图书馆法律保障体系的完善：基础、思路与重点，本文主要内容关键词为：保障体系论文,思路论文,图书馆论文,重点论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔分类号〕G250
实际上，对图书馆法律保障体系研究的关注是图书馆法治建设在世纪之交才出现的新变化，但在短短几年内，“完善图书馆法律保障体系是图书馆法治建设的根本”已成为国内图书馆界共识。综观10年来的研究，可以说成就显著：①图书馆法治建设研究正在沿着法治环境建设、法律保障体系建设路径逐步深入；②图书馆专门法的核心作用已得到认识，更可喜的是图书馆相关法对专门法的配套支持作用已引起界内重视；③明确了图书馆行业自律规范也是图书馆法律保障体系的重要组成部分，相关研究逐渐升温；④把有关国际法定位为制定我国图书馆法以及与国际接轨的重要参考和指南。但10年来的研究也存在一些缺陷：①基本上局限在图书馆行业内部来讨论图书馆法律保障体系的完善，没有和我国社会主义初级阶段国情相结合；②侧重于在如何保障图书馆事业发展上做文章，没有把完善图书馆法律保障体系与保障图书馆社会效益的发挥相结合；③专注于从微观上研究图书馆法律保障体系的建设和功能，没有从宏观上把握其完善的思路和重点。上述缺陷使我国图书馆法律保障体系的完善缺乏厚实的基础，很有可能成为一座“空中楼阁”。因此，本文试图从图书馆行业的社会地位和社会作用出发，探讨完善我国图书馆法律保障体系的基础、思路和重点。
1 图书馆法律保障体系的作用
发展图书馆事业对我国社会主义市场经济建设和精神文明建设起着重要作用，但我国图书馆事业的社会地位低，社会作用也不大被认同。笔者认为，有两方面的原因造成了图书馆社会地位与其应有的社会作用不相称的局面：
一是图书馆事业的属性。中介性是图书馆的基本属性，作为中介性质的图书馆事业，其社会价值并不在于创造和生产多少精神产品，而是如何开发和利用馆藏的精神产品——文献信息资源，属于精神产品的流通领域，因而，图书馆事业对社会发展所起的作用往往是间接的，即通过图书馆事业来促进科学、教育、经济以及其他社会事业，从而推动社会发展。这种间接性的特点使得图书馆事业所起的作用始终处于幕后，也导致图书馆事业的发展总是比社会其他事业的发展慢一拍，有一个滞后期。
二是衡量图书馆事业发展的尺度。过去看图书馆事业是否发展，总是看图书馆的数量有多少、文献贮藏量有多少，而不太注重图书馆的整体社会效益。诚然，图书馆的数量多少和文献信息资源的拥有状况是图书馆社会作用发挥的基础，在某种意义上也能体现事业发展，但必须看到，增加图书馆的数量和文献信息资源收藏量并不等于图书馆社会效益的同步增强，“对于一个国家和社会而言，图书馆自身数量和规模的发展并不直接作用于社会发展，而只有当这种发展和一定的社会需要相联系，并促进了社会对文献信息资源的开发和利用时，这种发展的社会价值才能体现出来”[1]。
基于此，我国的图书馆法律保障体系应发挥如下作用：①立足图书馆事业的中介性，促进图书馆事业与社会其他事业同步发展。图书馆法律保障体系要发挥保障和促进作用，通过保障图书馆事业正常运营所需的各种物质条件，促进图书馆事业的发展始终建立在与社会其他事业相协调和相适应的水平上，始终处在不断满足社会对文献信息资源开发和利用的需要的过程中。②增强图书馆的外向功能，提高图书馆的外部作用。图书馆法律保障体系要发挥规范和引导作用，通过规范图书馆活动中产生的各相关主体之间的权利和义务关系，引导图书馆行业树立注重社会效益的观念，把不断满足社会需要放在首位。
2 完善图书馆法律保障体系的基础
完善总是在现有基础上的完善。对现有基础的正确估计是探讨完善图书馆法律保障体系问题必须论及的一个基本前提。为了从宏观上更准确地把握完善我国图书馆法律保障体系的基础，有必要对基础作进一步的引申和扩展，从而把基础问题扩大到两个领域：一是外部基础，即现阶段国情问题；二是内部基础，即我国现有的图书馆法律保障体系成就。
第一个问题即现阶段国情涉及到了许多方面。笔者认为，经济、人口、文化教育、科学技术、政治、法治等社会条件和因素是影响图书馆法律保障体系完善的主要因素。具体地说，反映这些社会条件和因素的我国基本国情是：①现阶段我国尚处于社会主义初级阶段，从整体上看经济还比较落后，应该以经济建设为中心，因此对不能带来显著经济效益的图书馆事业关注较少；②人口众多，但国民受教育程度普遍较低，文盲还占有相当比例，即使在提倡终身教育的21世纪，广大国民对图书馆作为一个社会教育机构所具有的作用认知不足，利用图书馆的意识不强，导致图书馆的社会认同感弱，社会地位低；③教育中存在的灌输式教学方式，抑制了学生的探索性和创造性，本该充满问号的求知时期却变成了句号，使得学生从幼年开始，利用图书馆的意识就非常淡薄；④相当部分的政府官员总喜欢搞“政绩工程”、“立竿见影工程”，对有潜在和间接社会效益的图书馆事业不重视；⑤改革开放以来，特别是党的十五大提出“依法治国”方略以后，国家大力进行法治建设，已经颁布了各类法规300多部、国务院行政法规800多部、地方性法规及单行条例或规章3000多部[2]，但总的来说是重经济立法，轻文化立法。
从上述国情可以得出如下结论：我国的经济文化建设从整体上看还相当落后，这种落后，不单纯表现在经济方面，而是几乎涉及到了影响图书馆法律保障体系完善的各种社会因素。也就是说，至少在近期范围内，我们不可能完全依赖国家把宝贵的立法资源投入到文化教育等事业立法上来，从而完善我国的图书馆法律保障体系。
怎么办？这就涉及到了第二个问题，即现有的图书馆法律保障体系成就。建国近60年，我国的图书馆法治建设并不是一片空白，国家文化、教育等行政部门已经颁布了10多种专门规范图书馆事业的规程、决定、通知等；已经有8部地方性图书馆立法成果；近40部国家立法、近70种党和政府及国家行政部门的决定、条例、标准、通知、管理办法、工作意见等直接或间接地涉及到了图书馆事业发展的某些方面[3]，内容涉及财政税收、科普教育、新闻出版、文物保护、知识产权、档案保护、民族工作、基本建设、环境卫生等方面；而且我国已加入了多个与图书馆有关的国际公约，并于2003年5月正式向社会颁布了《中国图书馆员职业道德准则（试行）》。这些法规文件都是我国图书馆法治建设的成果，它们对图书馆事业的发展曾经起过或正在起着规范、保障、引导、促进作用。总的来说，这一时期的图书馆法治建设虽然尚未形成完善的法律保障体系，但是由图书馆专门法、图书馆相关法、与图书馆有关的国际法、图书馆行业自律规范等子系统组成的中国图书馆事业的法律保障体系正在发芽、开花。我们图书馆界有必要深入系统地梳理总结我国现有的图书馆法治建设成就，发挥现有图书馆立法成果的作用，促进图书馆事业的发展，以图书馆事业大发展推动图书馆法治建设进程，以期早日建成完善的图书馆法律保障体系。
3 完善图书馆法律保障体系的思路：从内向型向外向型的转变
考察任何社会事业的发展过程，由于采取的视角不同，存在着两种不同的思维模式：一种是内向型的模式；另一种是外向型的模式。前者把事业发展和社会发展割裂开来，因而是封闭型的；后者则从事业与社会联系中探索事业的发展，因而是开放型的。
从建国近60年图书馆法治建设的实践来看，占主导地位的是一种内向型的思维模式。在这种思维模式指导下，导致了长期以来在图书馆法治建设中存在的重外延轻内涵、重数量轻质量、重自身规模轻社会效益的自我封闭和自我萎缩的倾向。具体表现在：①把图书馆法律保障体系的作用局限于保障图书馆正常运营所需的各种物质条件，特别是经费等因素的增加，且不说这要受到国情的限制，更重要的是，它不利于在短时间内使整个事业的发展和社会需要的差距缩短，束缚了图书馆事业发展的活力；②图书馆法律保障体系与图书馆事业应发挥的社会效益及社会对图书馆事业的需要不协调，如8部地方性图书馆事业立法中，基本上只是在第一条明确了法规制定的目的，但在下面的具体条文中，都把重点放在了经费、业务、馆藏、管理、馆舍、人员等内部事务上，其实仍然是一种“把图书馆自身规模的发展等同于图书馆社会效益的同步增强”的思想，而图书馆法律保障体系比较完善的日本，其《图书馆法》在第一条揭示了法规制定的目的后，在第三条分8项详细规定了图书馆如何“遵循本地的情况和普通民众的希望”[4]，充分体现了以法律的力量促进图书馆事业发展与社会效益相结合的思想。
外向型思维模式的认识基础，就是把事业发展和它的目的性联系起来。完善图书馆法律保障体系，可以保障图书馆事业正常运营所需的各种物质条件，而保障物质条件的根本目的是要最大限度地满足社会日益增长的文献信息情报需求。把完善图书馆法律保障体系和不断满足社会需要联系起来，就从根本上摆脱了就图书馆事业而建设图书馆法治的传统思维模式，把图书馆法治建设与社会需要协调起来，把图书馆法律保障体系的完善与其社会效益协调起来，坚持以满足社会需要作为完善图书馆法律保障体系的依据和方向，以提高社会效益为中心。我们认为，完善我国图书馆法律保障体系的主要落脚点应该是在法规中优先体现图书馆社会作用和社会效益的发挥，使图书馆法律保障体系的完善与外部社会环境之间形成良性循环，一方面通过法律的作用，使社会对图书馆事业发展所提供的投资及其他条件不仅仅反映在事业自身，而且要达到相适应的社会效益；另一方面通过社会效益的增长影响、推动外部条件进一步提高，进而又促进图书馆事业的发展和社会效益的提高，从根本上扭转图书馆抱怨社会重视和扶持不够，人、财、物短缺，而社会指责图书馆没有人尽其才、物尽其用，工作效率低，服务水平差，不能很好满足社会需要的局面。
4 完善图书馆法律保障体系的重点：加强宏观控制
笔者认为，今后完善我国图书馆法律保障体系的战略重点应当是提高国家对图书馆法治建设的宏观控制力度。理由有三：
第一，从图书馆行业的社会地位来看。图书馆专门法和图书馆相关法是图书馆法律保障体系最重要的两个组成部分。前者的制定多由界内人士参与，以他们对行业的认识与感情，在制定专门法时，很可能会偏重行业利益，甚至过多地偏重行业利益；而图书馆相关法的制定就截然不同了，图书馆作为一个社会弱势行业，在相关法的制定、执行、修订、补充中，参与权和话语权几乎为零，所以大多数相关法中有关图书馆的条款义务多、权利少，原则性强、操作性弱，调子高、行动缓。因此，要建立一套完善的、权利与义务大体相当的图书馆法律保障体系，应该有国家宏观控制的参与。
第二，从图书馆事业的内部结构来看。我国图书馆事业内部结构的特点是多元化和纵向等级化，这种结构造成了事业组织管理上分散化和横向联系薄弱，不利于对各类型图书馆进行统一的规划和协调。体现在图书馆法治建设上，就会产生诸如各自制定各自的地区性或系统性法规，既造成了宝贵的立法资源的浪费，又使得此地区与彼地区、此行业与彼行业的各种法规有可能互不统属、互不相通，甚至互相“打架”。而要解决图书馆法治建设中的低水平重复和协作缺乏的问题，近期必须加强对制定图书馆法规的宏观控制，远期则是要解决图书馆事业内部结构的有序问题。结构问题单靠图书馆行业内部的力量是解决不了的，只有着眼于国家宏观控制能力的提高。
第三，从图书馆法律保障体系自身发展需要来看。宏观控制客观，这是现实的社会基础的需要。一方面，尽管图书馆行业是社会弱势行业，图书馆法治建设比较落后，但随着我国社会主义市场经济的迅猛发展，国家的宏观控制能力也得到提高，已经有能力关注精神文明建设与物质文明建设之间的差距，一个明显的标志就是文化、教育、科技等的立法进程已明显加快；另一方面，既然说是法律保障体系，就需要把它作为一个整体来对待，把握它们之间的宏观联系；图书馆专门法还好把握，毕竟是行业内部的事，相关法就非图书馆界力所能及了，这时候就需要国家加大宏观控制的力度。
可见，提高国家宏观控制能力，是完善我国图书馆法律保障体系的“捷径”。笔者认为，加强宏观控制具体体现在：①控制图书馆法规及相关法规的制定。一方面保证权利与义务的大体均衡，国家宏观控制的目的就是既要防止图书馆专门法的制定蜕变成“行业利益保护法”，又要避免相关法为保护自己利益而只规定图书馆的义务；另一方面增强相关法规对图书馆事业的关注，国家发挥宏观控制职能，推动相关法律法规关注图书馆，是图书馆法律保障体系得以完善的重要步骤。②控制图书馆法规的数量和质量。国家宏观控制的作用就是在尽可能多地就图书馆事业立法的基础上，调控提高图书馆行业内部立法的协调程度，控制立法的质量与效果，注重权威性、操作性和实用性，克服立法规范不明确、立法权限不清楚，越权立法、重复立法的弊端，达到“在数量上有所侧重，在立法中追求质量”的目标。③制定国家图书馆宏观政策，控制图书馆法律的实施。国家除了应尽快出台图书馆专门法，充分重视图书馆相关法制定外，还应从宏观上制定国家的图书馆政策，指导图书馆事业的各项工作，更重要的是从宏观上控制图书馆法律的执行，并建立畅通的反馈渠道，建立图书馆专门法、相关法及与各项规章制度相互制约、相互协调、共同作用的运行机制。
5 值得关注的问题
限于篇幅，文中只是对法律保障体系的作用及完善图书馆法律保障体系的基础、思路和重点进行了阐述，但我们认为，还有如下问题值得今后关注：
5.1 关于数量型和质量型的问题
为了更快更好地完善图书馆法律保障体系，可以采取不同的发展道路，归纳起来主要有两种基本模式——数量型和质量型。这两种模式既互相联系又互相区别，既互相促进又互相限制，既互相转化又可以互相结合。数量型的模式既包括有关图书馆的法规的多少，也包括法规中有关图书馆的条款内容的多少，一味地追求数量型，固然可以增加图书馆法律保障体系的覆盖面，但也会出现“法律打架”现象、推诿扯皮现象等，不但影响图书馆法律保障体系的权威和效率，也会对图书馆事业的发展统得过深、管得过死。质量型的模式考虑到了图书馆法律保障体系的权威和效率，像美国虽然没有设置一个专门管理机构去管理图书馆事业，但是就全国范围来看，有一个《图书馆服务与技术法案》在起着一定的作用，对于保证图书馆建设资金，促进图书馆事业发展起了很大作用，这就是一个比较好的质量型立法。但质量的高低并没有一个明确的标准，最终要靠数量来支撑。怎样找到数量与质量的最佳结合点，是我们图书馆界在完善法律保障体系的过程中面临的一个比较迫切的问题。
5.2 关于内向型和外向型的其他问题
文中第3部分只是论述了完善图书馆法律保障体系是朝向图书馆事业自身还是注重发挥图书馆社会作用和效益这一方面的问题，其实关于内向型和外向型的问题，我们需要研究的方面还有很多，如：①图书馆法规的制定是以界内人士为主，还是吸收界外人士参与；界内人士对图书馆行业认识深入，但感情因素可能会使他们在制定图书馆法规时更偏重维护行业利益，吸收界外人士参与也许可以避免这种状况；②图书馆的立法，是做门里的事情多一点，还是做门外的事情多一点；前者是被动地等待立法，后者是主动地推动立法，在这一点上日本的公共图书馆立法经验值得我们借鉴；③还有图书馆法治建设的理论研究问题，自改革开放以来，关于图书馆法、图书馆立法、图书馆法治建设的研究论文已有数百篇，但大多数是界内人士在研究，外部法学界专家学者对图书馆法治建设的关注度非常低，图书馆界是否应该做好公关推动工作，使图书馆法治建设从囿于行业内部到引起全社会关注呢？
5.3 关于图书馆法律保障体系的构成问题
关于图书馆法律保障体系的结构，界内学者认为应该由图书馆专门法、相关法、有关国际法、行业自律规范四部分组成。但根据法理学原理，法治环境不是一个开放系统，而是一个循环系统，因为法律的制定、执行、修正和补充，是一个无休止的问题，将许多事情都用法律来规定是很不容易、很不现实、也不可能的一件事情，毕竟形势一直在不断发展，新的事情、新的问题不断产生，法治也不能一蹴而就。笔者认为，完善的法律保障体系如果缺少了畅通的反馈渠道和有效的反馈机制，是谈不上完善的，特别是图书馆作为社会弱势行业，更需要建立法规执行的反馈机制和反馈渠道，才能有效避免出现因为某个部门或某个环节没有发挥作用而使整个图书馆法律保障体系形同虚设的情形。法律反馈机制和渠道是否也算是图书馆法律保障体系的组成部分呢？这也是一个值得思考的问题。
收稿日期：2008-02-23修回日期：2008-04-23