关于中国入城农民工就业问题的分析，本文主要内容关键词为：就业问题论文,农民工论文,中国论文,入城论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代以来，中国大量农村剩余劳动力从土地上解放出来，涌入城市。一浪高过一浪的“民工潮”对城市生活形成了强劲的冲击。关于这一为国内外广泛关注的话题，研究成果已经很多。然而这些研究却大多仍停留在农村外流劳动力本身的群体特征，较多地关注它的流向、规模、结构、心理及行为方式等方面，而对它在城市及中国社会结构变迁中的作用，以及它在这一转型过程中所可能引发的新的矛盾，却有待作更为深入的探讨。本文试图从一个侧面，即从就业角度对上述研究中的缺憾作出自己力所能及的贡献。
二元用工现象：国有、集体企业的劳动力使用现状
就业问题无论在发达国家还是在发展中国家，都是一个与经济增长和社会稳定密切相关的重要课题。在经济意义上，它直接关系到对人力资源开发和利用的程度，影响着企业的投入和产出。在社会意义上，劳动者只有参与就业才能获得参加国民收入一次分配的权利，才能得到生活的保障和个人发展的基础。但是从各国经济发展的历史来看，技术的进步、劳动力供给量的增加、市场竞争与价值规律的作用，都决定了要完全消灭失业是不可能的。因此，各国只有隐性失业和显性失业谁主谁次的不同，而没有存在不存在失业的差别。
在中国，政府曾经为消灭城市失业进行了顽强的努力，为此在1980年以前采取了城乡户籍分隔管理的政策，严格限制农村劳动力进城就业。但是长期实行针对城市的充分就业制度，却使城镇劳动力的过剩主要以企业冗员的方式表现出来。目前学术界一般认为由此形成的企业内部的低效率和人员过剩，就是隐性失业。有关部门推算，当前全国各类企业的冗员均有1500万至2000万，占全国职工总数的12%至16%，而工业企业的冗员约占其职工总额的25%。〔1〕事实上， 对国有和集体企业的冗员比重，一般估计为30%左右。
然而，长期以来隐性失业仅被看作一种经济问题，而很少被作为一个社会问题来对待。原因在于中国的隐性失业与西方国家有着明显的区别。经济学的边际收益递减规律表明，在其他条件不变的情况下，企业冗员的边际劳动生产率可能为零甚至为负数。因而在价值规律的调节下西方实行充分就业制度的国家中企业雇员的增加往往伴随着平均工时的缩短或人均工资率的降低。这时，隐性失业表现为劳动者的就业不完全，其剩余劳动的损失主要由劳动者个人承担。而在中国，由于缺乏市场作用，计划体制下相对稳定的工资和工时标准恰恰保证了边际收益递减规律的实现。这时劳动者的剩余劳动仍归企业所有，隐性失业并非劳动者就业不完全，而是表现为企业对劳动力使用的不充分。劳动部门统计表明，中国企业的劳动时间利用率仅有49.95%。
与此形成鲜明对照的是，拥有如此高比例富余人员的国营、集体企业却自80年代中期以来成了进城农村劳动力的主要雇主。据农业部调查，1993年全国跨区域流动的近8000万农村劳动力中，约有72.9%的比重进入了各类城市。〔2〕估计这部分停留在城市的农村劳动力又有近40 %成为国有、集体企业的雇员。南京市劳动局统计表明，早在1989年全市企事业单位中使用的农村劳动力就已超过30万人，占到城镇职工的1 /3左右。在沿海地区的大中城市，这种比例显然更高。实际上，与企业冗员广泛分布一样，农村劳动力在90年代初也已经进入了几乎所有城市的所有企业。
先行一步的农村改革解放了大批农村劳动力，而城市改革则相对滞后，尤其是长期享受政府就业保护的国有、集体企业的冗员更成了劳动制度改革中的难点。企业在其内部城镇职工大量剩余的情况下继续招用农村劳动力，就形成了中国特有的二元用工现象。所以称之为“二元”，是因为公有制企业中来自城镇的职工与来自农村的职工之间几乎承袭了传统的城乡隔离制度下“城里人”与“农村人”在社会身份、职业地位及经济收入等方面的所有差别。农村劳动力在企业中被称为“农民工”，政府劳动部门一般根据有无列入劳动就业计划将其区分为“农民合同工”、“计划外用工”或者“临时工”。城镇劳动力虽然已经实行了合同制，却仍然被称为“固定工”，这是因为在实际执行中这些人的待遇比传统体制下变动并不明显。一般来说，固定工的月工资收入是同工种同岗位农民工的1.5倍至2倍。其中农民合同工因为是根据政府招工计划进入城市就业的，所以工资水平与城镇合同工基本持平，但其受雇时间则必须严格按照合同执行。然而农民合同工数量有限，农民工中绝大多数是企业自行雇用的计划外用工和临时工。后者不仅与城镇劳动力有较大的工资差距，而且其职业稳定性也更加缺少保障。总体上，农民工与固定工在工种分布上也存在明显的不同。缺乏就业竞争压力使城镇劳动者纷纷往条件舒适、报酬较高、声望较好的岗位与工种集中，使这里的冗员现象更加严重，而苦、脏、累、毒、险工种成为农民工的主要分布区域，这些地方的劳动力经常处于短缺状态。这种差别必然造成农民工在职务升迁、奖罚标准等方面被区别对待，面临狭窄的空间。
双重劳动力市场：城市社会劳动力的供给方式
任何资源的配置与使用方式都不可能不受其供给状况和供给方式的影响。各国的情况都说明，在这方面制度因素起着十分重要的作用。中国传统体制下，农村劳动力不能进入城市就业，城市也不存在严格意义上的劳动力市场。城镇劳动力由政府统一分配工作，企业则严格按照国家的就业指标招用工人。充分就业制度使企业对劳动力使用的行为规范是“供给被动型”，即就业不是根据劳动力的边际产量，而是根据城镇劳动力的实际数量进行。在分配方式上则由国家制定统一的工资标准。由此在新形势下出现了两种“后遗症”：一方面，长期的就业保障使在业劳动者难以承受显性失业的风险，企业在改革中难以将冗员推向社会；另一方面，企业内部长期严重的人浮于事和“大锅饭”的平均主义分配方式使得职工在工作的舒适性方面进行攀比，某些工作条件较差、劳动强度较大的工种与岗位成了企业内部劳动力流动的“死角”，只能通过外聘劳动力加以弥补。后一方面又使企业对劳动力的聘用表现出一定的“需求推动力”。
80年代初开始，农民获得了进城务工经商的权利，城镇也逐步实行了就业与招工的双向选择，城市的劳动力市场开始发育，从而对企业的劳动力供给也较过去发生了根本的变化。然而，城乡差别的客观存在，加上传统的城市就业政策尚未完全消除，却使进城的农村劳动力和城镇劳动力不能融汇成一个统一的供给市场，而是形成了两个劳动力市场分割运行的局面。
通常认为，中国的改革是体制外改革，即政府首先在公有制外部培植其他形式的所有制成分，首先在计划体制外建设市场体制，使改革从外部逐步向传统体制内部深入。城市的就业政策也是这样。目前城镇劳动力市场在很大程度上仍受到保护，而进城的农村劳动力市场则相应受到限制。例如，1991年国务院发布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，其中要求：“企业需要临时工，原则上在城镇招用；确需从农村招用时，应报经设区的市或相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。”江苏省对这一规定的实施细则中规定：“企业从城镇招用的临时工，实行社会养老保险制度。临时工退休养老基金由企业单位和个人缴纳……”，而对从农村招用的临时工则没有类似规定。同年，南京市政府批转了市劳动局《关于进一步严格控制农村劳动力进城务工的报告》。同时各地政府一般都规定了对企业使用农民工工种的限制、发放对农民工的用工配额、收取农民工进城务工管理费等。
国家对两个劳动力市场的不同政策事实上造成了两种不同的劳动力价格机制。政府较为完善的就业服务机构仍然主要为城镇劳动者运转。过去较为完善的工资与福利待遇方面的硬性规定，现在仍在一些新出台的用工政策中得到保留，并被大多数企业在实践中作为参照。对此，有人作了如下论述：“在国有单位，尽管按劳动时间取酬而不是按劳动效益取酬的原则在总体上已经被打破，单位与单位之间因经济效益的不同而在收入上产生了重要差别，但同一国有单位内部的平均主义倾向并没有完全消除，一切旨在破除平均主义分配制度的改革都在现实中受到顽强的抵抗。奖金的设立原本是要使收入与劳动贡献挂钩，但具体实行中……奖金实际上变成了附加工资而不是对超额劳动的奖励。奖金的分配比工资更平均。所有在国有单位拉开收入差距的体制变动，经过一段时间的摩擦和磨合，又通过各种形式迂回地得以修复，奖金和福利的相互攀比在一定情况下更加使利益分配上的平均主义扩展到国有单位之间，而不仅仅是在单位内部。”〔3〕由此可见， 城镇劳动力工资的形成在很大程度上仍是超价格机制的。
相反，农村劳动力在城市社会则面对着一个完全的竞争市场。国务院《全民所有制企业临时工管理暂行规定》中规定：企业使用临时工，其工资的“具体标准由用人企业与临时工本人协商确定”。这与庞大的农村剩余劳动力队伍、被严格限制了的可以使用农民工的就业机会共同决定了企业在确定农民工的工资待遇方面握有较大的主动权。
城乡劳动者在政治、经济、社会地位上传统的实际差距，也促成了他们不同的就业观念和职业期望。城镇劳动者在求职时除经济收入外，还较多地考虑职业的社会声望和文化含量。因而应聘时旅游、供电、金融、房产等行业和工种报名者趋之若鹜，一个名额往往有十几乃至几十人竞争。相反，装卸、航运、建材、环卫、纺织等，报名者寥寥无几。前几年因薪金高而一度热门的外资、合资企业，现在也因其严格的管理方式和较高的劳动强度而对城镇劳动者失去了吸引力。与此同时，企业内部的冗员则宁可下岗领取少量的生活补贴，也不愿去做苦、脏、累工作。而且这些期望与其说和他们的素质倒不如说与他们的“城市人”身份关系更大。相比之下，农村劳动者的职业追求更加集中在经济收入上。而且他们经常用纵向比较来调整自己的期望值，以自己在乡村的务农收入和劳动条件来衡量眼前做工收入的高低。另外，对他们来说，能在城市找到工作，或许本身就已经意味着社会地位的提高。
如前所述，企业必要劳动力之外的冗员，虽然被看作一种形式的失业，但它在名义上仍然是劳动力的使用方式。在传统体制下，由此形成的正常生产费用之外的额外工资支出主要由政府财政统一承担。改革之后企业被要求自负盈亏，这一负担就落在了企业身上。自负盈亏给企业加注了追求效益的动力，无疑增强了它们按照价值规律配置劳动力的要求。与城镇劳动力相比，农民工固有的吃苦耐劳、留退方便、单位负担较轻等优势，在很大程度上影响了企业的需求意向。据一位上海厂长说，一个农村劳动力厂里每年支付4000多元就可以了，而一个城镇固定工每年包括工资、奖金、住房、医疗保健、子女入托就学等，厂里要支付20000多元。南京市劳动局在1989年1月给市政府的报告中承认，企业中的农民工“有相当一部分人是未经任何部门批准而擅自使用的，目前尚难以统计”。结果次年该局结合清理工作发放农村劳动力“务工许可证”时发现，在21万8千个领证人中有9万2 千个是以前未列入国家统计的。这说明了企业私自使用廉价农村劳动力的积极性和程度都是很高的。
劳动用工制度的新旧交替、两个劳动力市场的分割与交织运行，使中国城市社会的就业状况呈现出错综复杂的景象。一方面，城镇劳动力市场面临“就业难，招工也难”的双重困扰；另一方面，农村劳动力在企业内部“有人没活干，有活没人干”的尴尬中见缝插针地涌入。有人统计，目前全国在职冗员1500 万， 进城做城里人不愿做的活的农民工1500万，企业内部一线工人缺口1500万。〔4 〕另外还有城镇显性失业劳动力近400万。
隐忧：二元用工制度的负效应
冗员意味着本来只需要较少的劳动力就可以完成的工作，却安排了许多人去做，致使劳动者在名义的岗位上要么无事可做，要么无充分的工作可干，然而强烈的平均主义倾向却使企业不得不对他们支付与必要劳动力同样的工资。勿庸讳言，这势必严重影响企业的利润收入。全国1500万企业冗员白拿工资、奖金、福利、劳保，保守地按每人每年 0.3万元计算，一年也要花掉450亿元。这个数字相当于1993 年国有赢利企业总利润额1283.51亿元的35%， 而接近当年国有亏损企业的总亏损额485.96亿元。
冗员负担是公有制企业为传统的充分就业制度付出的沉重代价，也应该说是对城市居民做出的巨大贡献。在传统体制下，中国的国有企业不仅仅是一个经济组织，同时也是一个生活单位和社会政治组织，它要为维护社会稳定承担重要的责任。〔5〕在新的社会保障制度尚不完备的情况下，迅速改变原来由企业完全承担的做法显然是不可能的。为了缓和体制转变过程中企业内部和城市社会所产生的干群矛盾与利益冲突，企业将社会保障责任推向社会确实需要一个渐进的过程。
但是这无疑把已经走向市场的公有制企业推向了一种两难的境地：它一边要继续承担原有的社会保障责任，一边要和其他所有制形式的企业展开越来越平等的竞争。因此，可以说，二元用工现象是公有制企业在政策保护和利益驱动下对这种困境的反应。在双重劳动力市场中，企业使用农村劳动力与使用同质的城镇劳动力相比，其效益来自两个方面。一是劳动力成本投入低。一个城镇劳动力的实际工资（含奖金、福利等各种变相收入）至少是农村劳动力的2倍。 二是农村劳动力的劳动积极性和劳动效率较高。农村劳动者一般吃苦耐劳、敬业尚俭，尊重权威、服从管理，而且面临竞争压力，因而平均创造的产值与利润都高于固定工。正是农民工劳动力资本的低投入和高产出，使得背负冗员压力的企业对其表现出越来越多的兴趣。于是出现了一种有趣的现象，企业在保留冗员的同时仍然扩大劳工队伍，而经济效益提高了。当然，从上述价格机制来看，这并没有违背经济规律。
然而从社会角度看，二元用工制度和双重劳动力市场作为一种既减少改革中的社会振荡又保证企业利润收入的措施，却不可避免地带来了城市社会的新的隐患，埋藏着引发新的社会冲突的可能性。
第一，冗员给企业带来的不是竞争向上，而是松松垮垮。严重的人浮于事和平均主义分配方式既造成城镇职工之间缺乏竞争压力和提高生产技能的积极性，弱化了他们勤奋劳动的意识，同时又因对农民工的使用而更加使他们意识到自己的特权，影响城市居民的价值观，助长了他们的优越感和惰性，培养了他们的“贵族化”倾向。而这种倾向又必然对农村劳动者的积极性形成打击，使他们因为不平等待遇而消极怠工。从另一方面说，城乡劳动力成本的差距，实质上为公有制企业带来了巨大的无偿新生资源，这可能降低企业挖掘现有生产潜力、改善劳动组织的积极性，从而使其内部的冗员压力愈演愈烈，走向恶性循环。这样，企业事实上是把对冗员的负担转嫁到了农村劳动力身上。
第二，价格低廉的农村劳动力在一定程度上缩小了企业吸收城镇待业人员的能力和积极性，对城市居民的就业形成了冲击。这种情况下西方社会统一的劳动力市场中往往会发生本地劳动力对外来劳动力的排斥，所以其工会才反对放松对移民入境的限制，并赞成加紧控制非法入境的移民。〔6〕在中国，既然有着城乡封闭管理的传统， 却并没有在这方面发生城镇居民对农村劳动力的排斥，而仅仅有着微弱的对生活环境变化的抱怨，原因在于这项工作一向是由政府劳动部门承担的，所以首先感受到城市就业压力增加的是政府就业服务机构。政府控制下的二重劳动力市场的分隔运行避免了城镇居民与进城农村劳动力在就业市场上的直接竞争，而使得城镇居民占据了制度上的优势，得以维持既得利益。
第三，二元用工制度和双重劳动力市场不可避免地加重了城市居民对进城农村劳动者的歧视，使原有城乡隔离下城乡居民的不平等显性化，并使农民明白地意识到这一点。改革之前，中国通用的“农民”概念基本就是所有不吃国家商品粮的“农业人口”，那时这些人的确都在从事农业。然而长期的户籍分隔和就业隔离使这种职业身份凝固化、扩大化了，以至于在改革之后尽管传统意义上的“农民”已经发生了深刻的职业分化，他们却并不能摆脱过去的身份和社会地位。已经进入工业、服务业的农民仍被看作“农业人口”，已经进入城市的农村居民仍然被看作“农村人”，并且继承了过去的城乡差别待遇。这为他们的角色调整和地位变迁带来了严重的不适，使他们在城乡文明的夹缝中或多或少地表现出“边缘人”的特征。同时企业中的农民工已经成为事实上的工人阶级，而城市社会和政府的政策中却仍然用“农民”身份来认同他们，必然使得这支新生的工人阶级力量在思想意识、价值观念、生活方式等方面不能迅速与原来的城市工人阶级整合。具体来说，一方面，农民工多集中于劳动力较少、劳动强度较高的生产一线及苦、脏、累、毒、险工种，而城镇固定工往较优越的岗位集中以及大量冗员的存在，和二者在工资、待遇上的巨大反差，造成了“农民工养活固定工”的事实。另一方面，企业中农民工与固定工的工资收入、职务升迁乃至奖罚标准不是完全依据各自的劳动付出、劳动成果或个人素质，而是过多地依赖于城乡身份等先赋条件，以及二者在二重劳动力市场中的不平等竞争，使得农民工的被剥夺感和城镇固定工的优越感同步增长。当前农民工已经成为部分企业一线生产的主力，随着他们组织程度、经济力量和思想素质的提高，势必会产生社会平等的要求，这将成为城市社会在失业压力之外的又一个不安定因素。
改革使中国农民得到了进入城市工作和生活的权利，打破了传统的城乡分离、各自运转的社会格局，为农民的发展带来了众多的机会。但是二元用工制度和双重劳动力市场却说明这种变化还只是二元社会结构由城乡分离转变为城乡交织互错。改革需要在稳定的前提下才能得到成功的保证，城乡社会由二元结构到一体化也需要一个逐渐交融的过程。
上述分析表明，当二元社会结构被导入城市社会内部之后，应该更加关注各个利益阶层的均衡，以减少城乡交融过程中的摩擦。为此必须在政策操作上兼顾眼前和长远，既有宏观规划，又有微观的调整。当前，应主要从以下几个方面着眼来处理二元用工和双重劳动力市场问题，而其根本之处在于促进农民工阶层与城市社会的融合。
1.近期必须加强政府劳动部门的监督指导职能，促使企业加强管理、优化组合，以充分挖掘企业现有人力资源，并通过落实按劳分配制度调整员工在不同岗位和工种之间的分布。同时完善社会保障机制，使企业有权力和能力将富余人员导向社会。
2.控制农民工进入国有、集体企业的数量和速度，清理整顿已进入企业的农民工是必要的，但其目的之一应该是实现城乡劳动者同工同酬，促进农民工与城镇劳动力的融合。为此急需制订并完善有关法规和政策。
3.从长远来看，应逐步废除城乡户籍分隔管理的方式，以淡化城乡意识，促成两个劳动力市场的统一，并将政府的就业服务机构向城乡劳动者共同开放，实现劳动力供求计划体制和市场体制的接轨，使城乡劳动者平等竞争。
注释：
〔1〕〔4〕童星：《失业问题的症结：隐性失业和显性失业的分割运行》，载《探索与争鸣》1995年第1期。
〔2〕农业部《“民工潮”的跟踪调查与研究》课题组：《经济发展中的农村劳动力流动》，载《中国农村经济》1995年第1期。
〔3〕李培林：《新时期阶级、阶层结构和利益格局的变化》， 载《中国社会科学》1995年第3期。
〔5〕李培林等：《转型中的中国企业：国有企业组织创新论》，山东人民出版社1992年版，第95页。
〔6〕参见〔美〕保罗·A·萨缪尔森、威廉·D ·诺德豪斯：《经济学》第12版，中国发展出版社1992年版，第1026页。