子公司承担的事业性与经营性业务分开，设立专门的事业服务机构，具体承担政府规定或委托的良种及其相关技术推广、培训等事业性服务；(3)在行政管理、事业服务分开的条件下，将种子公司转变为真正的法人，推向市场，专门从事良种开发、生产、经销等经营性业务。
（二）产业运作模式
现行种业市场管理体制及方式没有客观反映宏观调控与市场调节之间的内在联系。在市场经济条件下，宏观调控同市场调节相比属于更高层次的调节机制，起着从总体上协调和制约市场机制的作用。因此，宏观调控机制运行的过程表现为：政府的调控措施、手段等从纵向导入市场，并在市场机制内部形成合乎种业发展目标的联系和功能，进而通过市场机制协调种业内各行业间以及种业与农业间的经济联系。根据宏观调控与市场调节间联系的方式，在推进种业发展过程中，政府应该选择通过市场机制而发挥作用的间接调控模式。这就要求消除政府对种业市场组织的直接干预，完全放开种业市场。在此基础上，按照政府调控市场、市场调节种业市场组织的原则，对种业运行进行间接调控。间接调控模式的结构和要素主要包括四个方面：(1)宏观调控主体——各级政府；(2)宏观调控载体——种业市场；(3)宏观调控客体——种业本身；(4)宏观调控对象——种业市场中的各类微观组织。
（三）产业关联模式
种业发展过程涉及到不同市场组织、不同行业以及不同地区间的关系。国际上通行的做法及近年来我国种业市场运行的效果表明，要培育发达的种业体系，必须以市场调节为基础，规范这些组织间、行业间、地区间的关联关系。为此，政府应采取以下改革性措施：(1)打破部门、行业界限，促进种子研究机构、生产场（站）、经销公司、消费者组织间开展广泛的协作；(2)降低对种业直接控制的程度，以市场调节为基础，协调种业与农业间的产业关联关系；(3)打破行业垄断和地区封锁，促进不同种业市场组织及行业间开展跨地区协作。
三、种业发展的产业政策
从国际经验及国内实践看，我国种业发展的目标模式应该是按照育种高科技化、生产专业化、加工现代化、包装标准化、销售社会化、交易市场化的要求，建立良种研究、开发、选育、引进、繁殖、精选、加工、包装、销售体系，使研究、生产、经销成为一体化的现代产业。为此，政府应综合运用以下产业政策：
（一）种业结构政策
种业包括五种行业（见下图）。根据各行业发展的状况，政府的政策导向应集中四方面：(1)强化种质资源建设，建立开放的种质资源管理体制。种质资源业是种业体系中的基础产业，其运作过程具有行业利润率低和资源共享等特征。为此，政府应建立以资源共享为特征的国有种质资源库，通过国内挖潜、国际协作等方式，扩大收集种质资源；增加政府投资，更新生产、保存设备，提高种质资源管理水平及原种繁殖能力。(2)重点扶持种子研究与开发。研究与开发业是种业中的支柱产业，对其强化扶持不仅可拉动种质资源业发展，而且可推动种子生产及经销业的发展。因此，政府应采取对种子科研与开发业进行重新组合与配置、引进先进技术与设备、改善科技人员待遇及工作环境等方式，进行重点扶持。(3)提高种子生产及加工水平，严格按照统一质量标准、统一加工要求、统一标志包装、统一标牌销售等原则，规范种子生产及加工行业。(4)深化种子经销体制改革，依法规范种子经销企业行为，提高其销售及售后服务质量。
（二）种业组织政策
组织政策的目标是促进竞争和集中，协调种业市场主体间的关系。为此，政府应采取以下措施：(1)强化对新品种及其相关技术的知识产权保护，逐步实现育种成果商品化；(2)弱化国有种子公司的垄断地位，降低种业市场进入壁垒；(3)促进科研机构转换运作机制，使其根据市场需要来组织科技力量，开展育种、生产及经销工作；(4)鼓励具有一定科技及经济实力的科研机构、种子公司采取合作、合并、入股等方式，组建种业集团，推进良种培育、繁殖、推广、销售一体化进程；(5)按照现代化企业制度的要求，加快种业市场组织制度改革，逐步培育形成决策程序化、管理科学化、行为规范化的企业自律机制；(6)以“民办公助”形式，扶持和培育种业协会等行业组织，鼓励协会内部通过开展以行规建设、企业技术及信誉等级评价、质量监控、不法行为惩罚等方式，约束和规范各类种业市场主体行为，维护行业信誉和利益。
（三）种业科技政策
种业是高科技产业，其发展过程需要较强的科技实力和一定的科技环境。因此，政府应制定配套的科技政策，依靠科技进步推动种业发展：(1)通过开展国际间的人才及技术交流，对中青年科技骨干进行重点培养，加快种业科技队伍建设；(2)加强重点农业院校、科研机构的种子研究、开发、试验基地建设；(3)对基础较好的良种繁育基地进行改造，提高其技术装备水平和标准化程度；(4)强制国有种子公司进行自我改造，促进其提高职员素质，更新加工机械和检验仪器等技术设施；(5)强化农村职业教育，加快培养农民技术员，为良种及其相关技术的推广创造条件；(6)增加对生物技术等基础研究领域的投资。
（四）种业投资政策
投资不足是制约种业、特别是种子研究与开发业发展的重要因素。因此，政府的投资政策导向应该是，鼓励地方政府、种业市场主体以及其它微观组织增加对种业，特别是种子研究与开发领域的投资，尽早消除资金瓶颈。(1)增加财政拨款。种业投资大都属于科技投资，根据有关法规，科研经费拨款应占到财政支出的3%，但实践中还不到3‰。因此，增加财政投资，仍然是改善种子科研、开发、推广、生产等环节资金状况的关键。(2)建立种子开发风险基金。新品种研究与开发属高风险投资项目，包括科研机构在内的微观组织无力或不愿进行此类投资。针对这种情况，政府可通过设立种子开发风险基金来支持种子研究与开发机构。风险基金筹措可从四方面着手：一是中央、省财政拨款；二是农业发展银行优惠贷款；三是来源于种业的各种行政事业收费；四是国际援助及各种社会集资。(3)通过减免税收、利息补贴、投资补助等方式，分散并降低种子开发投资风险，诱导微观组织增加对种业的投资。