发展混合所有制职业院校的若干思考，本文主要内容关键词为：所有制论文,职业院校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.16298/j.cnki.1004-3667.2016.05.20 为加快发展现代职业教育，深化体制机制改革，激发职业教育办学活力，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”众所周知，我国经济领域的混合所有制探索已有多年，积累了不少成功经验。中共十八届三中全会明确提出要积极发展混合所有制经济，并将其作为我国基本经济制度的重要实现形式。实践证明，混合所有制是我国深化国有企业改革，盘活国有资产存量、促进国民经济发展的有效途径，正成为我国新时期国企改革的重点之一。将混合所有制引入职业教育领域，发展混合所有制职业院校，有什么重要意义?面临哪些基本问题?怎么解决?本文拟与教育界同仁分享交流。 一、混合所有制改革是职业教育体制机制改革的突破口 经济领域的实践已经证明，混合所有制改革通过产权结构的调整推动了经济体制改革的深化，为真正确立现代企业制度奠定了基础，已成为我国公有制经济的有效实现形式。从理论上讲，将混合所有制引入职业教育，也能通过产权结构的调整来打破固有的职业教育体制，建立与市场经济体制相适应的制度机制，从而推动职业教育改革取得成效。 1.混合所有制改革是职业教育投资体制改革的重大举措。改革开放尤其是20世纪90年代以来，伴随着经济体制改革的推进，我国教育投资体制改革也逐步进行，建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制逐步成为改革的目标。在职业教育领域，鉴于学校与社会的密切关系，政府在财政资金不足的情况下，更期待通过投资体制改革来吸引更多的社会资金投入职业院校。然而长期以来，由于我国只是鼓励社会资本投入职业教育，投资主体的权益缺乏明确保障，这使社会资本投入职业教育的数额一直很小。以2013年为例，在全国普通高职高专院校的经费来源中，国家财政性教育经费和教育事业收入(含学杂费)占到了93.8％，民办学校中举办者投入、社会捐赠、其他收入分别只占1.37％、0.27％、4.57％；在中等职业学校的经费来源中，国家财政性教育经费和教育事业收入(含学杂费)占到96.66％，民办学校中举办者投入、社会捐赠、其他收入分别只占0.44％、0.21％、2.68％[1]。混合所有制改革允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，打破了较为单一的所有制形式，在制度设计合理和配套政策的支持下，有望调动更多的社会资本投入职业教育。 2.混合所有制改革为办学体制和管理体制改革提供了经济基础。多年的实践证明，办学体制僵化和管理体制不顺，是制约我国职业教育改革与发展的两大症结。大量公办职业院校在政府的多重领导和管理下，缺乏面向社会办学所需的自主权，也形成了对政府政策或资源“等”“靠”“要”的依赖状态，相对忽视社会和市场的诉求，办学质量不高，许多改革又举步维艰。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》出台后，我国逐步将办学体制、管理体制改革作为教育改革的重点。然而，在投资体制不变的情况下，政府依然是公办院校唯一的出资人，一元化办学和管理体制一直未曾真正撬动。在这种体制下，学校几乎是政府下一级机构，内部治理主体单一，严格按政府意旨办学和管理，学校办学质量与广大教职工的权益没有直接关系，与社会特定组织和个人的利益也没有直接的关系，校外行业企业无法真正参与到学校办学中来，学校办学活力不强。 借鉴经济领域混合所有制改革，允许政府之外的其他主体拥有学校的产权，这种投资体制的变化为办学体制和管理体制的突破提供了经济基础，有利于推进管、办、评分离，完善内部治理结构，从而建立现代学校制度。在我国的经济领域，国企改革虽然建立了股份制，但并未真正实现现代企业制度。因为现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，而混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程[2]。根据经济基础决定上层建筑的原理，办学体制与管理体制必然要与投资体制相适应。在混合所有制学校，除政府之外，行业企业、社会组织、学校管理者、普通教职工等，都能够以资本、知识、技术、管理等要素参与办学，成为产权主体并享有相应权利，他们理应成为学校的治理主体。在管、办、评分离的基础上，通过合理的制度设计，学校与政府、社会之间，学校内部诸要素之间形成协作、监督的契约关系，一个相对完善的法人治理结构就基本形成，现代学校制度就能实现了。 3.混合所有制改革是构建校企合作制度机制的黏合剂。实践证明，校企合作是职业院校办学走向成功的基本经验之一。著名职业教育专家、美国芝加哥大学福斯特(Philip J.Foster)教授曾指出：“职业学校固有的且又自身难以克服的缺陷，决定了学校本位的职业教育最终难以避免失败的命运”[3]。我国职业教育还不能完全适应经济社会发展的水平和需要，一个主要原因就是校企合作不够广泛和深入，而校企合作不足的一个重要原因，就是企业作为办学主体的缺位。企业不在学校的治理主体之列，既缺乏校企合作的积极性，也很难深化校企合作。近年来，我国力推职业教育集团化办学和现代学徒制，主要目的之一就是加强校企合作，整合共享资源，提高人才培养质量。但真正取得实效的职业教育集团寥寥无几，而现代学徒制改革又举步维艰，可以说都没有达到预期目标，校企之间的合作仍然没有取得突破性进展。 多年的实践表明，加强校企合作必须寻找新的机制和模式，使校企之间真正形成利益共享、风险共担的关系，以提高企业的积极性。在经历多种途径的探索之后，借鉴国外经验，改革既有的办学模式，提高企业的主体地位逐渐成为一种政策选择。2010年9月在杭州召开的全国高等职业教育改革与发展工作会议提出“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”的校企合作思路，把校企合作的内容提到了一个新的高度，一些职业院校开始在局部范围探索校企“双主体”办学机制。然而由于配套的政策法规建设不完善，职业院校还不能在学校层面大胆探索“双主体”办学，企业的权益也没有明确的保障，这就使“双主体”办学也没有取得突破性进展。通过发展混合所有制职业院校，企业可以通过资本、技术等要素投入获得产权，这一方面使企业凭借所有权真正成为学校的办学主体，而基于企业在职业技能人才培养中的优势，它们理应是学校的治理主体，而不仅局限于学校办学“参与人”的角色和地位。另一方面，企业对职业院校进行的是“投资”，不再是过去的“捐资”，投资是要寻求收益的，如若获得法律保障，则有望提高企业投入职业院校的积极性。而投入学校的资本多了，企业自然会关心学校的办学活动。 二、发展混合所有制职业院校面临的主要问题 混合所有制改革在经济领域取得了成功，积累了一些经验，从理论上讲应用在教育领域具备以上重要意义，但在目前的社会条件下，我国职业教育领域发展混合所有制职业院校还面临以下问题。 1.观念转变困难，改革阻力大。如果是在现在单一所有制职业院校的基础上进行混合所有制改革，则无论是公办院校还是民办院校，都存在一定的改革阻力。政府希望通过混合所有制改革给公办职业院校注入更多的资金和活力，减少政府的财政负担，引导民办院校持续健康发展，却又可能担心减弱自身对公办院校的调控能力，导致教育的公益性受到减损，或国有资产流失。公办职业院校在进行混合所有制改革之前，具有其独特的优势：一是财政拨款一般能保证，特别是近年来伴随着国家对职业教育投入政策的调整，生均1.2万的拨款仍然具有办学投入上的优势，引入非公有资本投入后，在政策不明朗的情况下恐难保证较大的财政投入，各种专项投入也可能面临减少；二是学校作为公办院校，在各类项目申报中仍然更具优势；三是教职工作为事业单位人员，在福利待遇上相对较好，没有后顾之忧；四是领导和管理层往往还具有行政级别上的优势；五是没有进行混合所有制改革，也就不会冒政策风险。总之，公办院校行政化管理倾向极大地降低了公办职业院校的经营管理效率，加大了参与混合所有制职业院校发展的难度和阻力[4]。 2.跨界的混合，改革难度大。经济领域的混合所有制改革在对象上同属于经济领域，都受到《公司法》的约束。尽管《公司法》也有一些不完全适应混合所有制改革形势的内容，但总体上说，在《公司法》的框架内，经济领域的混合所有制改革面临的许多问题都能找到法律依据或制度解决方案，这就降低了混合所有制改革的难度。与此不同的是，教育领域的混合所有制改革涉及教育界、企业界、科技界等的跨界混合，在管理上涉及多个主管部门，目前没有一个能够解决混合所有制改革若干基本问题的共同法律框架。而在条块分割的体制下，要实行跨部门的合作，构建支持混合所有制改革的、彼此配合的法律框架又比较困难。在这种情况下，发展混合所有制职业院校面临许多悬而未决的问题，不可能一帆风顺。 3.缺乏法律依据，改革保障不足。发展混合所有制职业院校由《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)提出，尚未上升到法律层面。且在现行的法律体系中，一些规定与发展混合所有制职业院校的要求不相适应。一方面，法人地位不明确。混合所有制学校作为一种新的所有制类型，它既包含公有的成分，也包含非公有的成分，判定其是事业单位法人还是民办非企业法人、企业法人，现行法律并无相关规定，依法治教就会面临困难。当前实践中探索的混合所有制职业院校，一些地方政府把它归入民办学校管理，也不符合法律规定。《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”显然，混合所有制学校利用了国家财政性教育经费，严格地说不适用这一法律。法人地位不明确，就谈不上法律保障。在这种情况下，许多学校对混合所有制改革只是持观望态度，不敢轻易触碰“红线”，或者局限在二级学院层面探索。 另一方面，产权收益无保障。发展混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，这就客观要求学校能够盈利并给予产权所有人一定的投资回报，而不是让其无偿资助，这是产权结构调整的要义所在，也是激发办学活力的根本，然而现行的法律并不支持这点。《中华人民共和国教育法》第二十五条：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《中华人民共和国高等教育法》第二十四条：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”第六十一条：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”尽管《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报，但取得合理回报的具体办法由国务院规定，因此仍然不明确。 4.院校治理结构的调整不易。产权结构的多元化客观上要求治理主体的多元化，要求治理结构的调整，这也是建设现代学校制度的必由之路。如果是在已有院校基础上进行混合所有制改革，要调整和完善治理结构必然是个艰难的历程。首先，混合所有制改革只是提出了学校产权结构调整的探索方向，但财产的占有、支配、使用、收益和处置等一系列问题并不明确，决定了以产权为基础的治理结构调整仍然难以明确。经济领域的混合所有制改革取得了成功，与其产权清晰、责权明确、政企分开等基础是分不开的。其次，上层建筑虽然由经济基础决定，但有其自身的独立性和反作用力，会产生一个滞后的过程，这如同我国政治体制改革滞后于经济体制改革一样。再次，由于混合所有制改革尚无法律支持，其法人治理的基础就不明确，恐怕既不是《公司法》也不是《教育法》能够规定。法律基础不明确，就很难实现治理结构上的完善。最后，混合所有制虽然为完善学校内外部治理提供了经济基础，但它带来产权主体的多元化，决定着治理主体的多元化，然而在利益相关者日益多元化的情况下，如何完善内外部治理，使之能够有效地反映和协调各投资方的意见和要求，并非易事。 5.资产评估和产权流通困难。产权结构的多元化是混合所有制的本质特征之一，是推动职业教育投资体制改革，撬动办学体制和管理体制改革，激发办学活力的根本。要实现产权结构的多元化，就必须对各种可以转化为产权的要素进行合理的评估。由于高等学校的资产涉及多种类型，复杂而不易评估，加上长期以来我国把公办教育作为纯粹的公益事业管理，几乎从不计算投入产出问题，这使公办学校积累了许多产权不明晰的问题，包括对学校资产的评估经验也不足，产权边界模糊和产权保护制度不完善等。发展混合所有制职业院校，除资本以外，知识、技术、管理等要素也可以参与投资办学，这进一步增加了资产评估的难度。 更为重要的是，发展混合所有制职业院校意味着不同所有制产权的融合，必然涉及学校产权的流通，客观要求产权交易，然而这正是制约所有职业院校的瓶颈，是发展混合所有制职业院校的最大难点[4]。因为我国教育市场发育程度还不高，教育市场准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，造成教育市场的某些领域缺乏竞争机制，导致教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效[5]。显然，产权流通不畅，资本进入或退出学校的自由度降低，无疑增加了各种资本混合的难度，也容易打消投资者的积极性。在法律制度不健全的情况下，一些学校私下进行产权交易，但这无疑增加了风险。 三、发展混合所有制职业院校的政策建议 1.从教育分类着手，做好发展混合所有制职业院校的顶层设计。首先是明确混合所有制学校的概念与性质。混合所有制学校在理论上能够发挥不同所有制的优势，克服各自的缺点，但这需要对混合所有制学校的概念和性质有一个正确的界定，否则可能连原来单一所有制的优势都会丧失。当前我国的实践探索中，就存在混合后两种优势都不沾边的问题。鉴于“混合”的优点，建议政府对职业院校重新分类，将混合所有制学校列为“公办”“民办”之外的第三种办学类型。在此基础上，对混合所有制学校做一个政策界定，明确混合所有制学校的“混合”性质，既要避免非“公”即“民”，“营利”与“非营利”的二元思维，又要避免将“公益”与“营利”对立起来。事实上，学校营利与其公益性并不矛盾。在世界范围内，高等教育市场化就使越来越多的高等学校从事营利性活动，从而变得越来越像一个“混合机构”。用凡·特威斯特和英特·威尔特(Van Twist & In’t Veld)的话说，“它是这样一个实体，运作于公共和私有领域之间，履行着公共责任，从事各种商业市场活动”[6]。其次，政府要合理确定混合所有制改革的范围，避免一哄而上的局面。混合所有制经济是我国基本经济制度的实现形式，混合所有制教育也可以是我国基本教育制度的实现形式，这意味着从整体上讲，公有制成分应该是混合所有制的主体。再次，政府要明确混合所有制学校的基本制度和基本原则，确保产权调整后社会主义办学方向不动摇，还要明晰混合所有制学校与单一所有制学校、混合所有制企业的异同等。 2.修订相关法律，为发展混合所有制职业院校提供保障。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。鉴于混合所有制学校在本质上是教育机构，建议依据教育法律而不是《公司法》来管理。如前所述，我国教育法律体系中没有混合所有制的提法，一些条文还与发展混合所有制的要求不适应，这使混合所有制改革缺乏法律保障，要真正发展混合所有制职业院校就必须对相关法律法规进行修订。一方面，要对《教育法》《高等教育法》《职业教育法》和《民办教育促进法》的有关条文进行修订，清理不适应混合所有制学校发展的内容，以化解法律冲突；另一方面，要对混合所有制学校的一些基本内容如法律地位、机构属性、治理结构、运行机制、产权归属和交易、国有资产保值增值及其他产权主体的权益保护等内容进行补充规定。 3.完善学校产权制度，建立教育产权交易市场。针对学校资产评估和产权流通困难的问题，发展混合所有制职业院校必须完善学校产权制度，建立教育产权交易市场。为适应混合所有制学校发展的需要，必须完善学校产权制度，主要是加强对学校各类资产包括固定资产、流动资产、在建工程、无形资产和对外投资等的清算与评估，对公民个人包括教职工以知识、技术和管理等要素进行投资的产权价值评估，要求做到产权明晰，资产评估价值合理，产权保护较好，做到既不会导致国有资产流失，又能调动投资者的积极性。为促进教育产权要素流通，必须加快教育市场建设，营造公平竞争、流通有序的教育产权交易市场，形成学校产权的流动与收益分配机制，实现投资者的利益回报。教育产权可以转让了，它还“能使高教资源根据市场需求的变化在全社会自由流动，而不局限于公有或民办的所有制形式范畴，使有限的高等教育资源得到最佳的配置效果。”[7] 4.尽快制定工作细则，切实推动混合所有制改革。在职业教育领域，混合所有制改革是一项涉及诸多不确定因素的系统工程，除了做好顶层设计，完善法律法规和学校产权制度，加快教育产权交易市场建设以外，还需要教育主管部门制定工作细则，对混合所有制职业院校的实现方式、申请与审批程序、投入机制、管理模式、产权界定、资产评估、产权结构、营利范围、产权交易与收益分配、人事管理、教师待遇等问题进行规定，以指导各地实践，切实推动混合所有制职业院校的改革和发展。 教育要适应社会经济、政治、文化、科技发展的水平和需要，这是教育基本规律的要求。我国职业教育作为与经济活动联系最为密切的教育类型，其混合所有制改革既是经济体制改革在教育领域的反映，也是职业教育适应经济发展需要的一个重要方面。在当前社会条件下，我国发展混合所有制职业院校是一项新的、对传统教育理念和办学体制触动较大的课题，既需要观念的转变，又需要法律法规和政策的大量调整，必然面临许多困难，对此要有充分的思想准备。标签：混合所有制经济论文; 产权理论论文; 校企合作论文; 企业经济论文; 公司法论文; 法律论文; 经济学论文; 产权论文;