摘要：随着国家机构改革实施，国家空间治理进入到了新的历史阶段。在当全面展开的国土空间规划中，要划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。城镇开发边界是国土空间中与城镇乡村发展、资源环境节约与保护密切相关的一条控制线。有必要对城镇开发边界的相关理论研究进行梳理思考。对国外城镇开发边界经验总结的基础上，梳理了国内近年来城镇开发边界的实践研究和存在问题，城镇开发边界的政策意图，最后总结新时期城镇开发边界划定的思考。以期明晰城镇开发边界对国土空间治理的重要作用。
关键词：城镇开发边界；空间治理；规划政策；国土空间
1 国外城镇开发边界经验
1.1 国外城镇开发边界的概念理解
城镇开发边界的思想起源于19世纪霍华德提出的田园城市理论。霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分，城市周边围绕着农田，当城市规模发展到一定规模时，不可在原地扩大城市规模，需要另外新建另外一座田园城市。围绕城市周边的农田起到了限制城市无序蔓延扩张的作用。
1938年颁布的《大伦敦绿带规划法案》，在伦敦周边划定了环城绿带用地，此后1944年的《大伦敦规划》正式划定绿带环，用以限制城市无序蔓延扩张。
1976年美国的塞勒姆市（Salem）最早明确提出城市增长边界概念的，为“城市土地和农村土地之间的分界线”。塞勒姆都市区划定了城市增长边界，明确了城市发展范围。解决了当时塞勒姆市与其相邻的波尔克（Polk）和马里恩（Marion）两县在城市规划管理中的冲突。规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发，边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发。此后，西方学者对城市增长边界的定义进行了补充，西贝特（RichardSybert）认为“城市空间增长边界是在城市外围划定的一条遏制其城市空间无限制进行扩张的线”。本斯顿（DavidBengston）等将城市增长边界定义为“将城市化地区与郊区生态保留空间进行区分的重要界线，由政府在地图上予以标示”，通过区划（Zoning）及其他政策工具保障其实施。
1.2 波特兰城镇增长边界实践案例
波特兰在2040年远景规划的编制过程中，采用多方案比较的模式，划定了城市增长边界。
基于土地利用现状、环境敏感性分析、开发适宜性分析、城市发展等初步提出了三个“增长概念”，各对应一种城市发展情景。方案一预判城市增长迅速，新增城市用地主要为居住，城市向生态压力小的地区扩张。方案二预测城市为内涵式发展，城市规模基本维持现状。方案三预测城市发展兼具外延扩张和内涵发展相结合，城市布局以组团式沿交通干线展开。
通过综合分析土地消耗总量、城市人居适宜性、职住平衡、景观多样性等方面，最终选择方案三。确定增长情景后，进一步结合城市发展各项要素对城市增长边界进行细化，划定增长边界形态（图2）。
图1 波特兰四种情景的城市增长情景
图2 波特兰城市增长边界
2 国内近年来城镇开发边界的实践
2013年的中央城镇化工作会议明确要求：“尽快把每个城市特别是特大城市城市开发边界划定”。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》和中央城市工作会议等一系列规划、文件和会议都强调，要科学划定城市开发边界，限制城市无序蔓延和低效扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2014年7月，住房和城乡建设部、国土资源部选择了北京、上海等14个大城市开展城市开发边界划定的试点工作。四川、陕西、安徽等省份也在这个时期发布了地方性的城市开发边界划定导则。
3 城镇开发边界的政策意图
通过十多年的探索，我国城镇开发边界的政策意图逐渐由模糊到明确。2005年住建部颁布的《城市规划编制办法》最早提出研究划定“城市增长边界”。其目的是抑制2000左右出现的城市建设用地快速扩张的态势。
2013年中央城镇化工作会议上有关“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”的要求，是在2012年党的十八大报告中首次提出了“生态文明建设”和统筹推进“五位一体”总体布局的背景下提出的。在试点的基础上，中央城市工作会议后的中发〔2016〕6号文件中，明确了划定“城市开发边界”的意图在于“加强空间开发管制”，“根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”。整体上体现的是“严控增量”的思路。
当前国家正在开展的国土空间规划提出了要划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。并且对城镇开发边界的划定及管控要求逐步明晰。
城镇开发边界由最初的解决城市无序蔓延问题转向塑造美丽国土空间、促进城市转型发展的综合作用。
4 新时期城镇开发边界划定思考
划定城镇开发边界必须从区域整体出发，要适应国家治理体系与治理能力现代化建设的需要。空间资源的配置是政府维护社会公正、调控经济社会发展的重要手段，既要适应市场的灵活性，又要体现维护整体利益和长远利益的原则性。
城镇开发边界这项政策的作用，已经从早期单纯设想控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造美丽国土空间的综合作用。应当体现出我国规划领域对于城镇和乡村发展长期、全面、较为系统的知识积累，体现出在推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的历史背景下，政府管理驾驭城镇乡村发展、推进资源环境保护利用的综合能力的提升。党和国家机构改革决定的落实，为多规合一，为各种规划政策工具协同发挥作用，为相关学科合作发展创造了历史性的机遇。
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作者简介：李晓玮，女，1979年10月，本科，山东省城乡规划设计研究院，高级工程师。
论文作者:李晓玮
论文发表刊物:《基层建设》2019年第19期
论文发表时间:2019/9/21
标签：边界论文; 城市论文; 城镇论文; 空间论文; 国土论文; 城市规划论文; 政策论文; 《基层建设》2019年第19期论文;