基本公共服务均等化与财政管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,化与论文,管理体制改革论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年，在党的十六届六中全会决议《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确提出了财政为支持构建和谐社会，促进基本公共服务均等化的目标和任务。基本公共服务均等化的提出对进一步改革和完善财政管理体制具有重要的意义，因为它的提出，实质上将1994年分税制改革的阶段性目标提升到更长远、更全面的政府间财政管理体制建设目标。因此，如何通过财政管理体制的改革，促进基本公共服务均等化值得深入研究。
一、基本公共服务均等化的标准及其选择
一般认为，基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(2012)中对基本公共服务均等化的定义，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。共识看法是，均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是承认地区、城乡、人群间存在一定的差别。但对具体的均等化标准可以有不同的选择。归结起来有以下3种：第一种标准简称为“底线均等”(广东省人民政府，2009)。这种观点认为，基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。第二种标准简称为“转移支付系数”(李萍、许宏才，2006)。这是财政部确定的，衡量中央财政对地方财政均衡性转移支付弥补标准收入与标准支出之间缺口程度的一个指标。其计算方法是：均衡性转移支付系数等于中央对地方均衡性转移支付资金总量除以地方标准收支差额。转移支付系数越大，均等化程度越高。第三种标准简称为“人均财政支出差距控制”。这种标准是借鉴德国政府间财政均衡的标准，即将各个地区的人均财政支出(按照常住人口)差距控制在全国平均水平的一定额度之内。
我们认为，第一种标准的优点，或者说可肯定之处是并不强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务。但是我们不赞成以“底线均等”作为标准①，因为“底线均等”只是保证最低的公共服务标准，而无法控制各个地区的基本公共服务差距，底线与高线之间的差距可能很大，这并不体现均等化含义。第二种标准的优点是在实践工作中正在应用的。但是它的局限性是只对均衡性转移支付的均等化程度进行计算和反映，而不包括其他转移支付，所以只能反映部分均等化程度，而不可能是全部和最终的均等化程度的结果。
我们建议，在强调机会均等的基础上，不能忽视基本公共服务支出结果的均等化，换言之，也就是各个地区、各个阶层、城市和农村之间享受公共服务的差异尽可能不要太悬殊。因此，主张以第三种标准作为我国基本公共服务均等化标准的基础。在这个基础上，还有几点要特别说明，一是“人均”的含义。“人均”可以是“户籍人口”的“人均”、“财政供养人口”的“人均”、“常住人口”的“人均”。建议用“常住人口”的“人均”。理由是这样更能使基本公共服务覆盖流动人口，更能够反映一个地区的实际的基本公共服务成本需要。二是差距的把握，建议在对现状计算基础上，以减少差距量作为实际控制指标，逐步达到各个地区人均财政支出差距量控制在不高于或者低于全国平均水平5%-10%范围之内(个别特殊省区除外)。三是对于不同的财政支出内容可以实行不同差距控制量标准，有些公共服务项目的差距量可以再缩小一些，有些项目差距控制量可以相对大一些，不采取“一刀切”的标准。为了达到基本公共服务均等化的目标，必须进一步深化分税制改革，关键是建立和完善以基本公共服务均等化为目标的财政管理体制。
二、分税制改革的成就与财政管理体制现状
当前运行的政府间财政管理体制是1994年分税制改革形成的。尽管经过了多次的微调，但本质特征和基本框架依然没有偏离改革时的初衷和目的，所以对当前运行体制的分析就是对分税制改革的分析。为什么要进行这样的分析，因为目前对这一改革和现行体制的看法存在着严重分歧。抽象肯定的多，具体肯定的少，不理解和没有清晰判断的舆论和认识占较大多数。而此种状态影响到对下一步分税制改革和完善的方向和路径选择，是往回走？还是往前走？前方的路在何处？都值得很好研究。
我们总的看法是：分税制改革方向是正确的，奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政管理体制框架，取得了历史性成就。现行分税制体制存在的问题是由于改革没有深化、仅仅进行了部分改革而导致的，要坚持分税制改革方向，并针对存在的矛盾和问题，继续改革和完善分税制财政体制。
(一)中央财政收入占全部财政收入比重逐步提高到现在的不到50%的水平
提高中央财政收入占全部财政收入的比重是1994年分税制改革的重要目的之一，这是建立适应社会主义市场经济体制的财政管理体制的基础和前提。分税制改革前，中央财政收入占全部财政收入的比重仅达到10%多一点，近90%的财政收入是地方财政收入，中央财政已经失去了对全国各个地方财政调节的财权和财力。这种体制状况如果持续下去，不仅会使地区间的公共服务差距和社会发展差距不断拉大，更为严重的是会导致中央政府对地方政府控制力的削弱，乃至出现大的社会动荡和国家分裂。所以，必须通过分税制改革扭转这种状况。这次改革的重要意义将载入我国发展的历史史册。
按照现有的一种观点，分税制改革前的“分灶吃饭”体制，是地方事权与财权、财力相匹配的体制，因此对中央适当集中财权和财力的分税制改革存在看法。这种看法是沿着“事权与财权相统一”的传统理念来考虑的，脱离了市场经济的实际。
在社会主义市场经济情况下，恰恰要建立各个地方政府“事权与财权不相统一”的财政管理体制。主要因为以下3个理由：一是市场经济的资源配置和流动应该是全国统一大市场(甚至全球市场)或者区域间统一市场，财政分配应该创造统一市场建立的条件，这就与分税制改革时的“分灶吃饭”体制是矛盾的，所以必须调整和改革财政管理体制，适应市场经济发展需要。二是在市场经济条件下，地区之间的资源流动是按照市场机制进行配置的，这是市场机制的效率要求使然。但从全国来看，公共服务的配置则要求按照均等化原则进行，因为资源流动和配置带来的外部性是不可能由市场机制来解决，需要政府通过财政进行矫正性的再分配，这就要求中央财政在全国范围内进行区域间的财力再配置，为此中央财政收入必须占有主动性的财权和财力。三是现在进行的国土空间开发规划，力推主体功能区建设，在这一战略性规划下，也需要中央财政进行全国性的财力再分配，以缩小各个主体功能区之间公共服务和基础设施差距(项怀诚，1994)。
经过十几年的努力，中央财政收入占全国财政收入的比重发生了重要变化。要想真正看清楚这种变化，首先需要搞清楚两种计算方法和描述指标。第一种计算方法是将税收返还和原体制补助作为中央财政收入和中央财政转移支付的一部分，计算中央财政收入占全部财政收入的比重，本文将这一方法计算出的比重指标，称为名义比重；第二种计算方法是不把税收返还和原体制补助作为中央财政收入和转移支付的一部分，理由是中央财政对这部分收入实质上没有再分配的权力，本文将这一指标称为实际比重。现在公开宣传和绝大多数人使用的都是第一个指标，即名义指标，这一比重在十几年中变化不大。但是这仅仅是表面现象，真正反映实质性变化的是第二个指标，即实际比重。实际比重的变化说明了中央财政收入占全部收入比重不断提高的变化非常显著(详见表1)。从图1中也可以看出变化的趋势和数量：名义比重变化不大，而实际比重的提高则十分明显；名义比重超过了50%，而实际比重到2010年只达到45.1%。笔者认为，从中央财政占全部财政收入比重的变化来看，更值得重视和用于判断的不是名义比重，而是实际比重，只有后者才真正反映了中央财政可控制财力的数量。尤其从对未来改革和完善体制目标来考虑，应该以实际比重作为依据，而不宜以名义比重作为依据(倪红日，2007)。
图1 中央财政收入占全部财政收入的比重
(二)中央财政支出与地方财政支出比重的结构变化
分税制改革以来，在财政收入向中央财政集中的同时，地方财政支出占全部财政支出的比重却不断提高。到2010年，中央财政支出占财政总支出比重由1994年的30.29%下降至17.83%，而地方财政支出所占比重却提高了10多个百分点，由69.71%提高到82.17%(详见表2)。
(三)地方财政收支对中央财政的依赖程度保持在45%左右
1994年分税制改革以前，地方财政本级收支基本是平衡的。改革以后，由于中央财政集中了一部分财力，并形成对地方财政再分配的转移支付，所以地方财政本级收入只能满足部分地方财政支出，形成了地方财政依赖中央财政转移支付的体制格局。从数量上看，地方财政对中央财政的依赖程度在45%左右，地方财政的自给率在55%左右。详细的数据分析有两类数据描述，一是地方财政的自给率，即地方财政本级收入占地方财政总支出的比重；二是地方总支出中来自中央财力转移的比重。这两类的数据结果都基本支持上述判断(详见表3和表4)。
图2 中央财政向地方财政财力转移结构图
数据来源：1994-2007年数据来自财政部网站；2008-2010年数据来自当年的财政预决算报告。
(四)中央财政向地方财政的财力转移规模不断扩大、结构发生重要变化
中央财政向地方财政的财力转移总规模由1994年的2389.1亿元扩大到2010年的32349.63亿元，2010年是1994年的13.54倍。最重要的变化是财力转移的结构，1994年中央财政的财力转移中，税收返还所占比重是79.2%，具有均等化作用的财力性转移支付只占5.69%，专项转移支付占15.11%。到2010年，税收返还所占比重下降到15.46%，财力性转移支付占40.92%，专项转移支付占43.62%。这样的变化明显说明，中央财政具有的对地方财力再分配作用的转移支付部分占据了整个财力转移的85%，中央财政的转移支付制度已经真正建立起来了。
(五)分税制改革和完善的制度目标得到提升
1994年实行分税制改革时，目标只是确定在提高中央财政占全部财政的比重这一阶段性目标上，建立了初步的中央和地方收入分配框架和支出划分框架。在实际中，地方财政支出基本上是“分灶吃饭”体制。直到2006年，在党的十六届六中全会的决议《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确提出了财政为支持构建和谐社会，促进基本公共服务均等化的目标和任务。基本公共服务均等化的提出对进一步改革和完善财政管理体制具有重要的意义，因为它的提出，实质上将1994年分税制改革的阶段性目标提升到更长远、更全面的制度建设目标上，而且是对地方财政支出“分灶吃饭”体制的矫正。所以，从制度改革、建设和完善上来看，基本公共服务均等化的提出，具有重要意义。尽管提出了基本公共服务均等化的目标和概念，但是至今对这一概念的认识过于狭窄，且认识不统一，对此的研究和制度规划还只是刚刚起步，需要尽快统一认识，形成具体的可操作性实施方案。
(六)省以下财政管理体制呈现自主和多样化
从1994年分税制改革以后，省以下地方政府的财政管理体制，实行的是在中央财政指导下的自主选择模式。所以各个省(区、市)的体制模式是多样化的。我们按照省、市、县的财力分配结构状况，将各个省(区、市)财政管理体制执行结果归纳为了四类(详见表5)：第一类：金字塔型。这类体制的特点是，地方财政财力主要分布在县级财政，一般占全省财力的40%-60%；市级财政财力占20%-30%；省级财力占10%-20%。大约有15个省(区、市)属于这种类型。全国平均后的情况也大体属于这种类型。第二类：倒金字塔型。顾名思义，这种类型与金字塔型正好相反，省级财政财力占40%-50%，市区级财政占40%左右，县乡级基层财政财力占10%左右。国内这种类型的省(区、市)比较少，只有北京市属于这种类型。第三类：枣核型。这类体制的特点是：市、区级财政财力占比重最大，省级和县级财政财力占比在20%左右。属于这种类型的省(区、市)也不多，有4-5个省(区、市)属于这种类型。第四类：哑铃型。这种类型的特点是市级财政财力占比小于省级和县级财政，属于两头大、中间小的财力结构。属于这种类型的省市比较多，大约有10多个省(区、市)。必须说明的是，省以下地方财政体制也是在不断地变化之中，上述分类和省市体制归类情况在近年来肯定有很大变化，由于缺少最新数据资料，所以，只能对有数据资料年份进行分析。但是，这种分类分析方法是十分有用的，可以根据这种方法对地方财政体制进行更加深入的分析和研究。
(七)地区间公共服务差距不断缩小
1998年以来，我国省际人均财政支出的不平衡程度可以分为3个阶段：从泰尔指数②的计算结果来看(见图3)，第一阶段为2003年以前，泰尔指数处于相对较高的水平，即不平衡程度相对较高，波动幅度较小，在0.0555-0.0610。2003-2005年为第二阶段，期间泰尔指数逐年升高，在2005年达到最高的0.0737，即省际人均财政支出已严重不均等。第三阶段是2005年以后，泰尔指数连年下降，从2005年的最高点下降到2009年的0.0326，即人均财政支出的不均等程度开始连年降低，即省与省之间的不均等开始逐步缓解。
三、现行分税制财政体制存在的主要矛盾、问题及原因分析
当前分税制财政体制存在的主要矛盾是地方财政的事权与财力不匹配，而不是“事权与财权不统一、不匹配”。虽然只有“财权”和“财力”中的一字之差，却有本质上的区别，因为分税制改革建立的就是“事权与财权不统一、不匹配”的新体制，这在前面已有论述。
当前分税制财政体制存在的主要问题是地区间公共服务水平存在明显差距，基本公共服务均等化程度不高。由于1994年分税制改革只是财政管理体制改革的一个阶段性步骤，我国适应社会主义市场经济的财政管理体制改革还远没有到位，所以在改革进程中存在各种各样的问题是不足为奇的。许多问题恰恰是改革不到位造成的。
为了分析地方财政事权与财力不匹配的体制原因，首先要重新建立分析框架。
(一)新的分析框架
有两个分析框架：一是对事权进一步细化的分析框架；二是对财政管理体制的收入集、分权和支出集、分权类型的分析框架。
1.事权细分的分析框架
事权应该包括决策权、支出责任(或者投入责任)、支出管理3个方面。所谓事权的决策权，是指“哪级政府或者哪个部门决定做该项公共服务”，通俗地讲就是“谁决定干这件事”；支出责任(或者投入责任)是指“哪级财政负责提供这项公共服务的资金投入”，通俗地讲就是“谁负责掏钱”；支出管理是指“哪级政府具体管理这项公共服务”，通俗地讲就是“谁负责干这件事”。简单来讲，事权就是由“谁决定—谁掏钱—谁干事”组成的(详见图4)。如果事权的这3个部分都是由一个政府主体承担，一般来讲就不会产生事权与财力不匹配的情况。但是在现实中，事权的这3个部分往往是分离的，而这种分离在目前中国的现状中成为了常态，这是产生事权与财力不匹配的基础。对此我们将在后面进行分析。
图4 事权要素图
2.财政管理体制的收入集、分权和支出集、分权类型分析框架
已有文献对财政体制的分析多是笼统地从集权体制和分权体制角度进行描述，这种两维角度的分析很难将中国的财政管理体制讲清楚，所以这里提出一个四象限的分析框架(见图5)，即从收入集权、收入分权、支出集权、支出分权4个维度，可以比较清晰地对我国的财政管理体制类型进行描述。例如，统收统支体制是收入集权与支出集权的典型体制，而分灶吃饭体制属于收入分权与支出分权的典型体制，我国大多数年份的财政体制都属于收入相对集权和支出相对分权体制。分税制也应该属于收入集权与支出分权体制，但是现实中却由于种种原因，目前处于偏离理想体制的状态，向统收统支体制发展。后面将利用这个分析框架对现行体制造成事权与财力不匹配的体制原因进行分析。
图5 财政体制分析图
(二)地方财政事权与财力不匹配的体制原因
多数人认为，之所以形成这一矛盾和问题，主要原因是中央和省级财政上收了财权和财力所导致的。本文认为，这种认识有失偏颇。
1994年分税制改革的主要目的是提高中央财政占全部财政收入的比重，所以财权和财力向中央财政集中是改革目标所决定的。问题在于，当中央集中财力后，地方财政就形成了依靠中央财力转移支付才能满足地方财政支出需要的格局。因此，地方财政事权与财力不匹配的体制原因就出在了中央政府如何向地方政府进行财力转移支付这个体制环节上。为了将这个原因解释清楚，用笼统的“事权”是分析不清楚的，所以需要用新的分析框架来说明和深入分析地方财力与事权不匹配的体制原因。
1.造成事权与财力不匹配的体制原因之一：决策权过于集中在上级政府和主管部门
在实际中，如图6所示，事权3个要素的组合分为两种情况：一是事权的决策、支出责任和执行是统一由一级政府承担的，如国防和外交，是由中央政府负责，基本不涉及地方政府职责；二是事权的决策、支出责任和支出管理执行是相互分离的，分别由两级政府承担，或者由多级政府承担。
图6 事权划分要素图
中央政府承担了一部分决策、支出责任和执行三者统一的事权，如国防、外交。一般而言，我国相当多事权的决策是由上级政府做出的，表现为上级政府的各个主管部门做出事权的决策并发出指示，由下级政府执行和落实。这样的公共服务职责的划分是一种常态和目前大量存在的现象。下级政府，尤其是基层政府的公共服务执行和落实是接受和承担上级政府的事权的决策。常言形象地比喻为“上面千条线，下面一根针”，一个小小的针眼要穿千条线，其难度是可以想象的。
换一个角度分析，从中央与地方的政府级次角度看事权的划分，在我国的现实中，中央政府主要承担着两种职责(或者说承担职责的两种情况)：一是决策的事权；二是一部分决策、支出与执行统一的事权。与中央政府不同的是，地方政府(尤其是基层政府)基本上只有事权的执行职责，几乎很难有事权的决策，决策、支出和执行统一的情况几乎很少。
中央政府及主管部门在做出决策时，有时是与财政部门进行过财力协调的，如卫生部门改革、农业税费改革等，但是有些决策，尤其是各个部委的专项转移支付是没有进行过财力与决策事项之间的平衡的。在现实中，更多地情况是决策在前，财力平衡由地方政府自己想办法解决。
调研发现，中央政府或者主管部门在全国范围内的一些决策往往是“全国统一发一号鞋”的办法。这种办法对于各地差异性较大的中国来讲，无疑使得地方政府执行“一号鞋”决策十分困难。比如，义务教育经费安排，全国有统一的法定增长规定，但是对于像北京等发达地区，义务教育并不需要这么多的资金，但由于法定增长的规定，又不得不安排财政经费。同时，却有一些需要财政支出的项目，由于缺少经费而无法及时提供财政资金。
公共服务的决策权过于集中在中央或者主管部门，使得地方政府无法根据本地区的实际情况进行资金的配置，一方面造成资金的浪费，另一方面造成真正需要解决的公共服务项目的资金不足。
2.体制原因之二：地方配套的支出(投入)责任往往超过地方财力
中央财政在集中财力后，各个中央部门的实际财权、财力得到扩大。在中央决策权过于集中的前提下，中央各个主管部门的部门预算中，向地方政府进行大量的专项转移支付③。这些专项转移支付往往都需要各级地方政府财政出配套资金，而且配套的数量在年初地方政府做预算时并不清楚有多大规模。
我们做了一个估算，如果所有的专项转移支付平均按照1∶1配套，即整个项目的资金中，中央财政专项转移资金出50%，地方政府出资金的50%(实际中配套比例不一样)。按照2010年中央财政专项转移资金数量14111.49亿元估算，地方政府总的配套资金规模占地方财政支出总规模可能达到20%以上。加上地方政府对于中央决策和专项转移支付规模的不可预计性，地方财政配套支出往往超过地方财政能力，这是造成地方财政事权与财力不匹配的重要原因。保障性住房就是一个很好的例证。中央在做出加强保障性住房建设的决策后，支出(投入)的责任主要落在了地方政府的头上，中央只投入了保障性住房总资金规模的很小部分。地方政府要坚决落实中央政府的决策，必须解决大部分的保障性住房建设的资金投入。这个故事目前还在继续。
3.体制原因之三：分税制改革只是一个“半拉子”工程，中央政府与地方政府公共服务职责存在多个方面的“错位”
分税制改革主要解决了中央财政收入占全部财政收入比重过低的问题，财政管理体制的其他问题并没有解决，尤其是各级政府的支出职责划分问题，存在多方面的错位情况。比如，社会保障的政府职责，最理想的是应该由中央政府统筹，但现在是由地方政府统筹；保障性住房是地方政府的主要职责，但决策权过于集中在中央。中央各个主管部门直接管理了许多地方政府可以自主决策的事项，如买什么型号的公车、修建学校的运动场等很具体的支出决策，中央主管部门都在管理。这种政府公共服务职责在政府间的错位，使得应该由中央管理的公共服务交给了地方，应该由地方政府决策的公共事项，中央主管部门在管理，所以公共服务的效率低下，资金使用存在大量浪费。
4.体制原因之四：行政管理体制改革还没有解决“条块”之间的管理矛盾
我国行政管理体制是中央集权与地方分权管理结合的体制，通俗称为“条块”结合体制。如何处理好中央集权与地方分权的关系，不论是计划经济体制，还是社会主义市场经济体制，都是必须要解决好的问题。当然，经济体制的不同也决定了行政管理体制是有区别的。计划经济时期比较重视“条块”关系的处理，改革开放以后，经济体制改革上升到主要矛盾，相对忽略了行政管理体制中的改革，尤其是“条块”关系的处理和管理中的矛盾，所以，现在财政管理体制中的问题，基础还是行政管理体制的矛盾没有及时改革和得到解决(倪红日，2008)。
5.体制原因之五：兼顾激励与均等的具体体制模式还不明晰
从改革开放以来，中国财政管理体制总的变化趋势目标是着眼于调动地方政府的积极性。从经济学理论的角度讲，就是追求激励为主要目标的体制改革。分灶吃饭体制是一种激励优先的典型体制，正因为实行这样的财政管理体制，对地方政府形成了非常强烈的激励机制。张五常(2009)认为，中国经济发展的动力主要来自地方政府，这是有一定道理的。
到了21世纪初，激励优先政策和体制的负面效应逐步显现：社会各个方面的收入、财富等差距拉大，社会不安定、不和谐问题突出。迫切要求实行社会公平和均等化的诉求强烈。通过财政管理体制、政策的调整，促进社会公平和均等化的要求已经迫在眉睫。
但是适应中国国情的、兼顾激励与均等的具体体制模式是怎样的？这在实际中并不清楚，也不可能直接从国际上拿来现成的模式，一些经济发达国家和福利国家均等和公平优先的体制模式不适用于中国，因为这样的体制模式缺乏动力和激励，采用此种体制模式可能会使我国陷入“福利陷阱”和“懒惰陷阱”(砂原庸介，2007)。同时也不可能回到我国历史上使用过的体制模式，所以，归根结底是需要继续改革现有体制和进行模式创新。目标应该是兼顾激励与均等的财政管理体制，具体模式需要探索。这也是我们提出基本公共服务均等化的一个重要前提。
6.体制原因之六：完善转移支付制度的措施难以落在实处
近年来，对于如何完善中央财政转移支付制度的看法是比较一致的，即应该扩大一般性转移支付，压缩专项转移支付。但在实际中，专项转移支付占全部财力转移总规模的比重始终是最高的(2011年预算略有下降)。其原因是与前面分析的第一个体制原因以及其他问题都是相联系的。如果中央主管部门决策权过大，管的事无具细的话，势必形成专项转移支付过多的结果。所以尽管上下都认为应该压缩专项转移支付，但涉及中央各个主管部门的权力和利益，执行起来就难以落实了。
7.体制原因之七：缺少一个协调中央与地方财力的机构
中央财政与地方财政博弈中，双方并不是同等地位的，中央财政基本上处于领导者地位，地方财政是被领导地位。他们之间没有一个机构负责协调两者之间的关系。这是目前中国集权体制决定的，也是造成中央财政与地方财政之间的财力不平衡矛盾越来越突出，土地财政问题严重，地方融资平台风险很大，财政管理体制改革难以深化的重要原因。
(三)地区间公共服务水平仍存在明显差距
第一，人均财政支出最高与最低省份之间的差距依然明显。2007-2009年，上海、北京、西藏三地的人均财政支出，均遥遥领先于其他各省(区、市)，河南省一直处在最低(见表6)。2009年，最高的上海市达到15562.99元/人，是最低的河南省3062.89元/人的5.08倍。另外，从上海市与河南省的人均增长态势来看，两地的差距将越来越大(如图7所示)
图7 上海市和河南省的人均财政支出对比(1998-2009年)
第二，省与省之间财政差异的格局变化不明显。在31个省(区、市)中，2007年有一半以上(16个)处于全国平均水平以下，2008年和2009年略有减少(详见表6)，但是通过图8可以看到，省与省之间的格局变化不大，绝大多数省份在平均水平徘徊，且逐年变化不大。
图8 2007-2009年31个省(区、市)人均财政支出与平均值对比图示
图9 2009年31个省(区、市)人均教育支出比较
数据来源：教育支出摘自《中国统计年鉴2010》。
第三，与民生直接相关的基本公共服务支出差距依然明显。以义务教育为例，一是省与省之间人均教育支出水平差异较大。根据2009年31个省(区、市)财政支出的一般预算数来计算，北京、上海等地的教育人均财政支出远远高于安徽、四川等中西部地区，其中最高的北京市达到2083.58元/人，而最低的安徽省仅为528.12元/人，仅仅占到北京的25.3%(见图9)。二是从生均支出来看，义务教育的不均等性较为严重。2009年的普通小学和普通初中的生均支出，北京、上海、天津等地的支出远远高于全国的省与省之间平均值，普通小学方面，最高的北京市是平均值的2.92倍，是最低的河南省的7.07倍；普通初中方面，最高的北京市是全国平均值的3.26倍，是最低的贵州省的7.62倍。另外，普通小学和普通初中的生均支出，31个省(区、市)中，有21个低于全国的平均值(详见表7)。
四、以基本公共服务均等化为目标，继续改革和完善分税制财政体制的建议
(一)需要研究和顶层设计解决的几个问题
1.明确我国政府间财政体制的目标
概括性的目标是建立适应中国国情的、兼顾激励与均等的财政管理体制。这种体制目标既不同于有些发达国家的均等程度高而激励机制弱的财政体制④，也区别于我国现在激励机制过强，而均等化程度过低的支出“分灶吃饭”体制。具体的体制模式可以在以下框架下进行探索。
第一，财政收入相对集权。中央财政收入占全部财政收入的比重控制在45%-50%之间，45%为低限，50%为高限(以上界线是以本研究的实际比重计算，即中央财政收入中不包含有税收返还数额)。收入相对集权的目的是有利于中央财政在全国范围内对省级财政实行均等化的再分配。为此，需要研究和调整1994年分税制改革时确定的一些分税办法，与税制改革相配合，调整和完善分税制办法，将中央财政可进行再分配的收入占全部财政收入比重控制在45%-50%之间，避免这一比重过高或者过低。
第二，财政支出的相对分权。根据我国的实际情况，财政支出的相对分权有两种不同的含义：一是“分灶吃饭”的财政支出分权，这种分权在当前国内现实中表现为当地财政支出水平与当地GDP增长正相关；二是在中央财政规范后的转移支付条件下，主要由地方政府决策公共服务的项目选择和排序，而不是主要由中央各个部委决策。我们所指的财政支出相对分权不是第一个含义的分权，而是第二个含义的分权。建议扭转目前中央主管部门在中央财政收入集中的现状下，过于集中了地方财政支出的决策权，形成中央主管部门决策权过多，向地方政府的专项转移支付规模过大，又采取要求地方政府财政配套的局面。扩大中央财政以均等化为目的的均衡性转移支付规模，将一些地方政府职责的公共服务决策权交给各级地方政府。
第三，恰当地权衡和把握激励与均等之间的分量。防止过分的激励带来的均衡丧失，也要防止过度的均等形成的“懒惰陷阱”，我们现在的改革正在朝着这个方向努力。正确的改革路径是在方向明确的前提下，通过体制的微调逐步接近体制目标。而权衡和把握只能在实践探索中，通过微调来实现。
2.确定政府间公共服务职责的基本原则
针对现行财政管理体制中存在的问题，我们建议不要笼统地确定各级政府的财政职责，运用本研究的分析框架，对事权的决策权、支出(投入)责任和支出管理责任进行细分。这里只是提出一些各级政府职责细分的原则：
第一，中央拥有宏观决策权，执行的决策权适当下放给地方政府。中央政府根据整个国家层面的形势和情况进行决策，地方政府在执行时，一方面要根据全局情况，也要考虑地方的实际情况，因地制宜地执行中央决策，所以要适当给地方政府微调的执行权。最近住建部关于“二、三线城市住房限购”的决策，比较好地反映了这样的决策方式。即中央主管部门提出宏观控制的框架、标准和要求，允许地方政府自己根据当地情况执行决策。
第二，决策者主要负责资金的投入供给。即谁决策谁负责筹资安排，谁“点菜”谁负责安排“买单”。在实际中往往是中央决策并要求地方主要买单，例如保障性住房建设，这样的方式需要改变。中央决策者在安排资金投入保障时，应该基本不留缺口，由地方配套的资金需要与地方财政协商落实。为此，需要有常设的规范机制和机构来负责(后面有详细论述)。
第三，尽可能将民生基本公共服务项目选择权和支出管理权交给基层政府。逐步改变基层政府对“上”负责，对“下”不负责的状况。为此，上级政府要将民生公共服务项目的选择权交给当地居民，由他们决定要做什么，不做什么，先做什么，后做什么，并由基层人民代表大会监督基层政府的执行情况、资金的使用效益等，真正建立起民意对民生公共服务的选择和决定权。
3.建立中央与省以下地方政府财力协调机制与机构
借鉴澳大利亚联邦财政委员会和日本总务省的模式，在我国建立一个常设的中央与地方财力分配协调机构。这个机构主要负责协调中央与地方关系，中央财政转移支付的管理也放在这个机构中。这个机制和机构的规范运转后，可以大大切实缓解和解决目前我国存在的政府间财力与事权不匹配状况。否则中央文件都可能仅仅停留于纸面，陷入难以落实的境地。
4.落实转移支付方式调整的措施，推进转移支付方式的规范化
建议要真正落实扩大一般性转移支付规模，削减专项转移规模的中央决定。明确规定专项转移支付的项目和限制资金规模，为了确实整顿专项转移支付项目，建议对各个中央部委的专项转移支付进行一次清理整顿。根据是否涉及全国普惠和国家特殊政策为标准划分专项性质和资金规模。建立中央专项转移支付项目和资金规范标准，相应减少中央主管部委专项资金的规模⑤，以充实和扩大均衡性转移支付规模。落实的难点在于行政管理体制的调整和改革。为此，涉及行政管理体制改革(倪红日，2007)。
5.需要与行政管理体制改革协调推进
(1)明确中央主管部委与地方政府公共服务决策的分工。中央主管部门必须适当放弃对一些较具体项目的决策⑥，中央主管部门应该主要负责宏观层面的公共服务事业的发展规划、基本政策、原则要求等决策，并通过示范引导和监督机制，使全国各个地区沿着规范方向发展。地方政府应该拥有具体执行规划的决策权，即一些具体的执行方式等由地方政府自己决定。现在一些从国家层面制定的全国统一的法定支出增长规定做法应该废止，如教育支出的法定增长等，中央政府应该做出发展规划要求，至于地方政府如何配置财力达到宏观要求，由地方政府自身去决策。值得注意的是，在中央各个部门提出发展规划时，应该在全国层面进行财力与发展规划的平衡，中央顶层设计应该将各个事业发展的规划与财政发展可提供的财力保证以及政府债务融资的风险控制进行统一平衡，这是制定可行性公共服务发展规划的必要步骤。
(2)分类解决公共服务项目的集权程度与分权程度。在不同的公共服务项目上，不可能采取一刀切的集权和分权模式。有些公共服务需要财政相对高度集权化管理，比如公检法中的检察院和法院系统，建议可以逐步实行中央垂直化集权管理，但是公安的管理需要实行相对分权化管理。建议根据不同的公共服务项目，具体研究集权与分权的程度。
(二)需要从地方政府和基层试点摸索经验的做法
1.以基本公共服务均等化为目标进一步完善省以下财政管理体制
通过中央或者国务院文件，明确省以下地方政府财政体制的改革和完善目标，在全国统一的财政体制改革和完善目标下，强调省级政府应该对本地区的基本公共服务均等化负责。进一步完善省以下财政管理体制，加强县以下基层政府财政建设。中央要及时跟踪、总结地方政府的正确做法，推广经验，纠正地方政府体制建设中的偏差，以保证全国上下目标一致地朝正确的体制目标前进。
2.通过试点建立公众对公共服务选择和监督机制
财政预算制度的完善和改革需要民主化进程的推进，同时这项改革又会促进我国的社会主义民主化建设。促进民主化包括两个方面：一是增加财政预算的透明度，将纳税人的钱如何花的告诉公众，以取得民众的监督；二是建立公众对公共服务的选择，宏观层面的决策由中央政府代表人民选择，年度预算由人民代表大会通过，全国人民代表大会要切实代表人民利益对年度财政预算进行审核。这里的建议主要是指基层政府财政改革，一方面增加预算的透明度，另一方面通过试点探索可行的公众对公共服务的选择方式。地方基层政府应该成为上级政府和公众“上”与“下”的连接点，既要向上反映和传递民意，又要贯彻国家宏观决策的意图，因地制宜地解决公众民生的需要。适应中国国情的民主制度是上下融通和谐的政治体制，地方政府是上下融通的关键，所以试点应从地方政府开始进行，中央政府给予试点的条件和空间，总结经验，再行推广。
(三)对落实我国基本公共服务均等化项目的进程设计
根据我国目前的财政体制和基本公共服务均等化状况，在短期甚至是中期内完全实现均等化目标是不可能的。因为这需要认识统一、制度设计、制度调整以及财力保障的全面准备和条件，因此是一个较长的渐进性历史过程。渐进过程可以从一些局部的与民生直接相关的基本公共服务项目开始，逐步以“蚕食性”方式完成基本公共服务均等化。
在优先顺序上，建议分为两大层次对基本公共服务均等化的项目进行优先排序。第一个层次：优先解决与民生直接相关的基本公共服务均等化；第二个层次：其他基本公共服务的均等化⑦。在第一层次中，建议按照表8所示的优先秩序排列。这一优先秩序排列，体现教育优先原则和从以人为本出发，既兼顾了人民的根本需要，又考虑了国家经济和社会可持续发展需要，以及社会稳定、民族文明程度的提高。
在时间安排上，建议在基本共识和明确基本公共服务均等化标准的条件下，在中央财力允许的前提下，争取在“十二五”期间完成第一层次中前六项，即普通教育、职业教育、就业补助、疾病预防控制、抚恤和文化六项的基本公共服务均等化。其余四项安排在“十三五”期间完成。
第二层次的基本公共服务均等化项目包括一般公共服务、公安和城乡社区事务三项。其排序建议为：公安、城乡社区事务和一般公共服务。建议在基本共识和明确基本公共服务均等化标准的条件下，在中央财力允许的前提下，争取在“十三五”期间完成第二层次的部分项目的基本公共服务均等化。争取用10-15年时间，完成基本公共服务的均等化。
①根据我们前几年调研，公安支出在各省内的支出标准控制就是根据各个地区的GDP水平，实行最低标准控制。
②泰尔指数是西方经济学中用来衡量收入(或其他指标等)分布公平性的一种方法，主要通过考察人口和其相应的收入是否匹配来判断资源分布的公平性。一般认为，当每一个人所拥有的收入都是一样时，此时收入的分布是绝对公平的，而当部分人群占有比其人口比例更高的收入时，就会产生收入不公平现象。从统计学上看，这部分人群所占有的收入偏离了平均值，引起了不公平现象。其计算公式为：
③朱镕基同志讲：“这次实行分税制还有一个小小的‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱，由各个部再拨给地方……从地方收上来，由中央各个部再分下去，把事权搞得很复杂，打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱办法，就是统收统支，应该改革掉。”《朱镕基讲话实录》第一卷，第365页。现在这个小小的尾巴变成了大尾巴，分税制改革走偏了。
④比较典型的体制如日本，他们自称陷入了“懒惰陷阱”，近十多年来一直在实行“三位一体”的财政体制改革，以增加体制分权程度和激励机制。
⑤据说，中央部委已经沉淀了较大的财政资金无法支出。
⑥在我们的调研中发现，在市或者县一级地方财政中，具体到买什么型号的公用车都要上报到中央财政的司局处来批准。
⑦根据《财政年鉴》中财政决算表中的财政预算支出项目，共计16大类47款项目，我们认为有17项属于基本公共支出。具体包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、普通教育、职业教育、基础研究(科学技术类中)、文化、社会保障和就业(不含企业改革补助)、医疗保障、疾病预防控制、农村卫生、自然生态保护、天然林保护、城乡社区事务、农林水事务和住房改革支出。在上述基本公共服务项目中，具有均等化要求的项目有13项，包括一般公共服务、公安(不包括武警)、普通教育、职业教育、文化、就业补助、抚恤、城市最低生活保障、行政事业单位离退休费、医疗保障、疾病预防控制、城乡社区事务和住房改革支出。与民生直接相关、又要求均等化的基本公共服务项目包括10项：普通教育、职业教育、文化、就业补助、抚恤、城市最低生活保障、行政事业单位离退休费、医疗保障、疾病预防控制和住房改革支出。
标签：分税制改革论文; 基本公共服务均等化论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 体制化论文; 经济论文; 地方财政论文; 财政学论文;