西方国家公务员制度建立的四大共同特点，本文主要内容关键词为：西方国家论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方国家公务员制度是西方国家政治制度的重要组成部分，是资本主义制度的产物。西方国家公务员制度首创于19世纪中叶资本主义工业化和资本主义民主较发达的英国，并以其文官政府的廉价高效著称于世。此后到第二次世界大战前后，西方国家竞相效仿，先后建立了适合本国国情的公务员制度，掀起了近代人事制度的一场革命。公务员制度建立时，曾吸收了中国科举制的一些东西，以后逐步发展完善，成为现在一整套包括分类、考试、录用、培训、奖惩、工资、福利和保障等完整的法律化管理制度，公务员制度即是这些制度的总和。公务员的定义、范围在西方国家不大一致，本文取广义的公务员范围，不仅包括事务官即所谓的文官，而且包括政务官，以便我们从总体上了解公务员制度的共同特点及其历史作用。
一、公开竞争考试，择优录用公务员
“要想得到一流的人选，必须求助于竞争”（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》，中国社会科学出版社。）。这是西方资产阶级所谓的人才主义原则，基于这一认识，西方各国政府都把通过公开竞争考试，然后择优录用公务人员作为国家公务员制度改革的核心，也作为选拔国家公职人员的主要依据。英国政府首先施行。1870年，英国枢密院明文规定，对应考公务员者一律实行公开竞争考试，经考试合格者发给合格证书，然后分配到各部门使用半年到一年，择优录用。若未经考试并持有文官事务委员会及格证书的不能从事任何事务官职。英国政府的这一改革，给其他西方国家的人事改革开了个好头。紧接着德国政府于1794年公布《普鲁士公法》，确立国家官吏的考试录用制度。美国也于1883年由俄亥俄州的议员彭德尔顿依据英国的考试制度的模式，向国会提出了《调整和改革美利坚合众国文官制度的法案》（习惯称《彭德尔顿法》），确定了竞争择优的录用原则，明确规定文职人员应通过公开考试，尤其争取首次任用的人员更要通过竞争性考试。这一法案在国会的通过，标志着以考试录用公务员为核心的“择优制”在美国正式确立。虽然当时考试录用的联邦官员仅占官员总数的10%，但作为一种制度，它在美国政治体制中站稳了脚，成了美国政治生活中的一个重要组成部分。法国政府在吸取英美公务员制度改革的基础上，于1946年10月才通过了法国第一个完整统一的文官法，即《公务员总章程》。《总章程》确立了应考的公务员一律实行竞争考试，择优录用的原则。（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》，中国社会科学出版社。）此外，其他资本主义国家在实行公务员制度时也都确立了公开考试录用这一基本原则。
实行公开考试录用制度，对当时的政治和人事制度起了重要的作用。首先，它的实行改变了旧的官吏任用制度，取消了封建的恩赐官职制，在一定程度上杜绝了官场中卖官鬻爵、营私舞弊现象的产生。如英国当时的内阁首相帕麦斯顿曾举荐一名亲信参加考试，结果落选。英国文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看，只能同其他人一样到文官委员会去查询。其次，在录用公务员过程中，严格把关，层层筛选，从而把有真才实学者送到公职岗位上。如法国在1978年的公务员考试中，报考A、B、C、D类文官考生达77.7%，通过笔试和口试两轮进行，再由考试委员会对其评分进行综合平衡，取得一致意见后，评定分数，发榜公布成绩，最后根据成绩择优录取。通过这一层层把关，最后被录取的只有11.1%。（注：杨百揆：《西方文官系统》，四川人民出版社，第216页。）第三， 考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对于建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起到了重要的作用。因此，许多国家政府通过立法形式把考试制度、内容方式和机构等固定下来并形成制度，这对人事行政制度的改革无疑起很大的推动作用。
当然，考试制度也并非是十全十美，其本身也存在着一些问题。比如在考试的内容中，对能量化的文化知识水平易于测评，而对于应考者的创造力和思维灵活性等难于量化的部分尚无精确的测定办法，有时也带来负效应。如英国1870年的文官制度规定：只有通过公开考试表明具有“通才”智力后，才能被录用。英国传统认为的“通才”智力就是指具有高度的文化修养和广博的社会知识。因此，高级文官的考试往往以牛津、剑桥等一流大学的优等学位资格为依据。（注：《世界历史》1996年第2期，第21页。）牛津、剑桥这一类学校的毕业生虽然能言善辩，具有开阔的视野和综合考虑问题的能力，但缺乏必要的专业知识和技术基础知识。因此，以这种所谓的“通才”标准进行“择优录仕”，势必造成文官人员知识结构的不平衡，造成各部门外行领导内行的现象，致使文官队伍中的科技人员处于中下层地位，工程师和科学家专业人才被排除在行政领导之外。随着时代的发展，这种片面强调“通才”录用的原则，在一定程度上阻碍了英国的发展。19世纪末英国“世界工厂”地位的丧失，不能说与此没有联系。因此，为顺应形势发展需要，西方各国的人事行政部门对公务员考试制度仍在不断探索和改进，使其更加完善，使培养出来的公务员尤其是高级的文官不仅是“通才”，同时还是“专才”，从而更好地为各国政府服务。
二、建立严格的培训制度， 重视文官的“知识化”和“专业化”
建立严格的公务员培训制度，是更新公务员的思想观念、知识结构和提高他们的素质以及工作效能的重要环节，而这种素质的更新和提高又是文官系统更新机制的重要组成部分。尤其是随着科学技术的不断发展和应用，随着西方各国政府对政治、经济以及社会生活干预的日益增多，政府迫切需要各方面的专家和技术人员参与政府的管理。为此，西方各国对于新录用的公务员在其任职前后都要进行严格的培训，并建立了相应的培训制度，使培养出来的文官人员既有“知识化”又有“专业化”。法国政府在这方面可以说是很有收获的。法国在《公务员总章程》中明确规定：对新录取的公务员在正式任职前，必须在各类学校进行3—6 个月的业务培训；在新录取的A类文官中，属技术性高级文官者，正式任职前必须分别到水文、森林、矿业、土木工程等专业学校学习2至3年，方能正式任职。（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》， 中国社会科学出版社。）属于非技术性高级文官者必须到“国立行政学校”或其他院校进行培训，毕业后才能正式任命，加入非技术性高级文官集团。从1945年开始创办的“国立行政学校”至80年代，为法国政府培养了大批的高级文官，该校也成为法国培养新一代政界人物和高级文官的摇篮。另外，对于在职的公务员也进行任后培训。1971年7月11 日法令规定：公务员任后培训可在国家公职管理总局监督下分三类进行：第一由行政部门主动要求的进修培训；第二由行政部门同意的进修培训；第三是由公务员自己提出并且自选项目的培训。（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》，中国社会科学出版社。）通过任职前后的培训，为法国培养了大批具有较高文化水平和较深专业素质的人才。
英美政府也非常重视公务员的培训工作。英国在1968年改革后，就开始对文官进行大规模的培训，主要方式有集中在文官学院培训、部的培训和利用外单位培训等三种形式，培训课程注重应用性。新录用的文官一般要经过二年的录用期培训。第一年熟悉政府机构和通常的工作程序，第二年则进行初步的专题研究并学习和掌握新的管理设备以及科学知识。两年期满后，经过考核再安排具体工作。对一般在职文官也经常给予学习和培训的机会。如对于18岁以下年轻低级文官每周都有法定的一天学习时间。成年文职人员则定期到文官学院或各种培训中心接受短期训练。（注：《史学月刊》1990年第5期，第93页。）美国在 1933—1945年罗斯福任总统期间任命的助理部长中，有1/3是通过培训获得大学学历。到1961—1963年肯尼迪总统任职期间，9/10 的部长助理是通过培训而获得大学学历。日本国家更是如此，据1975年日本人事院统计，中央政府机关的50万公务员中，高等学校毕业的占90%，其中东京大学的毕业生最多。（注：《史学月刊》1990年第5期，第95 页。）可见，建立严格的培训制度，提高公务员的素质，培养更多具有“知识化”和“专业化”的文官已成为当代公务员制度发展的趋势和要求。
三、职位常任和“政治中立”
西方国家的公务员一般分为两类：一是政务类公务员，主要负责政治决策。它包括各级立法机构的议员（有的不包括）、各级行政部门的首长及政治助手等。这一类由民选产生，有任期限制，一般为1—7年，连选连任。二是事务类或业务类公务员，主要负责执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动，他们主要靠考试择优录用产生。资本主义国家在经历了长期的党派斗争中，取得了不少的痛苦教训，终于找到了一条既不妨碍党派斗争又有利于政府工作保持连续性和稳定性的方法，这就是在实行政务类公务员任期制的同时，实行业务类公务员的职位常任制，即“职位常任”或“终生官员”。其内容就是指文官一经录用，无过失行为，可不受免职、停职等处分，并一直工作到退休，不与政党共进退。这样，公务员的身份就获得了法律的保障，也保证了公务员队伍的基本稳定。
西方国家人事制度改革的实践表明，公务员的职位常任有利于政局的稳定和行政管理的连续性，有利于熟悉政府工作和有行政管理经验的人才长期保留在政府内，从而有利于政府工作效率的提高和行政管理专家队伍的成长。因此，西方各国都把这种制度保留下来并延续至今，使之成为国家公务员制度的一个重要标志。
但是，公务员的职位常任制也有它消极的一面，在一定的环境下会使一部分公务员产生不思上进、坐稳铁交椅、办事推诿拖拉、官僚主义等思想作风，甚至某些公务员会利用手中掌握的实权，驾空政务官，使政务官成为业务官的傀儡等等，从而影响政局的稳定和政府工作的连续性。这一点不能不引起我们的注意，并尽可能采取相应的对策加以克服，以发挥公务员制度的正常作用。
“政治中立”是与职务常任密切联系的，也是资本主义国家政党斗争的产物。西方国家公务员制度中的所谓“政治中立”，就是指公务员不参与党派政治斗争活动，不参加党派竞选，不成为某一执政党政治目标的工具，不得以党派偏见影响决策，忠诚地为国家服务。坚持“政治中立”原则有利于公务员以公正的态度处理行政事务，保证政府工作的稳定性和执行国策的连续性，同时也保证了文官职业的相对独立性，不为党派所左右，秉公执法，取得公众的合作与支持。因此，西方许多国家都以立法的形式确定这一原则。但必须明确，西方资本主义国家中的“政治中立”是在一个狭窄的、特定的范围里实行的原则。在这一范围内，资产阶级政府是依法执行的。比如公务员想参加党派竞争，必先辞其职，然后才可以参加，否则即为违法。但即使在这一范围内，也有其虚伪性。因为西方各政党分别代表资产阶级不同集团或派别的利益，其所制定的政策必然带有明显的政治倾向性。这样，各国的公务员也必然会从自身的利益和实践需要去理解和执行政治决策或消极怠工或积极拥护，完全不偏不倚的超然立场是不可能存在的。所以，若认为西方国家的公务员由于坚持“政治中立”原则，就可以不为资产阶级的政治统治服务，不代表资产阶级的利益，这种看法是不成熟的。另外，原则上强调公务员在工作过程必须严守“政治中立”，英美两国在这方面相对做得比较好，而法国的公务员就不那么严守“中立”了。因为法国的《公务员总章程》明确规定，公务员在工作以外，有权参加政党及其活动，可以参加各种竞选，竞选失败后还可回原单位工作。（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》，中国社会科学出版社。）所以法国的公务员比英美两国的公务员享有更多的自由和政治权利。
四、运用法律手段，建立、健全和保障公务员制度
为了保障公务员制度的顺利进行，西方各国政府普遍采用法律手段来建立健全公务员制度。如英国的《吏治澄清法》、美国的《联邦文官法》、日本的《国家公务员法》和法国的《公务员总章程》等，这些法律条文都明确规定了文官或公务员的职责范围、法律地位及其权利和义务。如《联邦文官法》中规定：文官必须对国家的法律和法定的职责履行义务，文官行使权力，执行任务均以法律为依据。与此同时，法国的《公务员总章程》也明确规定：公务员的法律地位即公务员同任用他的国家行政机关的关系，是由国家单方面制定的法规确定的，公务员必须接受这些法规的约束；公务员有信仰自由、言论自由，不能因抱有某种宗教信仰、哲学观点和政治见解而剥夺其担任公职的权力，也不得将这些写入个人档案。但公务员必须忠于职守，廉洁奉公，遵守法纪，服从和执行上级的命令，禁止兼任其他有报酬的公职或私职，若违反纪律，将受到警告、降职、减薪、强制退休、撤职等处分，严重者要追究刑事责任。但同时也规定公务员享有各种合理的劳动报酬、津贴、假期、退休金和社会保险等社会福利。（注：洪波主编《法国政治制度的变迁》，中国社会科学出版社。）这样使他们能够摆脱失业及家庭经济生活的困扰，一心一意为国效力。英国政府也明确规定国家机关的公职人员一律不准经商，不准从事与本部门业务有关的任何赢利事业，并特别强调文官不准参加政治活动，不准发表批评国家政策与措施的意见，否则将受到各种纪律的惩罚。总之，文官若不违法失职、渎职，将不会受到免职、停职等处分。反之，文官或公务员的行为一旦超出法律授权范围或违反法律的规定，便是违法渎职，就要受到法律的制裁。
由此可见，西方各国政府都是十分重视运用法律手段来建立健全和保障公务员制度的，而公务员制度的法制化反过来有利于健全和完善文官系统。运用法律作为强制力使公务员循规蹈矩，并以法律为手段来保障公务员的切身利益，既维护了公务员制度的严肃性，也调动了公务员的工作积极性，从而保障了文官系统机制的正常运行。
史学的功用，是给人以启迪。在新的历史时期，探索西方国家公务员制度的共同特点，有助于我们比较全面、深刻地认识西方国家公务员制度的实质及其作用，也可以为建立有中国特色的公务员制度提供借鉴。
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