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中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1005-4731(2006)01-0010-04
法律修改属于广义的立法，而立法作为国家最重要的权力之一，各国都予以高度的重视。在我国目前，也正好是处于从立法的数量阶段向质量阶段的过渡时期，加上国际国内形势的变化，所以，现在处于对改革开放以来的法律的全面的清理和修订阶段。
本文仅是笔者对我国改革开放以来法律修改现状的个人认识和理解，不对之处，敬请各位指教。
一、我国法律修改概况①
我国改革开放后的法律修改的情况大致如下：
1.从1979年我国颁布《森林法》（试行）算起，到2005年12月底，全国人大及其常委会共颁布了376部法律，②其中修改了 133部，占通过法律的35.37%。
2.我国改革开放初期通过和公布的绝大多数法律已经作过了修改，有的已经修改过不止一次，最多的已经过三次、四次的修改。在所有被修改的法律中，修改过五次的有1部，修改四次的有3部，修改三次的有3部，修改两次的有11部，修改一次的有84部。其中修改三次及以上的请见表1。
表1：修改三次以上的法律
法律名称 通过时间1次修改 2次修改 3次修改 4次修改 5次修改 6次修改
刑法③
79.07.0197.03.1499.12.2501.08.3101.12.2902.12.2805.02.28
82宪法
82.12.0488.04.1293.03.2999.03.1504.03.14/ /
地方各级人大和政府组织法 79.07.0182.12.1086.12.0295.02.2804.10.27/ /
全国人大和地方人大选举法 79.07.0182.12.1086.12.0295.02.2804.10.27/ /
土地管理法
86.06.2588.12.2998.08.2904.08.28/
/ /
公司法
93.12.2999.12.2504.08.2805.10.27/
/ /
个人所得税法 80.09.1093.10.3199.08.3005.10.27/
/ /
3.我国改革开放后最早修改的法律是1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》④，它们于1982年12月10进行了第一次修改，即其制定后的第三年。
4.法律修改后主要是国家主席令和全国人民代表大会公告，其中仅宪法修正案采取全国人民代表大会公告的形式，其它则采用国家主席令的公告方式。
5.全国人大及常委修改法律最多的年份是2004年，当年通过的20部法律中，有18部是对旧法的修改，占到当年通过法律的90%。其次是2000年，当年通过了14部法律，但修改了10部，占到当年通过法律的71%。2001年，当年通过了20部法律，但修改的法律占到14部，占到当年通过法律的70%。这与我国加入WTO有关，但这些修改本身也是与我国的改革开放的进程、与国内外的政治、经济、文化的发展有关，更与国家的政策和人们的价值观的发展和改变有关。
6.全面修改的法律有宪法、刑法、刑事诉讼法、婚姻法、合同法、中外合资经营企业法、产品质量法、公司法、证券法、个人所得税法、妇女权益保障法等。其余则属部分修改或个别修改。
7.中国法律修改次数最多的应该算刑法，无论是79刑法还是97刑法，均是如此。首先，97刑法就是对79刑法的修正。其次，79刑法修改了24次，而97刑法至今已有5个修正案，这还不包括对全国人大常委对刑法的解释，更不包括最高人民法院对刑法所作的解释。
8.法律修改中第一次举行全国性听证会的是1980年的《个人所得税法》。该法在经过了1993年、1999年的两次修改后，在第三次修订前，于2005年9月27日举行了首次全国性的法律修改听证会。
9.第一部向全民征求修改意见的法律是1980年的《婚姻法》。《婚姻法》修改之前，于2001年1月11日，由全国人大常委会办公厅向全社会公布了《婚姻法（修正草案）》征求意见的通知和修改草案的全文，向社会广泛征求修订意见。在此之后，许多法律在修改之前都进行了全民的意见征求程序，充分显示了我国民主立法的具体进步和进程。
10.全国人大首次单独废止的法律是《农业税条例》。根据2005年12月29日举行的第十届全国人民代表大会常务委员会会议决定1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。而对其余法律的废止方式主要是通过在新通过的法律的文本中规定对旧法加以废止，即以旧顶新；还有的法律的废止是通过法规的清理后，一次性地加以废止 （批发性地废止）。
二、我国法律修改存在的问题及其思考
尽管我国正处在对现行法律进行大量修改的时期，但笔者认为，从以上各章节，可看出我国法律修改的现状，也可看出我国目前法律修改在立法、实践、理论和观念上都仍然存在诸多的问题，值得我们去深思、去完善。
（一）立法上，我国法律对“法律修改”的规定极少，且不系统
宪法作为一国最重要法律的，作为规定国家根本组织的法律，其内容应以下列三项事件为范围：一是个人的基本权利与义务；二是国家最重要机关的组织职权及其相互关系；三则是宪法的修改。⑤我国宪法和法律不仅未对“法律修改”加以定义，而且对法律修改（包括宪法修改，下同）涉及的原则、程序、制度和形式等的规定都极少，且不系统，从而造成操作性不强甚至无法操作的问题。《立法法》和《全国人民代表大会议事规则》和《全国人大常委会议事规则》的规定也与一般法律的修改没有关系。
虽然法律修改属于广义的立法，但毕竟与狭义的立法不完全相同，它除具有立法的一般特征外，还具有自己的基本原则、技术和程序等。所以，仅仅规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行，”⑥而在同法的其他条款又没有对法律修改、废止的主体、基本原则、程序和技术作出具体规定，这样的法律显然是不具有操作性的。所以，我国至少应该在《宪法》和《立法法》中明确、具体地规定法律修改及其权限、程序和技术。至少宪法修改应该成为其中的一个专章或专节。
同时，对于作为规范我国立法活动、健全我国立法制度的基本法的《立法法》，在未来的修改中，须将法律修改、废止、编纂和清理等内容加入，还须对“基本法”、“法律”等基本概念进行界定。从而确定其效力层次。此外，还要规定：谁制定谁修改的原则，即不可越位，通常情况下，也不能由同级的别的机关对自己制定的法律进行修改。但应该坚持的是上级可以修改下级的法律法规，但下级不可修改上级的法律法规。
（二）实践中，我国的法律修改极少与法规清理和废止相联系
实践中，我国的法律修改极少与法规清理相联系。法律的修改往往涉及到与其他法律法规的平衡与衔接问题，因此，要特别注意防止冲突的发生。但我国因宪法修改而导致的部门法的修改在形式上都是很不够的。其他部门法也有这样的情况，如婚姻法的修改没有与《母婴保健法》、《婚姻登记条例》等完全配套，从而使实际部门左右为难，就造成了现在的婚检之争。《道路交通安全法》的第17条与第76条之间的冲突，直接导致相关机构和人员对此的无所适从，从而被称为一“劫”⑦。但也不能简单规定：“凡与本法抵触的一律失效”。因为这没有具体界定，所以，无法确认哪些规定是“抵触”的，让执法人员和公民自己去分析认定，这不仅难以做到，即使能做到，也难免出现理解和执行上的不一致。
如果不对法律进行及时的清理、修订和废止，就可能造成令人啼笑皆非的局面，甚至可能造成对法律权威的严重损害。法规的清理、修改和废止不仅是为了与现在法律的规定相一致，更重要的是也是对社会发展本身的适应。对此，学界和实践部门没有大的分歧。由于应该修订的法律不修订而造成的不利影响，在我国却还未充分认识到。特别在我国这个有着特殊历史阶段的国家，过去的计划经济、阶级斗争理论在我国的政治和经济生活中留下了很深的烙印，如1954年的《街道办事处条例》迄今未改，导致全国各省市在对待街道办事处的问题上走上了或强化或弱化的两个极端。但无论是强化还是弱化，各具体的街道办事处都无法摆正自己的位置，自己的法律地位也无法确定，从而造成工作中的被动局面。⑧1960年7月1日的《防暑降温措施暂行条例》、1979年国务院发的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外伤亡事故处理暂行规定》，探亲假制度、机关差旅费报销标准、家庭出身的规定等等，这些适应当时历史条件的法律法规早已与现在的情况不相符合，而且与此相似的法律也已出台，如道路交通安全法等，但原法在现实中仍在适用，各个法律间相互矛盾，同时旧法的规定又极不合理，其负面影响有时已经远远大于其正面效应。
（三）注意修改的技术
在我国的法律修改的实践中，还应特别注意修改的技术问题。
这首先表现在修改的幅度问题上。条件成熟时，能够全面修改的法律就要全面修改，如果实在条件不成熟，可以采取部分修改或个别修改的方式。但现在应该注意及时修改的问题，不要等到问题成堆，再来批发性修改。
其次要注意将废止与修改结合起来，如果修改的经济成本和社会成本均大于废止的成本，那么，采取废止的方式未必不是一种更优的选择。
第三，还应对过渡条款加以特别关注。因为它“乃规定法律施行时，各种法律关系之调整及法律施行之准备事宜”的条款，其用意“乃在使主管机关充分之准备及于过渡时期为必要措施之时间，俾使新旧法律秩序的变革不对社会造成过大的冲击”。⑨作为法律的必备条款、作为社会关系震动的减震器，它所需要具备的内容和范围是宽泛的，只有对它加以高度重视，才能从立法的内容和技术上防止和减少这类漏洞，从而提高立法的质量。⑩
第四，要重视法律的公告方式。各国对法律的公布主体都有一些限制性要求，并非任意主体均可公布法律，而且有时法律的公布主体正是借用自己的权力对已经过立法机关通过的法律进行否决，从而使该法不能生效，如美国总统的“口袋否决权”。我国《宪法》和《立法法》等对通过的法律的公布方式规定得较为模糊，如由“国家主席公布”。但对宪法修改后的公布程序却并不详细、具体。从而导致对宪法的公告方式的一直争论。
第五，应重视修改后法律的文本问题。特别是由于我国宪法修正案不便于直接引用，因此，要注意修正主法中的相关内容。当然2004年宪法的修正已经注意到这个问题，但在其他法律中，也应引起重视。
第六，我国对一般法律的修改通常采用的是《修改决定》的方式，但由于各部法律修改内容的多少不一，在修改少时，则在《修改决定》会将所有已经修改的条款写出来，但对于修改较多内容的法律则省略了这些具体的内容，而且在修正的文本的题注中，也既没表明是第几次修正（从而与前几次形成对比和了解），又没有根据修改决定进行修正。如此文本，也不便于人们了解修改的实际内容。
为此，笔者建议，只要是修改法律，无论其修改的幅度的大小，均应采取《修改决定》的方式，也应列出其实际修改的内容，如果修改的内容过多，而又不愿列出相关的内容，完全是可以采取废止的方式，将旧法予以废止，然后通过和公布新的条文。
（四）观念的偏差，导致对法律修改的正确认识
法律思维之氛围中的一个因素是一个社会对稳定性或迅速变革的偏好。在没有什么事物能够持久存在的地方，法律也可能变成一种短期的权宜之计。(11)在中国的传统社会里，在中国人的习惯中，对稳定的需求从来都大于对变动的要求。对法律的要求是同样如此。而在法律修改的问题上，国人的观念却显得有些突出。
1.变化的自然性和必然性。人类、大自然，哪样东西不是在改变中前进。法律修改是一个自然的社会现象，它自然有着自己的产生、发展的过程，有如每日的日落月出，是那么地正常和必然；更有如人们的生活，得根据现实，时时地调整和完善。国家必须根据其国际国内的政治、经济、文化和社会的发展和变化，不断修改、调整自己的发展方向和节奏，不然就会被整个国际社会所淘汰。而且由于我国法律指导思想、程序和技术本身的一些问题而造成法律的不完善，加上改革开放前时期的特殊的历史经历，造就了我国对法律修改的紧迫要求。
2.对法律稳定性的理解的偏差。我国大多数人对法律稳定性的理解就是法律制定后就一成不变，而对法律稳定性的相对性的理解不足。世界上的事情绝对性的必然少，正如唯物辩证法所谈及的真理也分相对性和绝对性，但总体来说，是相对的。事物是运动的但又是相对静止的，正如它们是发展的但又是相对稳定的一样，这正是事物发展的一般规律。法律也一样，不存在永恒不变的法律。
3.媒体的强化所造成的偏差。我国对法律修改的某些观念，可能是因为这几年宪法修正的频率比较高，而且每次对宪法的修改都在事前和事后有全面的、大规模的宣传和报道。这可能强化了人们法律不稳定的观念，并认为这样的做法必然导致法律权威性被削弱。
4.不了解他国法律修改的现状和进程。法律是规范人们行为的准则，国外和一些地区中，法律修改十分频繁，但它也是一个极其必要也非常正常的一种立法行为。比如前西德有个法律的介词用错了，就专门通过一个决定予以修改。(12)如英国的《公司法》是1928年颁行的，其后就经历了1948年、1967年和1976年等多次修改。而我国台湾的《公司法》，自1929年公布，到1993年4月，经过了八次大小不等的修改。日本自1996年修订的民事诉讼法，到2002年就经历了6次修改，德国自1877年颁行民事诉讼法后，到1999年，期间经历了好几十次的修改。韩国的《预算会计法》于1961年颁布，就经历了1962年、1963年（2次）、1966年、1967年（2次）、1972年、1973年（2次）、1974年和1975年的无数次修改。(13)而最具典型意义的是瑞士宪法自1848年制定迄今经历了近200次的修改，(14)而1900年1月1日生效的《德国民法典》在2002年1月1日《德国债法现代化法》生效之前，在101年间，经过了145次的修改，平均每年修改1.4次，而且在1990年就对该法进行了11次修订。1998年修改了8次。(15)欧洲国家本身是非常注重程序和形式的，对修改的认真本身决定了修改的不易，但在现实面前，他们照样进行着数量巨大的、频率极高的、涉及面极宽的修改。可见，修改并未那么神秘，那么地不可介入。
5.在我国，很多人未认识到法律解释本身就是对法律的修改。现在，美国宪法没有一条不被美国最高法院解释过。该法院在解释宪法时常常制造出新的法律规范。这一点连美国学者也不得不承认。(16)法律解释既避免了法律修改带给社会的振动，又达到了法律修改、完善法律的目的。这在国内外，都是大量存在的。而我国最近有代表性的解释的例子就是对香港基本法的几次解释，特别是2005年对行政长官任期的解释。
6.在我国，许多人并未认识到英美法系的判例对法律修改所起的作用。正如王泽鉴先生所言，英美法系的法院适用法律，限于具体案件，就个别而言，一时或不易察觉其重要性，法律之变化成长亦隐而不障，然判例累积日多，零星判决逐渐建立体系，凝成类型，此时，如果我们回头展望，则发现当时之点滴判例，业已汇成新的法律思潮洪流，尽呈眼前。并可知，当今之法律规范，已与昔日殊其面目！所以，判决，是法院于适用法律之际，阐明其疑义，补充其漏洞，创造新的制度，必要时更得有意识地改变现行法律之规定。(17)美国宪法经200多年而能够仍然具有强大的生命力而被众多国家和民众所推崇，究其原因，本人倒是认为，美国的判例法对此是功不可没。如果没有那众多的宪法判例，没有这些判例所确定的新的原则和制度，没有这些判例及司法审查制度为美国社会带来的新的、更加适应社会发展的精神和具体规范，为其不断增添生命的活力和保鲜剂，美国的宪法早就必须进行全面修正了。
法律修改的形式的多样的，有我们常见的、称为“修改”或“修正案”的形式，也有通过判例、有权解释、实施细则、惯例，甚至类推进行的修改，有的修改是有形的，而有很多的修改是无形的，但它们都在改变着法律的形式和内容，都在完善着法律的规定。所以，我们的视野应该更加开扩一些，不要认为仅仅是宪法修正案或全国人大常委的修改决定才是修改。所以，我们既要克服朝令夕改，也不能患“修改恐惧症”。我们应当掌握好稳定性与变动性的平衡，服从社会经济生活发展的和立法的技术规则。(18)
（五）理论上的重视
在我国，各部门法对修改的研究多于和深于法理对法律修改的研究，从而导致法理在方法论上对部门法的指导上有所欠缺。同时，在理论界，没有或很少从理论上探讨立法与法律修改、法律修改与补充、与法律解释、与法典编纂、与法律废止、与法律清理之间的关系。对法律修改的技术和程序也研究过少。
因此，我国理论界，包括法学界和政治学界，都应对此加以重视，且须加强针对性问题的研究，以达到理论指导实践的目的，从而避免走更多的弯路，也可以节约更多的成本，达到更大的社会效益和经济效益。也为我们建设社会主义法治国家，社会主义法律体系打下良好的基础，为构建我国的和谐社会而减少一个不和谐的因素。
收稿日期：2006-04-24
注释：
①鉴于我国历史发展的特殊性，本文中有关法律修改的内容主要针对的是改革开放后的情况。
②本文所指的法律是狭义的，即仅仅包括由全国人大及常委通过的、名称为法、且由全国人大公告或国家主席令公告的那些规范性法律文件。
③此处的刑法仅仅包括1979年通过的刑法和对其于1997年的修订，及修订后的五个修正案。
④同日通过的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》也于1983年9月2日作了修改。
⑤参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第3-4页。
⑥《中华人民共和国立法法》第2条。
⑦参见《条文与现实碰撞交法17条与76条的保险之“劫”》，http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/szpl/20051104154322. htm，访问时间060206。
⑧有关街道办事处的问题可以参见杨斐：《街道办事处与委托执法》，《中国社会科学院研究生院学报》，2005年第5期，第 57-61页。
⑨罗传贤编著：《立法程序》，龙文出版社1993年2月版，第94页。
⑩有关过渡条款的论述请参见杨斐：《修改法律应重视过渡条款的规定》，《人大研究》，2005年第12期。
(11)［德］伯恩哈德.格罗斯菲尔德著：《比较法的力量与弱点》，孙世彦、姚建宗译，清华大学出版社2002年10月版，第107页。
(12)孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社1990年7月版，第214页。
(13)截至1989年1月30日止。陈灿龙主编：《外国经济法.南朝鲜卷》，中国经济出版社1991年版，第3页。
(14)李林著：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第522页。
(15)因为《德国债法现代化法》是一个包裹立法，虽然正文只有9条，但其涉及的内容有至少100部法律，而译成中文的字数则更是达到了7万字。所以，仅仅这部法律来说，它对《德国民法典》的修改已经是巨大的了。参见郑冲、贾红梅译《德国民法典》（修订本），法律出版社2001年版。
(16)罗豪才、吴撷英著：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年第1版，1997年4月重排本，第52页。
(17)参见王泽鉴著：《民法学说与判例研究》，中国政法大学出版社1998年版。
(18)孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社1990年版，第214页。