关于确立地方税主体税种的思考，本文主要内容关键词为：地方税论文,税种论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代市场经济条件下，建立完善的地方税体系是正确处理中央和地方财政分配关系的重要前提条件。1994年的税制改革，明确划分了中央税、地方税、中央地方共享税，并建立了国税、地税两套税务机构，这在建立我国的地方税体系、规范政府间分配关系方面迈出了重要一步。对于调动地方积极性，促进地方财政收入增长，乃至促进整个国家财政收入增长，都起到了重要作用。但是通过几年的实践，地方税体系不完善的缺点日渐突出，其中重要一点就是地方税体系中缺少明确的主体税种。本文拟就地方税主体税方面谈一些个人的看法。
一、地方税体系中缺少明确的主体税种的原因
1.地方税体系残缺不全。分税制规定，隶属地方财政固定收入的税种有营业税、个人所得税、土地增值税、城乡维护建设税、车船使用税、房产税、屠宰税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、地方企业所得税、印花税、筵席税、遗产与赠与税、农牧业税、农林特产税、耕地占用税、契税、教育费附加。但现有的税种中，地方企业所得税因地方企业利润水平受经济发展的影响，收入存在不稳定性；个人所得税因征管水平不高、社会监控难以形成、人们纳税意识淡薄等原因，直接影响税额的大幅度增长；土地增值税实施细则虽已出台，但由于地区间的地价级差和地区经济本身的发展不平衡而举步维艰；城乡维护建设税迟迟未见其改革方案出台；遗产与赠与税暂时难以实行；农业四税和车船使用税、土地使用税、房产税等多以特定行为和特定财产调节为开征目的，收入并不多，加之部分税种与新的财会制度的不协调而造成税源的流失。唯一较稳定的税种是营业税，但与增值税交叉部分项目有可能被增值税取代。因此，地方税体系实质上尚未形成。这诸多地方税种在不同程度上存在收入小、税源分散、征管难度大的不稳定性，为确立地方税体系中的主体税种带来一定难度。
2.共享税过多。现有的共享税有增值税、资源税和证券交易税，而营业税、城乡维护建设税事实上也带有共享税的特点。营业税虽然是地方税，但铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分划归中央。这部分收入是税源集中、充足、易于征管的部分，被中央拿走后，地方税收收入明显受到很大影响，也为营业税成为地方税主体税种带来一定影响。城乡维护建设税对地方是相当重要的，是地方进行城镇公共基础设施建设的重要资金来源，但迄今为止该税实际上并未成为一个独立的税种，只是增值税、营业税等的附加税。而增值税、消费税由国税系统征管，致使税种收入所有权与征收管理权脱节，不利于城乡维护建设税的征收管理和政策协调；并且城乡维护建设税税基小、税率低，征收数量有限。这些都不利于地方政府履行职能。
另外，企业所得税，属于中央企业的归中央政府征收，属于地方政府的，归地方征管。同一税种，既不作为共享，又按其隶属关系将其收入在各级政府间进行分配，极不规范。财产税在国外是地方的一个重要税种，但我国的财产税仍然不完善，仅处于起步阶段，收入规模较小。这些对地方经济建设非常重要的税种存在的不同程度的问题，为它们成为地方税主体税种带来一定难度。
3.地方税管理权限划分不尽合理。地方税管理体制基本上是传统体制的翻版，而传统体制是计划经济的产物，已不适应建立市场经济体制的需要，更不利于新税制的全面推行。地方税管理权限高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。我国地域广阔，各地自然状况和经济发展水平极不平衡，各自拥有不同的税源优势。对于千差万别的税源，统一立法势必会影响地方组织税源的积极性，致使征管力度和水平下降，造成税源流失严重，也导致了地方税体系缺少明确的主体税种。
此外，地方税务人员的业务素质普遍较低，地方税管理制度不健全，地方性行政收费过多等，也不同程度地影响着地方税体系中主体税种的确立。
二、确立地方税主体税种的思路
（一）为什么要确立地方税主体税种
从理论上看，确立地方的主体税种，是完善地方税体系一个重要方面，也是进一步深化分税制体制改革的客观要求。当前我国分税制体制及其现行地方税体系的缺陷，恰恰在于虽然划归地方的税种不少，但主体税种不明确。我国正处于改革开放时期，要与国际税收制度接轨，就必须完善地方税体系，那么确立地方税体系中的主体税种也就势在必行了。
地方税主体税是地方税收收入的主要来源，为履行政府职能提供比较稳定的收入来源。当前，我国地方税体系主要由收入少、增长慢的小税种为主体组成。由于地方税税源零散，没有主体税种及重要固定税源，造成现在地方税收入规模偏小，难以较好地保障地方经常性支出的需要。地方税比重偏低，很难调动地方抓财政的积极性，影响税收调节作用的发挥；主体税种模糊，地方很难确定自己收入的主要来源；利益格局不定，培植财源的积极性就不高，往往造成地方政府的短期行为，影响地方经济的健康发展。
无论从理论上，还是从实际情况看，都有必要重视地方税主体税种的选择问题。而解决这一问题，我们不能寄希望于改革现行中央和地方的税种划分方案，其出路只能在于完善和深化税制改革，从现行地方税种中挖潜力，积极培植主体税种。
（二）如何选择地方税主体税种
地方政府作为整体，应该选择什么样的主体税种，在地方实行集权型税收管理体制的条件下，这种选择具有关键意义。选择的标准，一是筹资功能要大，二是调控功能要强。主体税种之所以为主体，就是因为它是财政收入的主要来源。因此，它必须税基宽广，征收普遍，能够保证财政充裕、稳定与可靠，即课税对象在国民经济运行中，必须是覆盖面广泛而且是稳定的。纵观古今中外，凡是主体税种的选择大都符合这一要求。选择主体税种还必须符合市场经济发展的要求。市场经济的最基本特点是公平和竞争。各种生产资料的配置、各种税率的设置、各种商品的价格都必须符合公平原则；否则，就会被竞争规律所熨平。选择主体税种必须考虑市场经济的特点，使这一税种能够作为地方政府直接掌握和控制社会再生产活动的经济杠杆，对地方经济发展方向起调节作用。在目前的地方税体系中，还没有完全符合这两个标准的税种，但我们可以采取培植手段来完善营业税、地方企业所得税等，使其成为地方的主体税种。
（三）确立我国地方税主体税种
在确立地方税主体税种时，我们不可能通过现有税种的再划分，再调整，而应在现行地方税种中挖潜力，对各税种采取培植手段，强化税种筹资功能，使现实税源尽快变成有效收入，以促进地区经济健康发展。
1.我国地方税主体税种应首选营业税。营业税作为流转税的一种，在地方税收中起着举足轻重的作用，是地方财政收入的主要来源。1994年全国营业税收入占税务机关组织总收入的14.38%， 其收入规模在总收入规模中居第一位，而且这种地位还将随第三产业发展得以巩固。营业税依据明确、简单，比较适应我国征纳双方的管理水平，可以减少偷漏税现象。营业税征收普遍，具有广泛性。它以营业额作为计税依据，不受经营成果升降的影响，具有稳定性，适合做地方的当家税种。因此，加强营业税征管，拓展营业税课税范围，对促进地方经济发展，平衡地方财政具有重要意义。当务之急要大力发展第三产业。因为营业税的80%来自第三产业，大力发展第三产业无疑是培养地方税源的重要方面，是壮大地方财力的重要基础。而第三产业中的交通运输业、金融保险业、旅游业、服务业、咨询信息业、娱乐业、建筑装饰业等应是地方政府支持的重点。通过对这些行业的支持，可以丰裕营业税税源，拓宽营业税税基。另一方面，要继续深化新旧税制的政策衔接，将应纳入而暂未纳入营业税调节范围的应税收入，如不规范的行政服务收费等，纳入征税范围，从政策上堵塞税收流失。对混合销售行为明确界定，确定具体标准，由国、地两局分别征收，从政策上划清征收增值税还是征收营业税的界限，力求避免混税、混级行为发生。改善后的营业税，将巩固其地方大税的地位，成为真正的地方税当家税种。
2.从我国税制结构看，地方企业所得税的地位将大大加强，与营业税并驾齐驱成为地方税主体税种。1994年全国各种企业所得税收入占税务机关组织总收入的14.36%，其收入规模在总收入中居于第二位。 企业所得税具有面大、灵活、稳定等特点，并且相对集中，便于征管，适合作为地方税主体税种。
目前，我国地方企业所得税还存在着不少问题，必须经过不断完善，并着力培植，才能使其担负起主体税的重任。
1994年税制改革，实施了新的企业所得税制，消除了按企业经济性质设置税种、设计税率、规定优惠的弊端，对企业公平竞争具有重要意义。但是，内外资企业适用不同的所得税法，两套制度同步运行，虽对引进外资、增强国力具有一定意义，但不利于内资企业与外资企业平等竞争，不利于发展国内企业，不利于我国税制与国际税制接轨。所以，应按“国民待遇”原则统一内外资企业所得税，建立我国统一的企业所得税制。
内资企业所得税基本税率为33%，同时作为过渡设计了27%和18%两档优惠税率。虽然照顾了小企业和微利企业，但没有体现奖优罚劣原则，不利于企业公平竞争。而且，低利企业标准的确定存在人为性，难以体现企业经济效益和实际纳税能力，对部分高新技术企业和股份制企业按15%征收所得税，从长远讲也不利于建立现代企业制度和地区经济协调发展。因此，企业所得税税率应不分经济性质、规模大小、地区差别，统一实行33%的比例税率。
随着地方企业所得税的改革和现代企业制度的建立和完善，地方企业所得税将有良好的前景，势必与营业税一起承担起地方税主体税的责任。
3.如果从稍远一点来看，个人所得税、财产税必将成为地方税的主体税种。个人所得税在我国是一个非常有潜力的税种。1996年个人所得税为193亿元，比1995年增长41.6%。这是其他税种所无法相比的。 个人所得税潜力大，税源广，对扩大地方税收规模，实现地方财政收支平衡，有着举足轻重的作用。个人所得税一般实行源泉扣缴的征收办法，由地方课征可以调动地方政府理财的积极性，便于地方因地制宜地根据本地区的经济发展情况、居民收入和消费水平以及调节经济的要求，合理设计税负，保证税收的公平、合理，促进社会分配的公平化。如果我们能够强化个人所得税征管，提高纳税人纳税意识，那么随着经济的发展，个人收入的增加，个人所得税必将成为地方税主体税种。
财产税在我国处于起步阶段，但随着人们生活水平的提高，财产税将是一个不容忽视的地方税种。理由有三：一是财产税相对所得有固定的座落地，由地方课征较为方便，也容易控管，税源可靠；二是不论企业的财产还是个人的财产，都享受来自地方财政公共支出的利益，理应承担相应的纳税义务；三是税基稳定，不致于发生税基的大量地区转移。
根据我国的实际情况，应确立以营业税和企业所得税为地方税主体税种，巩固营业税地位，统一企业所得税，加强个人所得税的征管力度，逐步建立起以营业税和所得税为主体，其他地方各税为辅的现代地方税体系。
三、确立地方税主体税种急需解决的两个问题
1.建立完备的地方税体系，扩大地方的收入规模。地方税收总量的规模应大致适应地方政府事权支出的需要。而我国现行的地方税收入过小，不符合“财权与事权相统一”的分税制要求，影响了地方政府职能的发挥。我国地方税体系还不够完备，为此，我国应建立起营业税和企业所得税为主体，其他各税为辅的现代地方税体系，通过挖掘税源、加强征管、增加共享税的返还等多种渠道扩大地方税的收入规模，使地方税收入占地方财政收入的比例达到60%～70%，地方税收入占国家预算收入的比例达到30%～40%，为实现真正的分税制创造条件。
2.加强地方税收管理机构建设，不断提高地方税征管水平。为此必须做好：
（1）加强地方税务机构建设。建立一个科学、精简、协调、 高效的地方税管理体系，是保证完成地方税收工作的重要组织保证。在人员方面，要大力提高各种素质，确保各部门工作有序、有效运转；在机构设置方面，要不断探索、总结先进办法和经验，使之不断健全和完善。
（2）正确处理与国税系统的关系。 国税管理机构与地税管理机构在各司其职的运行中，应既有明确的分工界线，又应在一定程度上协同互补。因此，地方税管理机构应根据“整体利益与局部利益相统一”原则，协调好与国税系统之间的关系，共同做好税收工作。
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