现行行政罚款制度的缺陷及其完善，本文主要内容关键词为：缺陷论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着政府职能的转变和宏观调控与微观管理手段的加强，包括行政处罚在内的各种行政执法行为在培育和促进市场经济的形成，维护公平竞争的市场规则，稳定社会秩序等方面发挥着积极的作用，并日益显其重要性。可以说，“没有行政执法，市场经济的建立和推进，就会步履艰难。”〔1〕因此，近年来， 行政处罚制度受到行政法学界与政府部门的特别重视理所当然，而作为其重要组成部分的行政罚款制度也毫不例外地成为行政法制理论与实践中的热点问题。
一
行政罚款在我国的法律责任体系和法律制裁体系中虽只占一席之地，但它贯穿于我国的行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度之中，反映了并衡量着行政处罚制度乃至整个行政法制建设的发展过程和完善程度，使其自身有着丰富的理论内涵和实践内容，已形成一个较全面的规范化体系，在实际运作中效果显著，发挥着如前所述的积极作用。但是，毋庸讳言，行政罚款的现状不容乐观，其制度本身还存在着一些缺陷，由此而产生了一些弊端，这些缺陷与弊端归纳起来大致有以下几大方面。
（一）设定行政罚款的主体过多且层次过低，各主体之间的设定权限不明。
其一，由于我国目前缺乏统一的立法法和行政处罚法，对于行政罚款来说，哪些主体享有设定权、其设定权限有多大、必须通过何种文件形式来设定等均不明确，致使其设定主体过多且层次过低。除了国务院批准的较大的市以上的权力机关和人民政府、国务院各部门依法有权通过法律、法规和规章的形式设定行政罚款外，其他的没有规章制定权的市、县（区）、乡（镇）的人民政府也可以通过规范性文件或非规范性文件的形式设定行政罚款，甚至一些地方的基层群众自治组织（村委会和居委会）、企事业单位、社会团体等都可以对外自立章“罚”。这种状况极不利于社会主义法制的严肃性、统一性和权威性，也不利于全国统一的市场的建立。其二，设定行政罚款主体之间的设定权限划分不明。如，中央与地方、权力机关与行政机关、部门与部门之间就行政罚款的设定范围、事项、额度等尚无明确的界定或可遵循的分工规则。因此，导致一些行政机关或为方便管理、或为地方利益、或为部门利益，随意设定罚款，越权设罚，造成各行其事、“法”出多门、罚出多家、罚不胜防的混乱局面。可以说，目前的“乱罚款”现象，在一定程度上是由罚款设定权的混乱而引起的。
（二）行政罚款的实体内容尚不够规范和完备。
这主要表现在：1.缺乏对实施罚款的主体资格的规范。“中国目前是世界上有数的行政处罚大国。”“全国每年罚款数额更为可观，达数十亿元。”〔2〕行政罚款几乎涉及到行政管理的各个领域和部门， 可以说是“有处罚必有罚款”。〔3〕但是， 实施罚款的主体应当具备什么资格还有待进一步明确。法定的行政机关或者法律法规授权的组织（如卫生防疫站）是实施罚款的适格主体，其他的机关、组织和个人必须要有行政机关的明确授权或委托，才能实施罚款。由于对授权或委托没有明确的规则可循，被授权人或被委托人的资格条件也无严格的要求，加之各种利益因素的驱动，致使众多的不适格的罚款主体一哄而上，擅自施罚，甚至滥施乱施处罚，大大削弱了行政执法机关的权威和实际的执法效果。
2.一些罚款规范之间不配套、不协调、甚至相互抵触。主要表现为：（1）低层级规范与高层级规范的抵触。 由于行政罚款设定权限没有确定，以致“下级规范修改上级规范的现象丛生”，〔4 〕或是增设罚款罚则，或是增加受罚对象，或是改变罚款的适用范围，或是突破法定的罚款额上限等。例如，我国《土地管理法》的第45、46条并未规定罚款罚则，其立法目的是为了防止以“罚款”代替“责令退地”，造成耕地的大幅度减少。而有的省人大在制定《土地管理法》的实施办法或细则时，擅自增加了罚款罚则，违背了立法原意。又如某省的《计划生育条例》并没有规定对超生者所在单位的罚款，而到了该省某市制定具体实施办法时，就增加了对超生者所在单位和单位领导人的罚款规定。（2）同级规范的冲突。 在现实的行政管理活动中，有由多个部门共同管辖某一行政事项的情形，出现了职权交叉，如药品管理部门与工商部门对假冒伪劣药品行为人的罚款；土地管理、城建和规划部门对违章建筑行为人的罚款；工商、公安、卫生、市容等部门对在繁华路段无证照摆摊设点行为人的罚款；等等。这就不可避免地会出现互相扯皮、争相处罚，或互相推诿、无人过问的现象。（3）区域规范的冲突。 由于各地区之间经济、文化发展的不平衡，对违法行为人的罚款数额、情节等规定也不尽一致。如违反计划生育的行为，在沿海经济发达地区罚款额就比内地经济落后地区罚款额高。有一例，某甲系河北省刘乡人，生有两个小孩；1988年以来长期在广东省做临时工，1989年又生一子。某甲的行为同时违反了河北省计划生育条例和广东省计划生育条例，如果依照前者的规定应对某甲处以罚款500元， 而依照后者的规定则应对某甲处以罚款2000元。〔5 〕由此对某甲这一违反计划生育的行为的罚款就产生了适用上的问题：应依照哪个省的规定处罚？应由哪个省的计划生育执法部门来实施处罚？以上各种罚款规范的不协调和冲突的存在，必然导致罚款具体适用上的不协调和冲突，诸如越权罚款、无权罚款、重复罚款、规避罚款、罚款数额悬殊等现象时有发生。
3.行政罚款的自由裁量权过大。现行的一些行政罚款条文中对罚款的标准、适用条件、裁量方法等的规定过于笼统，粗疏有余而细密不足。以对罚款数额的规定为例，有的幅度过宽，弹性过大，如《股票发行与交易管理暂行条例》第72条第2款规定的“5万元以上50万元以下”；有的只有下限而无上限，如《北京市实施〈大气污染防治法〉条例》第8条第2款规定的“10万元以上”；〔6 〕有的甚至只有“罚款”二字而无具体限制；等等。由于大量罚款规范中留有过大的自由裁量余地，致使罚款主体在具体实施处罚中有很大的主观随意性，也为人情罚、态度罚等滥用职权和显失公正的处罚行为留下了法律漏洞。
（三）行政罚款的程序薄弱和欠缺。
行政罚款既是一个行政实体问题，也是一个行政程序问题。由于长期以来在立法上重实体轻程序，在理念上受程序法就是诉讼法、行政程序法就是行政诉讼法的传统影响，误导了人们对行政程序的认识、忽视了程序在各种行政行为中的重要性，致使行政罚款程序的各个环节上的规定薄弱和欠缺。除少数法律、法规对罚款规定了较为具体的处罚程序外，如《治安管理处罚条例》的第34条至第40条，大量的行政处罚规定中只对罚款程序作了简单、粗略的规定，有的甚至没有规定。导致一些执法人员在实施罚款时，不遵循程序规则或者随意适用，如先裁决后取证、不送达、拖延期限等。“从处罚行为的全过程看，是一个包括搜集证据、议、申辩、裁决、执行等环节的综合行为和制裁体系。”〔7 〕就行政罚款适用程序而言，笔者认为其中最明显的缺陷有二：一是处罚的公开性差，透明度低。实施罚款主体不听取当事人的申辩或意见，当事人不能了解到自己的相关的权利义务。一些执法人员罚款不开收据、不说明理由、不告知当事人诉权，为少数执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、以权谋私、滥用职权提供了可乘之机。二是裁执合一。作为罚款决定的机关与执行收受罚款机关是合二为一的，由具体执法机关或执法人员“自罚自收”。这样，为一些机关把经济利益与罚款收入挂钩，把罚款作为“创收”手段，乱开“财源”，为截留、坐支、滥用罚款收入等大开方便之门，甚至滋生和助长了“以罚款养执法”的不正之风，无形中加剧了乱罚款、滥罚款的腐败现象蔓延。这已成为社会的一大公害，败坏了社会风气，腐蚀了执法人员，损害了政府形象，成为社会舆论的焦点，列入政府廉政建设的重点。
（四）对行政罚款的监督制约不力。
从制度上看，一方面，我国已经建立起以权力机关、司法机关和人民群众为监督主体的一系列外部监督制约机制，由于种种原因，难以有效地发挥其应有的功能和作用；另一方面，行政系统内部的自我监督制约机制本身尚不够健全。前者以行政诉讼为例。目前，人民法院对具体行政行为的监督“陷入了困境”，〔8〕出现了行政审判难的局面。 如由于抽象行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外，致使那些因依据违法的抽象行政行为而作出的具体罚款行为而引起的诉讼，往往在法院受理之后发生了“搁浅”，一些违法的罚款行为得不到及时的纠正，由此而引起的行政赔偿也因确认违法的前提没有解决而无法落实。后者以对规章的备案为例。虽然国务院早于1990年发布了《法规、规章备案规定》，但是这种备案大多是处于备而不查的状态。而对规章以下的规范性文件就更缺乏有效的备案监督机制，致使一些违法设定罚款的情况不能及时被发现和纠正而游离于监督之外继续适用。其他的再如，行政复议制度、行政监察制度、行政执法人员的廉洁自律及其违法责任的追究制度都尚待进一步健全和完善。
二
通过上述对行政罚款制度中的缺陷及其存在原因的分析，试拟对症下药，从根本上予以解决，使之趋于完善。
（一）严格界定和明确行政罚款的设定权，消除乱罚款现象的立法根源。
行政罚款的设定权实质上涉及到立法权的划分，各国对此都予以重视。由于行政罚款直接涉及公民的财产权利，一般国家都由代议机关来严格掌握。我国应尽快出台统一的立法法和行政处罚法。根据我国的实际情况，笔者认为对此至少要明确以下几点：
（1）行政罚款设定权原则上只能由法律、 法规的制定机关行使，即设定主体是全国人大及其常委会、国务院、国务院批准的较大的市以上的地方权力机关。在法律、法规的授权或者权力机关的特别授权下，可以由规章行使部分行政罚款设定权，即由国务院各部委、国务院批准的较大的市以上的人民政府在授权范围内来设定。除此之外，规章以下的规范性文件一律不得享有行政罚款设定权，规章也不得将自己被授权的部分设定权再授权，其他的任何机关、组织更不得以任何形式设定行政罚款。（2）对行政罚款设定权限作合理的分工。 纵向的划分要考虑到发挥中央和地方的两个积极性，全国人大及其常委会有权决定所有处罚中的罚款事项和最高幅度或最高比值；规章的设定权要限于危害轻、数额小的事项；其他层级的设定权由法律、法规规定或者全国人大特别授权。横向的划分要注意各部门行政管理的职能和专业性特点，注意成本效益分析，避免职责不清、管辖交叉而出现重复设定或“空白”地带，使罚款的设定能保证其内在的质量。（3 ）有权设定行政罚款的主体，必须以法律、法规、规章和其他规范性文件的形式载明罚款的各种规范，不得用非规范性文件的形式来规定。
（二）进一步完备行政罚款实体内容的规范化。〔9〕
目前，亟待加强规范化的主要有：（1 ）确定罚款实施主体的资格及范围，尤其是罚款授权或委托的一般规则和被授权或被委托人的条件。明确适格的罚款主体必须是能以自己的名义行使罚款处罚权，并对外独立承担其罚款行为所引起的法律后果的行政主体。（2 ）明确各实施主体的职责分工，这与罚款设定权紧密联系，也是避免罚出多家、一事多罚的关键。对“联合执法”或“综合执法”设置的机构，必须明确其法律地位和职责范围，既防止其越权处罚或滥施处罚，也避免其罚款行为涉诉时被告不明、赔偿无主。（3 ）确立解决行政罚款规范冲突的适用规则，为正确适用或选择适用行政罚款规范提供统一的标准和依据。其中重点是解决部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间、地方政府规章之间各种罚款规范发生冲突时的适用规则。克服罚款执法中的各行其事、各自为政的做法。（4）合理限制行政罚款的自由裁量权。 我国的具体国情和现代行政管理的特点，决定了赋予行政罚款主体自由裁量权必不可少。但这种权力的运用必须控制在适度的范围内。涉及行政罚款的裁量标准、情节、幅度、方式等的规定，应尽可能地详尽、具体、细密，增强条文规定的可操作性。此外，对确立行政罚款的适用原则，如罚过相当原则、一事不再罚原则、罚款的归责原则及其构成要件等方面的内容也需要进一步规范化。
（三）严格规范行政罚款处罚的程序，加强其薄弱环节。
虽然我国目前制定一部统一的行政程序法的条件尚不够成熟，但是在统一的行政处罚法中规定处罚程序是完全必要和可行的。实践中，也已进行了有益的尝试并初见成效， 如《福建省行政执法程序规定》（1992年8月29日福建省人大常委会通过）。就行政罚款程序而言， 笔者认为，目前在逐步完备各个环节、严格规范的同时，重点应放在加强罚款普通程序〔10〕中的两大薄弱环节：一是设置听证程序，增加裁决的公开性和透明度。二是实行裁执分离，改革执行程序中的收缴制度。所谓“听证程序”，是指行政主体必须事先使其行为所能影响到的相关人员有机会陈述自己的意见，反驳对自己不利的证据，其实质是给予当事人主张其权利的机会。在处罚中设置听证程序是世界各国的普遍做法和共同特点，“在世界许多国家已被证明是在市场经济和民主政治条件下行使国家行政权的最为有效的方法之一”。〔11〕而且，听证环节的设置是保障罚款普通程序实现其公正价值和监督目的的有效手段。因为，“设置程序的目的之一，就是为使权力能依预定的时序、方法、步骤合法运作，限制裁量，防止恣意、专断，以保证权力不致在运作中变质。”〔12〕通过听证，有利于罚款主体查清事实，公正裁决；有利于减少行政争议，提高行政效率；有利于保护公民合法权益。如何结合我国国情设置听证程序，如何使其设置具有可操作性，如听证的适用范围，多大数额的罚款才有权申请听证，听证会的组成、方式、步骤、时限等均亟待研究与论证。实行裁执分离，这在国外早已是通例，值得我们借鉴。在我国要彻底改变行政罚款执行中“自罚自收”的做法，就必须实行罚款的裁决机关与执行收受罚款机关相分离，改革罚款收缴制度，保证收缴的独立性，从根本上制止罚款收入与经济利益挂钩，消除乱罚款现象的程序上的根源。具体办法主要是：设定专门的机构——指定的金融机构代为收缴罚款；对实行代收罚款的范围和条件严格限制。此外，要对罚款收据实行统一的监制和管理。
（四）加大对行政罚款的监督力度，充分发挥外部监督机制的作用，完善内部自我约束机制。
行政罚款制度的运作不是孤立的，而是置于一国整个法制环境和法制体系之中的。从宏观上看，对其监督的加强还有赖于改善和净化整个执法环境这个外部的、综合的条件，比如现行司法体制和法官制度的改革是解决行政诉讼审判难的重要途径。从微观上看，行政罚款的设定、实施和救济各个环节上相应监督机制应发挥有效的作用。如权力机关充分行使对罚款设定的立法监督权。增强公民自身的权利观念和民主意识，增强整个社会对行政罚款监督的内在动因。内部自我约束机制的完善是不可忽视的方面，如规章备案制度的完善，改变备而不查的状态，对规章及其以下的规范性文件要建立定期清理制度，及时发现和纠正其中的违法设定罚款规定。对执法人员要建立健全其明确的奖惩制度，增强其责任感和积极性。对行政赔偿的追偿制度要具体化。此外，要增强执法机关和执法人员的公仆意识和法治观念，提高其执法素质和执法水平，廉洁自律，能自觉地依法行政并接受各方面的监督。
注释：
〔1〕郁忠民：《论市场经济与行政执法》， 载《中国法学》， 1994年第6期，第13页。
〔2〕应松年、刘莘：《行政处罚立法探讨》，载《中国法学》， 1994年第5期，第63页。
〔3〕袁曙宏著《行政处罚的创设、实施和救济》， 中国法制出版社，1994年7月版。
〔4〕杨解君著《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》， 四川大学出版社，1995年版，第161页。
〔5 〕案例引自应松年主编《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社，1993年12月版，第205页。
〔6〕《行政处罚小资料》（刘莘整理），载《行政法学研究》， 1995年第2期，第20页。
〔7〕关保英：《论行政处罚权和执行权的分离》，载《法学研究》，1993年第4期，第49页。
〔8〕陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》《行政法学研究》，1993年第4期，第41页。
〔9〕从广义上讲，行政罚款的实体内容包括了设定权， 为强调设定权的重要性和突出其地位，故将设定权单作一个问题探讨。
〔10〕行政罚款程序分为简易程序和普通程序，前者主要用于当场处罚，限于篇幅，不作赘述。
〔11〕汪永清主编《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社，1994年版，第207页。
〔12〕张令杰：《程序法的几个基本问题》， 载《法学研究》，1994年第5期，第32页。