区域政府：概念界说及其建设构想，本文主要内容关键词为：概念论文,区域论文,政府论文,界说论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2006)05-0027-05
无论在西方发达国家还是在当代中国，“区域经济”都成为理论界与实践界十分关注的问题，而“区域政府”这一论题则很少被学界所论及。本文试图在借鉴区域经济学和为数不多的“区域行政”问题相关理论成果基础上，对“区域政府”问题进行初步论证。
一、区域政府及其相关概念
何谓“区域政府”？由于“区域政府”这一概念由“区域”与“政府”两个概念合并而成，因而在对该概念做出界定前，首先要明确什么是“区域”。接着，需要对其相关概念如“经济区域”、“行政区域”以及“区域行政”等加以厘定。在上述基础上，方可对“区域政府”的内涵做出准确阐释。
早在19世纪中叶，德国地理学家阿尔夫雷德·赫特纳就率先对“区域”做出如下界定：区域是形态上内部性质相对一致而外部差异性最大的地表连续的地段或状态。根据这一标准划分的区域是均质区域[1]。1933年，理论地理学家克里斯塔勒提出了“中心地理论”，从而奠定了结点区域论的基本内容。结点区域是城镇与其周围腹地在不对称的相互作用中形成的地域系统，它关注区域行为或功能，又称为功能区域[2]。1950年，佩鲁在《经济空间：理论和应用》一文中采用拓扑空间的概念来探讨经济空间理论和应用。他把经济空间定义为经济变量的结构关系，并分为三类：统计学上同一或均质的经济空间；作为势力场的空间；计划经济空间或政策运用的经济空间。20世纪60年代中期，法国经济学家布德维尔指出，佩鲁在经济研究中系统引进的空间方法，本质上只是一种数学空间。他吸收佩鲁空间方法的框架，吸收地理学的区域思想，将区域分为三类：(1)均质区域，即某一区域，其区内各变量一致性最大，而区际差异也最大；(2)极化区域，是指地理空间中地方化的异质连续地域，其不同部分通过与区域增长极的联系而相互依存；(3)计划区域，是指实际存在的管理区域，它是政府计划、政策的实施地区[3]。美国区域经济学家埃德加·胡佛认为：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区。所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析。”[4]很显然，胡佛对“区域”概念的理解突出了其整体性特征。
概而言之，区域是按照一定标准划分的连续的有限空间范围，具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性地域单元。根据不同的参照系，区域还会出现层次上的区别。如果以全球为参照系，各个国家以及几个国家组成的联合体都可以成为一个区域（如欧共体、东盟等）；如果以一个国家为参照系，某个国家内的区域既可以是各层级的行政区划，如中国的省、市、县、乡镇等，亦可以是在一定地理范围内的行政区划的组合，如中国的东部沿海地区、珠三角地区等。虽然人类社会的活动空间按不同标准、比照不同的参照系可以划分为不同的区域[5]，但是无论怎样对区域进行分类，它的一个基本属性是不会改变的，这就是其整体性特征。
“经济区域”是区域划分的一种，是指经济上有密切相关性的某一空间范围。这一空间范围具有某种经济意义的连续性和同类性。该概念包含以下特征：(1)匀质性或同类性，即区域内自然条件、自然资源和社会经济条件大致类似，经济发展水平和所处阶段大致相同，经济发展方向一致等；(2)经济联系和经济结构的合理，即区域内各经济主体间生产联系合理、交通运输便捷、信息渠道和商品流通渠道畅通；(3)经济管理上的合理性，即便于区域产业的布局，以及便于区域规划、经济发展计划和政策的制定[6]。
“行政区域”则是政治学特别是行政学经常使用的概念，它是国家根据行政管理的需要，将国内的疆土和居民进行有层次的管理划分而形成的行政管理区域，是国家为行使行政管理职能而划分的由一定行政权力管辖的地域空间范围，是国家行政力量的分配和组合。依托行政区域建立的行政管理机构属于地方政府，从行政体制上分析，地方政府隶属于中央政府。地方政府按照宪法和法律赋予的职权，行使管理职能。行政区域的划分既有地理区域划分的特点，也有经济区域划分的特征，更有管理区域划分的特点，它的划分和调整涉及到国家的政治、经济、民族、历史、地理、国防等多方面因素[7]。从层次划分上看，我国的行政区域按照管理层级主要划分为省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）、乡镇四级。从类型划分上看，我国的行政区域按照管理特点划分为一般行政区域、城镇行政区域、民族行政区域和特殊行政区域等。
“区域行政”概念是在区域经济基础上提出的，故而必须考虑到经济学的自然划分之经济区域与法定的行政区域之间的关系处理问题。根据区域经济的自然运行要求，经济区域与行政区域之间的关系调整可以通过作为经济区域组成部分的各行政区域实现协调合作。这种各部分的协调体现为各国家中央政府间或各国内的以行政区划为基础的地方政府间的协调。因此，区域行政的“区域”应该是基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性概念。区域行政中的区域是涉及两个以上以行政区划为基础的政府组合体。综合起来，我们认为，区域行政就是在一定区域内的政府 （两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。区域行政的行为主体应该是政府，但它的研究对象又并不局限于单个政府，而是主要关注政府间的关系，包括同级政府间的关系与上下级政府间的关系[5]。由是观之，区域行政与区域经济在行为主体和研究对象上均存在差异。显然，区域经济的行为主体是企业，区域经济的主要研究对象是经济关系。然而，区域行政与区域经济的逻辑联系在于，区域行政的一个重要功能在于为促进区域经济的发展创造条件，从这一意义上说，二者是手段与目的的关系。
由于本文中所论的政府是指行政机关，因此结合“区域行政”的概念，我们认为，所谓“区域政府”，是指处于一定区域内的两个或两个以上为促进区域发展而寻求相互协调与合作、对公共事务进行综合治理的政府集合体。对这一概念需要明确下述方面的内容： (1)“区域政府”概念中的“区域”已经超出了行政区划意义上的“区域”之内涵，而更多地带有“经济区域”概念中“区域”的特征；(2)“区域政府”是一定区域内若干（至少两个）地方政府的总称，只有从这一角度理解，才能把“区域政府”看成是一个存在的实体；(3)“区域政府”存在的重要价值之一就是打破地方市场壁垒，消除地方市场分割，促进区域经济的良性发展。
二、区域政府建设：推进国内区域经济一体化的新思维
我们之所以提出区域政府这一论题，根本目的在于消除行政区经济的痼疾，推进国内区域经济一体化。经济一体化是世界经济发展的必然趋势。国际经济学界一般认为，经济一体化可以分为三个层次：一国内区域经济一体化、国家间区域经济一体化和世界经济一体化（即全球化）[8]。对于一个主权国家而言，应对经济全球化浪潮的重要举措之一，就是推进本国内部的区域之间朝着经济一体化方向发展。然而，在中国内地，若干年来，区域经济发展却呈现“行政区经济”发展的态势。所谓“行政区经济”，是在由计划经济向市场经济转轨过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在“行政区经济”运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭性特征的区域经济。省区经济、市域经济、县域经济、乡（镇）经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴[9]。行政区经济的出现，成为区域经济一体化的根本障碍。
行政区经济作为中国转型期出现的特殊区域经济类型，具有以下特征[10]：(1)行政区经济的行政性。它是指行政区政府在区域经济发展中起主导性（甚至是决定性）作用，这是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。行政区经济是行政区划对区域经济的刚性约束，而行政区划的本质是政治和行政权力空间的配置。在中央放权、行政主导、经济是发展的第一要务这一体制背景下，地方政府拥有的行政区划要素资源（主要是行政等级和地域空间）越多，其发展经济的有利条件就越多，在区域经济发展中就越处于有利地位。(2)行政区经济的封闭性。封闭性是行政区经济的主要特征。这种封闭性首先表现在各级行政区由于地方利益的驱动，在地方政府干预下，在生产领域和非生产领域盲目建设、上项目，重复布局，资源不能优化配置，生产要素难以跨行政区流动，地方本位、地方保护主义十分严重。行政区经济的封闭性与经济区经济的开放性背道而驰，从整体上制约了区域经济一体化的实现。(3)行政区经济的过渡性。行政区经济是中国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一种特殊的区域经济类型，是中国特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步，但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。随着市场经济体制的完全确立，行政区经济将逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成和发展。因此，行政区经济是区域经济的一种过渡形式。
如果对中国行政区经济出现的原因进行分析，我们不难发现政府涉足经济的轨迹[5]。首先，可以从体制上进行分析。建国伊始，中国实行了以中央集权为主、地方分权为辅的行政管理体制，经济生活的组织是以部门（条条）管理为特色的。各地方政府机构的设置讲究与中央或上级的业务对口，并按行政区实行管理，这就为行政区经济的形成奠定了基础。改革开放后，中国调整了中央与地方的关系，赋予了地方相当大程度的自主权，经济管理模式逐步由条条管理模式转变为块块管理模式，这一转变直接促成了行政区经济的形成。在经济上，地方本位主义与地方保护主义盛行，各行政区域之间的竞争多于合作，割据局面日益明显，重复建设造成的资源配置失当现象相当突出，成为区域经济联系与发展的障碍，严重约束着区域经济的健康发展[11]。其次，可以从地区间经济社会发展不均衡的影响作用角度透析。由于客观上存在着地区间在资源禀赋、人文社会环境、制度设施等各方面的差异，因而地区之间必然会出现经济社会发展的不平衡，这也是市场经济发展的客观规律。当地区间的不平衡过分扩大时，必然会损害区域经济的合作与联系，因为区域经济差异自然地成为区域经济主体衡量本区域经济利益得失，采取何种经济行为的十分重要的参照指标之一。尤其是像中国这样一个大国，地区之间经济社会发展的不平衡，不仅会损害整体社会经济发展，而且还会影响社会稳定与政治统一。
“行政区经济”的出现，严重阻碍了经济一体化的进程，长三角的发展状况深刻地说明了这一点。长三角区域经济一体化所受到的行政区经济之阻滞主要表现在以下方面[12]：(1)要素市场不统一。为了发展本地经济，解决劳动就业，地方政府往往通过各种手段，阻碍生产要素的跨行政区流动，人为地分割要素市场，使区域性的有序竞争的统一市场不能形成，对内开放远远滞后于对外开放。(2)地区产业结构趋同。由于地方各项经济指标的完成与地方官员个人的政治升迁挂钩，地方政府往往忽视各地比较优势的差异和产业结构升级的规律，竞相发展价高利大的产业，造成重复建设和地区产业结构趋同。长三角地区中14个城市排在前4位的支柱产业均是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70%。而在高新技术领域，长三角地区的“十五”高科技产业发展规划中集成电路产业的同构性达35%，纳米材料为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%[13]。(3)基础设施重复建设现象严重。“长三角”区域内共有开发区199个，而港口建设更是矛盾重重。南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个。从江阴至南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。沿海港口建设情况也是一样。结果是，一方面有的港口设施能力严重过剩；而另一方面，又在大量投资建设新的港口。(4)环境治理上以邻为壑。由于缺乏合理的产业布局和严格管理，“长三角”地区环境污染问题日益严重，片面追求本地经济发展，严重损害区域环境的事件屡有发生。概括地说，长三角区域经济一体化中最大的问题在于，现行的行政区划与政府管理体制所形成的行政区经济已经失去了其存在的合理性，而日益导致经济区域内部产业结构低水平、低层次重复、地方政府间恶性竞争的局面不断加剧，区域资源配置的严重不合理和极度浪费。所有这些，都说明区域政府建设的必要性与紧迫性。
三、当代中国区域政府建设的战略构想——以长江三角洲地区为例
前文的论述表明，加快区域政府建设，是克服行政区经济流弊，推动国内区域经济一体化，提升国内经济的全球竞争力之必然选择。从战略管理角度来看，以长江三角洲地区为例，当代中国区域政府建设至少应从下述方面着手。
首先，通过加快区域政府职能转变，推进市场化进程。推进市场化进程的一个关键举措就是要积极应对WTO的机遇和挑战，积极有序地推动区域政府转变职能与行为方式，为企业制度的完善和健全的市场之形成营造良好的软环境。区域政府职能主要定位于宏观经济调节、部分市场的监管、社会事务管理、基础设施建设、公共秩序维护、公共服务提供和促进区域经济协调发展。
就长三角地区来说，江苏、浙江、上海三地政府要在WTO的宏观背景之下，加快达成鼓励竞争、市场进入等公共政策的一致性，政府不应干预企业的外协加工、资金流向、项目规划、合作伙伴选择、总部搬迁等问题，让企业自己来决定自己的事。企业应该有高度的自主权，按照经济合理性的原则开展各项经营活动。各方政府都不介入企业间的竞争，减少对于经济主体经营活动的种种干预，放松对于本地市场的过度管制，对当地所有经济主体实行“国民待遇”，努力形成一个政策无差异的区域环境[14]。通过区域政府职能转变来推进市场化进程。
其次，逐步建设区域政府间协调机制。区域政府间协调机制的建构是区域政府建设的一个重要举措。长江三角洲地区的区域政府间协调机制的建设已经拉开了帷幕，其经验和教训都值得其他地区的区域政府建设参考。早在1996年，在党中央、国务院指出要“以上海为龙头带动长三角及长江流域的发展”之后，长三角地区就成立了“长三角协作委员会”等一系列协作机构，初步形成长三角一体化发展的看法。1997年，长三角14个城市政府在平等磋商的基础上成立了“长三角城市经济协调会”，每两年召开一次。2003年度，长三角区域政府间协调机制建设取得了突破性进展，组建多个区域性合作组织，其中包括：长三角城市经济协调会、长江沿岸中心城市经济协调会，以及一年一度的江浙沪常务副省（市）长联席会议等。整合发展已经是二省一市各级政府的共识，特别是2003年以来，围绕长三角一体化，江浙沪三地高层频繁互访，协调共商，对自己在一体化发展中的作用重新定位。上海已经明确把“建设长江三角洲大都市圈”作为其基本战略之一，提出“服务长三角，服务全国”的联动发展新路子。周边省市也都在有意识地努力打破“诸侯经济”，从全球化的角度来考虑经济发展战略，“主动接轨”上海。部分领域已形成合作典范。在交通方面，努力打造3小时都市圈。在区域一体化问题上，交通建设客观上能够促进各地区打破行政壁垒，形成互补共生、协调发展的融合态势。2003年5月，苏嘉杭高速公路江苏浙江交界收费站实现合并运营，这是长三角公路运营首次打破行政区划藩篱，成为走向联合运营的开端。长三角区域政府还规划在未来5年内，建成一个现代化快速交通网，将把“长三角”15座中心城市、55座中等城市、1446个小城镇全部纳入“3小时都市圈”。旅游一体化也已经有较好进展[15]。此外，2003年度还签署了长三角城市中小企业政策互享的文件。
再次，建立一体化的权威协调机构：区域管理委员会。在我国区域政府建设过程中，应由中央政府设立或授权成立一个负责区域管理的综合性权威机构一“区域协调管理委员会”，以便从组织体制层面保证行政区经济向区域经济一体化转化。该机构应由国家发改委、商务部、财政部、中国人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、法规与其他规划，与区域政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束区域政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等[16]。同时，还应根据这一权威性机构的职能赋予其相应的权力和资源职能，并正确处理其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，将这些关系法律化、制度化。事实上，独立的权威协调机构是最符合国际经验的一种做法。大凡国际上成功的一体化或政府间合作行为，都需要建立专门协调机构。因为方案、规则的调研、拟订、制定、实施等诸环节，都需要有相对独立利益追求和独立观点的人去完成。如果该机构受到任何利益集团的左右，都会使其行为的公正性受到威胁[17]。需要指出的是，一体化组织必须有充分的独立性，其根本目标在于实现一体化整体的利益最大化。
最后，建立跨行政区的协调管理机构，并培育有利于合作的社会资本。如何发挥区域政府的积极性，建立一个反映区域政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。其主要职能应包括：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。并且还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。如长江三角洲地区可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构[16]。
仅仅建立地方政府间跨行政区的协调管理机构，并不能完全解决问题。与此同时，还有必要加强诚信重建工作，积极发挥第三部门力量，培育有利于区域政府建设的社会资本。加强诚信建设是区域政府加强合作、走向整合的必要途径之一。对长三角地区来说，要注重营造以上海为首的诚实守信大环境，建立包括政府、企业、中介组织和个人在内的全社会信用体系，积极探索和制定长三角都市圈《企业信用制度试点暂行办法》、《个人信用征信管理暂行办法》和《城市政府信用制度条例》等规章和条例，规范信用数据的获取、信用评估及使用程序，保障信用信息的真实性和全面性，建立“失信成本”远高于“守信成本”的惩罚机制。另外，要根据治理理论，大力培育和发展长三角区域范围内具有跨界服务功能的非政府组织（或第三部门），有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”的中间领域[18]。这样一方面有助于跨地域、跨所有制的资源整合，另一方面有利于创造出一种相互谦让、容忍、信任、合作的新型区域文化。
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