对我国自费出国留学收取培养费制度的对策研究，本文主要内容关键词为：培养费论文,对策研究论文,制度论文,我国论文,自费出国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
出国留学教育是高等教育的重要内容和组成部分，具有许多十分突出的特点。20多年来，有关出国留学教育的实践活动和政策研究，一直是党和国家的领导人、以及从事出国留学教育的各级管理者和学者们共同关注的问题，也是最能使青年学子和新闻媒体倍感兴奋的焦点话题之一，从而形成了一道道绚丽多彩的风景线，把一个改革的大潮点缀得色彩斑斓。出国留学教育的政策研究在近20年来之所以受到特别青睐，并得到迅速发展，既有社会需求方面的原因，也有国家发展的需要。而把此项政策的具体内容、研究制定的过程、发布执行后的实践结果和效益评估的标准作为共同的研究对象，不仅仅是出国留学工作本身和学术发展的必然趋势，也是我国民主和法制建设的客观要求。
笔者认为，我国的出国留学政策是由国家公派出国留学政策、单位公派出国留学政策、自费出国留学政策以及留学回国政策这四个系列的二级政策共同或交叉组成的。而上述四个系列的二级政策又是由若干具体的三级制度和规定分别或交叉组合构建而成。20多年来，特别是近几年，重要的出国留学教育政策不断出台，我国出国留学教育实践的发展和改革正在日益深化并不断成熟。正如一位学者所说，一项好的政策和制度可以在没有直接投资的情况下产生极大的社会效益和经济效益，而一项不好的政策和制度却可以使巨大的政府投资化为乌有，甚至产生负面效应（参见袁振国主编：《中国教育政策评论》教育科学出版社2000年8月版）。我国出国留学政策中的一个三级规定，即关于“自费出国留学收取培养费的制度”，同样也面临着“好”与“不好”的评估，并正处在“调整与否”的十字路口上。种种迹象表明，对“自费出国留学收取培养费制度”进行政策性研究的重要性和紧迫性已是不言自明的了。
二、历史的沿革
如上所述，1990年1月25日，我国开始实行一种被称之为“对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费”的制度（《中华留学教育史录》第402页、高等教育出版社2000年1月出版），其政策依据是国发[1986]107号文件中关于“实行服务期制度”的有关政策规定。11年以来，为了规范和适应不断出现的各种新情况、新问题，国家有关主管部门又先后陆续发布了一系列调整性文件。最具有代表性的当属1993年7月10日公布、并于当年8月10日起实施的“关于自费出国留学有关问题的通知”。通知明确规定，即使在国家规定的服务期之内，只要向国家交纳了一定数额的高等教育培养费，任何人都可以申请自费出国留学，从而真正体现了公正和平等。据国家主管部门透露，11年来，全国各地在执行“对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费”的制度方面基本上是正常和有序的，大约已有二十几万人通过此渠道申请自费出国留学并得以成行，从一个侧面体现了国家“支持留学”总体政策的可喜成果。尽管如此，仍然有诸如，收费标准混乱、申请自费出国留学的人员逃避收费管理、有些地方的主管部门不按规定比例上缴中央财政等各种各样的问题存在。
三、两难的困惑
经过较长时间的调查和研究，从各种调研结果似乎已可以看出，随着近几年来各方面形势的变化，出现了许多不宜继续收取“自费出国留学高等教育培养费”的新情况，或也可称之为“两难的现状”：
1.两种收费标准并存酿成两难局面
自1997年国家正式推行高等教育收费制度的改革以来，在校大学生已普遍开始交纳一定数量的学费（每年1千至6千元不等）。但是随着我国高等教育投入的不断增大，高等教育总成本中仍然是以国家和学校为主体的，即约占总成本的70%左右。笔者以为，目前我国实行的高等教育收费制度，实际上是一种“以公费（国家和学校）投入为主、以学生个人交费为辅的‘成本补偿’收费制度。这也是国际比较通行的国立大学的财政预算体制和模式。据教育部1999年度“教育事业费预算安排的具体方案”提供的国家拨款标准可知，本专科生为5000元／人年、硕士生为9800元／人年、博士生为11800元／人年，分别高出于现行的自费出国留学收取培养费标准3000元、5800元和5800元（1991年确定的自费出国留学收取培养费标准为专科生1500元／年、本科生2500元／年、硕士研究生4000元／年、博士研究生6000元／年）。由上述两组统计数字可见，“交费”不是“自费”。从目前高等教育的成本构成来看，显然仍是“公费”占主体。以每年交了几千元学费就认定是“自费”、而非“公费”大学生，显然是不妥当、也是不确切的。
可能是基于上述对高等教育成本构成认识上的差异、以及管理者的政策水平和管理能力等方面的原因，自1996-1997年开始，在没有任何国家规定和正式政策支持的情况下，相继在全国一些地方的自费出国留学收取培养费的主管部门开始“试行”一种被笔者称之为“差额补偿”的收费办法。即在受理自费出国留学人员的申请时，对在校学习期间已交纳了一定学费的申请人，按国家每年（如本科生）2500元的收费标准减去该学生在上学期间每年所交纳学费的差额收取自费留学的高等教育的培养费。这样，造成了两种收费办法同时并存的现象。
对此笔者认为，国家应在适当的时候尽快宣布取消有关自费出国留学收取培养费的制度，以进一步体现和弘扬国家关于“支持留学”的出国留学总体政策。
2.持有“因私普通护照”者增多，对收取培养费的管理工作有一定的影响
近几年来，国家出入境管理部门为了方便我国公民出入境，参照国际惯例，不断放宽、简化各种条件和手续，先后出台实施了一系列申办因私普通护照方面的便民措施，普遍受到我国公民的欢迎。笔者认为，此举是一件利国利民的好事，无可非议。而负面也确实对自费出国留学人员偿还高等教育培养费的管理造成一些小的影响。据一些地方和高校反映，手持因私普通护照的大学生和未完成服务期内工作的人员不断增多，而依据《中华人民共和国出入境管理法》，学校或单位又都无权收缴这些人的因私护照。一些人便乘机钻此空子，有意无意地先申请一本因私普通护照，再伺机有意逃避缴纳自费留学培养费。根据国家有关部门对各地情况的综合分析和保守估计，近几年来，全国每年大约有千余人逃避此项管理，因此使国家、高校和地方教委少收千余万元的高等教育培养费。考虑到目前不断扩大的对外开放形势并就实际的可操作性而言，国家出入境管理部门和教育主管部门联手“加强自费留学资格审核管理”的难度较大。在国家出入境管理部门已经非常严格的审核之前，再加高、加宽一道审核的门槛，也恐难得到社会及公民的认同、配合和支持，国家主管部门的声誉也很难保证不受到损害。
3.我国高等教育学费标准不断提升，直接动摇了“对大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费制度”的基本依据
90年代初，教育部制定“对大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费制度”的基本依据是当时“完全由国家财政支持的高等教育培养制度”。其收费标准为专科生：1500元／年、本科生：2500元／年、硕士生：4000元／年、博士生6000元／年（《中华留学教育史录》第402页），且11年来一直没有变动过。
不可否认，对大专以上学历的自费出国留学人员“实行服务期和收取高等教育培养费”的制度有其合理的一面，同时也必须承认，该规定出台伊始即受到来自上下内外各方面的批评。但是，即使是11年后的今天，对其利弊得失、功过是非进行判断和评估，仍然为时过早，且尚无必要。
1994年以来，国家开始试行、继而于1997年全面实行了高等教育收费制度的改革，随着此项改革的不断强化，收费标准也被不断提升。根据笔者的一项统计表明，全国普通高校1998年本科生的学费标准平均约为2500-3000元（当年平均培养成本约为14000-16000元）；1999年约为3000-3500元（当年平均培养成本约为15000-17000元）；而2000年则约为4200-6000元（该年平均培养成本约为16000-18000元）（参见《中国教育报》2000年6月9日第1版）。我国有学者认为，综合考虑到我国的国民经济发展水平、居民的收入状况、个人的承受能力和地区、学校、专业之间的差别，并参考预测将来个人收益程度等因素，我国高等教育成本分担的合理比例应该在20%～25%之间。就全国而言，近一两年不断提升的高等教育的平均学费标准已逐渐接近、甚至已达到上述25%的比例。由此可见，“对大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费制度”的基本依据已被动摇。与我国申请加入国际一体化组织WTO一样，在我国高等教育扩招和国际化的进程中，向享受和利用了国家高等教育资源的人员收取一定比例的教育成本费用即学费，是国际上通用的作法，无可非议。而在我国现行的高教收费状况下，如仍然坚持向自费出国留学的高等学校毕业生收取“未完成服务期”的“高等教育培养费”，那么，在国际社会中就会受到非议。
4.“对博士生出国做博士后研究不收取培养费”引发了造假和许多人的不满
为了鼓励研究生在国内读完博士学位，1993年7月10日出台、8月10日起实施的“关于自费出国留学有关问题的通知”规定，对博士毕业生自费出国进行博士后研究的人员，免收其4万元的高额高等教育培养费（《中华留学教育史录》第408页、高等教育出版社2000年1月出版）；而对其他的情况，如中途退学申请出国留学的在学博士生和到国外不是进行博士后研究的博士毕业生，则要酌情收取一定的培养费。显然，该项规定的初衷是有着积极意义的，充分体现了“支持留学”政策的基本精神，但在具体管理的操作上却很难制定一个比较过硬的鉴别、防范和惩罚措施。近几年来，各方面对此反映比较强烈，要求教育部取消“对博士毕业生出国进行博士后研究人员，免收其高额的高等教育培养费”的现行政策规定。而笔者则认为，从国家的长远目标、根本利益和目前的各种状况分析，几乎不可能倒退到恢复对出国进行博士后研究的博士毕业生收取培养费的老路上去。
5.对两个学历之间有工龄的人员如何计算培养费的收取标准多有争议
1990年1月25日开始实行的“对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费”的文件曾规定，对在两个学历之间有工龄的人员可以进行“服务期”的折算，以酌情核减一定的培养费（《中华留学教育史录》第404页、高等教育出版社2000年1月出版）；而1993年7月10日公布、8月10日起实施的“关于自费出国留学有关问题的通知”出于简便计算的考虑，对1990年关于“服务期折算”的规定没有再度确定，据教育部主管官员的政策解释，实际上是在培养成本不断增加、培养费保持不变，即绝对不侵害当事人经济利益的前提下，为了简便计算、简化手续而取消了这一规定。其立法本意和政策本身都是无可非议的。但是，随着前几年就职后再读更高一级学位人员的不断增加，以及管理者对政策的理解、掌握和解释的工作没有跟上，使得这些人对“在两个学历之间的较长工龄（如5年以上）不进行服务期折算”的规定表示了一定的不满，认为不公平、欠公正、不合理、不科学，而与国家斤斤计较。
6.许多地方表示不再上缴70%的培养费，使国家利益蒙受损害
1999年7月15日，教育部曾发布“教财[1999]13号《自费出国留学人员偿还高等教育培养费管理使用办法》”的文件，重申各地应将每年所收高等教育培养费的70%上交教育部。但是自1996年以来，除北京、山东和东北、西北等地区以外，许多地方并未上缴此项费用。全国各地、各高校近几年中每年大约可收取的培养费也就在8000万元左右。应该说，就全国每年几万名自费出国留学的人员而言，这8000多万元实在是一笔不算太大的费用，而且10余年来始终没有、也不可能被集中使用。根据估算，11年来，全国各主管部门（省市教委和各高校）共收取的培养费大体也就在几亿元人民币左右；而在至1999年底的近10个年度中，各地上缴国家的培养费仅为几千万元！与上述两个数字相对应的则是，1998年全国普通高校共收取学费70多亿元，1999年则超过了100亿元（教育部张保庆副部长文：《关于我国高等教育的收费改革工作》2000年6月9日《中国教育报》第1版）。考虑到由于扩招和学费标准的提升等因素，笔者估计2000年全国普通高校共收取的学费应该达到150亿元。
四、政策的出路
当然，如同对待和评估任何事物一样，在收取自费留学培养费的问题上，也同样有各种各样的观点和意见。其中有一种可称之为“要坚决彻底地管起来”的观点比较典型。笔者主张应当“坚决彻底地放开去”。其实在本文“两难的困惑”一节中，笔者已从六个方面间接地、反复说明了继续坚持“收取培养费制度”的困境。
我国高层次的优秀人才和在外留学人员一直是西方发达国家猎取的重要人才资源。随着知识经济时代的到来，全世界都出现了高科技人才紧缺的危机，由此引发并波及全球的人才争夺战愈演愈烈。
在这场全球人才争夺战中，经济高度发达的西方国家、特别是美国，利用其资金和科研环境的绝对优势占据了强有力的主动地位和较强的优势。相形之下，由于众所周知的诸多原因，我国目前在保留和使用人才的能力上十分有限，明显处于非常被动的境地和不平等的地位。
美、日、欧等西方国家加紧吸引我优秀人才的形势异常严峻。与霸权主义和强权政治相抗衡，在国力和财力比较上严重失衡的情况下，就国家一级的出国留学政策而言，似应更注重对我国自费出国留学人员进行感情投资。笔者认为，目前的状况显然是“双输”：国家既没有收到钱，从某种意义上讲，似乎又输掉了人心。在这里，笔者还可以试着为读者算另一笔账，若按每年全国有4万名大学生自费出国留学、人均缴纳自费留学培养费2000元的话，国家、高校、地方教委全年共收取培养费约8000万元。而在当事人的高额留学经费是由本人或国外高等教育等机构提供的前提下，如果免收这笔培养费，也就相当于国家、高校和地方教委共同出资8000万元，资助了4万名大学生自费出国留学。如与国家每年出资2亿元人民币，仅资助2300多人公派出国留学（主要是进修）的情况相比（当然这种比较不一定合适、不尽科学，另外还有许多其它因素要考虑），应当得出怎样的结论，相信读者和学者们自有公论。显而易见，适时调整、完善自费出国留学政策，及时废止已丧失实际意义的自费出国留学收取培养费制度，对国家来说，仅仅是以微不足道的支出或投入，资助了成千上万的青年自费留学。对自费出国留学人员来说，这无疑将是一笔十分重要、几乎又是无法计量的感情投资，可以避免“双输”，赢得人心。
笔者认为，此举在可以预见到的未来，将有可能对我国的出国留学活动、出国留学工作和出国留学政策产生十分重要的积极作用和正面影响，并将具有不可估量的战略意义。