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1 图书馆法治建设面临前所未有的机遇
我们说图书馆法治建设面临前所未有的机遇，体现在三个方面：一是中国的社会环境经过20多年的改革开放，已发生了巨大变化。社会关系的复杂化、社会分工的精细化，带来了利益的多元化和行业的专业化，很多社会关系单靠党的政策宣传、思想道德觉悟等已难以调整，再加上很多领域专业性和技术性越来越强，普通群众没有经过专门训练，很难有“话语权”，更谈不上发挥监督作用，这都要靠法律来解决。二是我国图书馆事业发展极为迅速。经过建国后近60年的大力建设和发展，我国的图书馆事业已具备了相当的规模和基础。目前全国有各类型图书馆35万所，藏书40多亿册，专职工作人员40多万人次以上，[1]同时信息时代的到来和信息科技在图书馆的应用，将使图书馆的功能发生巨大变化，这就势必产生新的社会关系，进而产生新的法律需求。三是图书馆事业的发展促进了图书馆立法。虽然我国图书馆方面的立法落后于其他方面的立法，但随着图书馆事业蓬勃发展，全国人大及其常委会作为国家的立法机关，在继续加强经济立法的同时，近几年也十分重视科教和文化等事业的立法，为作为科教文化法重要组成部分的图书馆法律的产生提供了前所未有的良好契机。
2 从行业角度看我国图书馆法治建设的任务
自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略以后，“法治”一词在中国骤然升温。全国上下，执政党内外、法学界和社会其他各界众口一词，“法治”之声不绝于耳。当年，海内外诸多媒体都把“党的十五大提出‘依法治国，建设社会主义法治国家’的治国方略”作为该年度的“十大新闻”之一。图书馆法治建设就是在这样的大背景下再次升温的。
其实我国的图书馆法治建设由来已久。早在20世纪初至30年代，当近代图书馆活动在中国刚刚兴起的时候，我国就出现过一次围绕图书馆法治建设的呼唤、实践和研究的热潮，出现了一些有代表性的立法成果，（如清政府于1910年颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》，1915年教育部颁布的《通行图书馆规程十一条》和《图书馆规程十一条》，1930年教育部颁布的《图书馆规程十四条》；此外，20世纪30～40年代，国民政府还制定和颁布了一些图书馆方面的法规。）但总体来说，这些法规与当时的社会现实脱节，在图书馆法治建设史上的历史地位并不重要，对今天图书馆法治建设实践的参考意义也不大。
新中国成立后，我国政府有关部门以及三大类型图书馆系统相继颁布了一些具有法律性质的条例、规范、方案、办法、规程、标准和规定等，数量已达百余种（如1957年9月6日国务院全体会议批准的《全国图书协调方案》，1959年教育部颁发的《高校图书馆试行条例（草案）》等）。这些法规文件，对图书馆馆舍和藏书的迅速增长，对图书馆的服务方式、服务质量、技术水平的大幅度提高和改善，对促进图书情报教育事业的迅速发展等所起的作用是有目共睹的，但因为这一时期一是缺少一部统摄全局，具有全面性、权威性、指导性的国家级的图书馆专门法，二是没有从图书馆行业的角度出发进行法律规范的体系化建设，难以调整图书馆面临的日益复杂化、多样化的社会关系，难以从根本上解决新时期图书馆发展所遇到的疑难问题。
笔者认为，图书馆法治建设不能脱离图书馆行业实践，此话虽是老生常谈，却又是颠扑不破的真理。但要从图书馆行业的角度出发进行图书馆法治建设，我们有必要先弄清楚图书馆行业有什么特点，应从图书馆行业的哪个角度出发。下文试分析之。
图书馆行业是一个社会弱势行业。造成他弱势的原因，一是我国处于社会主义初级阶段，要以经济建设为中心，而图书馆的办馆效益更多地体现在社会效益上，办馆效益是潜在的、非物质性和非盈利性的，所以社会上下对图书馆的认知度不高、认同感不强，甚至认为国家对图书馆的投入产出比例不均衡，投入大于产出，浪费了国家宝贵的财力；二是因为图书馆界不少人认为图书馆是公益性事业单位，既不盈利也不亏本，每天开门，月领工资，清闲自在，很少考虑自己的职责所在与图书馆的职能、作用和任务，致使读者少、文献利用率低，图书馆的功能萎缩，影响减弱；三是图书馆在各级政府心目中不受重视，更多地被当作装点门面的“一块可有可无的摆设招牌”，即使某地建起了一座比较宏伟的图书馆建筑，也多是一项政绩工程，外面豪华漂亮，里面空空荡荡，没钱买数据，没钱买书刊，没钱搞服务，图书馆界形容这种现象为“光给了一匹马，既不给活干也不给草料。”[2]
但图书馆又绝不是一座孤岛。即使在古代，远离尘嚣的寺院也拥有一批珍贵图书，据此了解寺院以外的世界。它一面根据对象出借图书，一面自家刻书印籍，以它的名气和权威不断增加着馆藏，那时候，馆与馆之间已开始合作，尽管是初现端倪。（在中国古代，寺院藏书与官府藏书、书院藏书、私家藏书并称我国古代四大藏书体系。如果寺院藏书没有与外界进行知识和人才等的交流与合作，则难以形成如此规模，在中国藏书史上的地位也不会这么重要。）而在信息时代，在市场经济条件下，社会大环境的变化比以往任何时候都更迫切地促使图书馆打破封闭办馆的壁垒，图书馆已经到了合作则兴、不合作则亡的关头。具体地说，促使图书馆改变发展方式的社会因素包括：一、文献量和知识量的激增，使图书馆与图书馆之间的合作由可能转化为必然。[3]很显然，靠一个图书馆保存所有的图书纯属无稽之谈。“美国国会图书馆是图书馆神话中赫然耸立的庞然大物，它号称拥有数量最多，文字资料最完整的馆藏。”[4]但就连国会图书馆也难以准确说出哪些图书没有收藏，而且未收藏的数量肯定不少，它同样需要通过馆与馆的合作，通过馆藏数据的交换，才能使人们清楚地知道它未收藏的某种图书收藏在什么地方，以及怎样得到这本书。所以图书馆要发展，就必须与外界发生联系。其实即使图书馆封闭办馆，也要与外界发生联系，如与主管部门、与行业协会、与读者等，只不过开放办馆以后，图书馆与外界联系的范围、性质等都发生了变化。二、与20世纪五、六十年代比，我国目前的社会环境已发生了巨大变化。那时候，社会关系比较简单，在不同部门、地区、行业之间，在政府和人民之间，利益比较单一，下级服从上级，地方服从中央，政府代表人民，党政军民学，东西南北中，行政权力起着重要的作用，全国一盘棋，任何单位都处于计划经济的羽翼之下，图书馆也不例外。但现在我国的社会环境变化极大，利益多元化的格局已经形成，国家的发展已经有了轻重缓急之分，而图书馆事业却是在“轻、缓”的范畴内。如果我国图书馆界仍然抱着国有公益性事业单位的“褪色的金字招牌”，幻想着国家“大锅饭”的持续甚或加强，不能适应社会发生的新变化，势必陷入不进则退，越穷越靠，越靠越穷的恶性循环中。
综上所述，我们可以得出这样的结论：社会的变化推动图书馆必须走出馆门，走向社会。但图书馆的社会弱势地位又使其处于不能满足社会预期的尴尬境地，而且与外界联系越多，离满足社会预期的差距越大。所以说，图书馆法治建设就应该从解决图书馆应起的作用与图书馆现实弱势地位不相称的矛盾，提升图书馆在社会生活领域中的强势，保障图书馆正常运营所需的各种条件，为图书馆的可持续发展提供支持。
3 从行业角度看我国图书馆法治建设的三个基本问题
基于图书馆是一个社会弱势行业，要解决图书馆应起作用与图书馆现实社会地位之间不相称的矛盾，我们有必要探讨一下图书馆法治建设的三个基本问题：依靠什么法？谁来治？治什么？“什么法”是关于图书馆法治建设的内容的问题。图书馆界提出了“依法治馆”的口号。我们需要解决“依什么法治馆”的问题。一提“依法治馆”，首先想到的是依《图书馆法》，这是把图书馆法治建设狭隘化了。作为国家事业之一的图书馆事业要持续、健康、协调发展，需要《图书馆法》作保障，但先别说我国尚没有一部行业性的国家级图书馆专门法，即使有了这部法：第一，它只能是“图书馆事业发展保障法”，而不能也不会变成“图书馆行业利益保护法”，要说它的保护作用，那就只有一点——保护读者利用图书馆资源的权利；第二，它对图书馆事业发展的保障程度只能是“有限保障”，因为图书馆事业的发展受社会经济发展水平和国民受教育程度的制约，图书馆专门法发挥作用的程度同样受这两个社会性因素的制约；第三，图书馆专门法应该是我国图书馆事业的“基本法”，只能是阐释基本观念，确立基本原则，建设基本制度，规范基本环节，而难以做到细致入微，不可能奢望图书馆法明确、具体地写入保障事业发展的定量化指标，这应该是法律的实施细则或行政规章解决的问题；第四，前文说过，图书馆是社会弱势行业，仅仅依靠一两部图书馆专门法，很可能出现“法只管图书馆行业，令不出图书馆大门”的状况，再好的规定最终也只能是一纸空文，而且还会导致“政府违法”又无法追究的尴尬局面，损害法律的权威性和严肃性；从这个意义上说，中国图书馆事业发展的真正动力是经济社会的全面发展，而不是一两部法律。[5]
鉴于图书馆的社会弱势地位，鉴于我国的社会经济发展水平和国民受教育程度，一两部图书馆法的保障作用是非常有限的，那种试图“靠规范图书馆自身行为的专门法律来规范与图书馆运营、发展密切相关的所有法律”的观念，本身就是错位的。那么，图书馆应该依靠什么法来保障图书馆事业的发展呢？笔者认为：
第一，以图书馆专门法为图书馆法治建设的核心。虽然新中国至今还没有图书馆事业的国家立法，但这并不意味着我国的图书馆法治建设是一片空白。50多年来，国家文化、教育等行政部门已经颁布了10多种专门规范图书馆事业的规程、决定、通知等，已经有8部地方性图书馆立法成果，近40部国家立法、近70种党和政府及国家行政部门的决定、条例、标准、通知、管理办法、工作意见等直接或间接地涉及图书馆事业发展的某些方面，这些法规文件对图书馆事业的发展曾经起过或正在起着保障作用。但它们又多是“各自为政”的产物，要么是规定的内容侧重于某一类型的图书馆，对其他类型馆指导意义不大，要么是权威性不够，可操作性不强，在实际工作中很难成为图书馆事业发展的法律依据，既不可能从根本上保障图书馆的合法权益，也不可能完全解决图书馆工作中存在的诸如经费匮乏、设备陈旧、人才不稳等一系列问题。所以制定一部统一的、全面的、有权威的、以国家法律形式确定下来的《图书馆法》，不仅是图书馆界和广大读者的迫切愿望，也是我国图书馆法治建设步入快速发展轨道的需要，更是我国图书馆事业走向现代化进程的必然。
第二，以相关法为图书馆法治建设的基石。有了图书馆法，并不表示一切都万事大吉，相关法律法规对图书馆事业关注的空白和缺失，将大大制约《图书馆法》的有效性和权威性。从另一个角度考虑，图书馆相关法律法规在一定意义上比《图书馆法》更重要，一方面因为若没有它们的配套衔接和支持，图书馆法就无依无靠。另一方面因为想让相关法律法规在制定时关注图书馆事业，要比制定一部《图书馆法》难得多，而且相关法律法规的制定，图书馆界的参与权和话语权几乎为零，完全处于被动地位。要知道相关法律法规与图书馆事业的发展并不是离散的，它们是相辅相成、相互促进的。从发达国家的成功经验看，相关法律法规制定得越完善，也就越说明了政府和社会对图书馆的认知度高，现代图书馆观念在全社会的普及程度高，相应的，图书馆的发展也就越完善。以我们的邻国日本为例，与图书馆法匹配的相关法律法规80多件，[6]在这些相关法中无一例外地有针对图书馆的专门条款和内容，并且把图书馆放在了优先地位。可以预言，到我国图书馆的相关法律法规趋于完善时，图书馆事业的发展才会真正有了保障。
“谁来治”是关于图书馆法律的实施的问题。《中华人民共和国图书馆法》的立法目标可以概括为“三个保障”和“三个规范”。[7]三个保障是：为图书馆事业的发展提供法律保障；为人民群众从图书馆获取知识和信息，享受文化服务提供法律保障；为图书馆有效开展各项工作提供法律保障。其实进一步分析，这三个保障不但是《图书馆法》的立法目标之一，也是与图书馆相关法律及有关法律中与图书馆相关内容的立法目标，而且是相关国际法的立法目标。但问题是谁来保障这“三个保障”？
回答这个问题，我们仍需立足于图书馆的现实社会地位。图书馆是社会弱势行业，通过法律来保障自己权益的途径很窄，不像其他社会强势部门，如电力、通讯、金融、铁路、土地、税务、环保等，要么本身有执法权，要么事关国家稳定，政府非常重视，甚至铁路部门还有自己的公、检、法，他们执行各自的行业专门法就会“得心应手”。而图书馆行业有什么？本身没有执法权，又处于社会弱势地位，在社会活动中基本处于被动地位，有时候连本馆读者的违纪行为的处理也力不能及，所以单靠图书馆行业自身，即使有了图书馆法，也难以保障其权益。另一方面，细观“三个保障”，其实说到底是经费、人员等使图书馆得以正常运营的物质条件能得到保障，但各级各类图书馆哪一个有权力自由支配经费、自主管理员工？所以图书馆至少在目前——在图书馆法治建设中仍是处于被动地位的。
要实现“三个保障”，图书馆可能要比其他部门更多地依靠图书馆相关法的配套与支持。如要通过法律确认图书馆的设置主体与其的权利和义务关系，就需要行政法来调整；要保证图书馆的经费投入，要靠财政法来解决；要保障图书馆发挥教育作用，促使图书馆在各级各类学校的设立，要靠教育法来调整；要保障图书馆对著作权的合理使用，著作权法就应该对图书馆作出专门规定；要保证图书馆发展的持续性和稳定性，既不依个人好恶，又不致成为“贴金项目”，就需要把图书馆事业的各项工作纳入到统计法的规范范畴中。此外，图书馆的发展与土地开发、城市规划、环境保护、税务、邮政都有一定的关系，这都要靠相关法律来调整。那么图书馆本身在图书馆法治建设中的作用是什么呢？“图书馆必须要学法、用法，善于用法律争取政府和有关部门的支持，落实图书馆法律条文的有关规定，才能促进自身的发展”。[8]
“治什么”是关于图书馆法治建设的对象的问题。《图书馆法》立法目标的三个规范是：规范图书馆的行为；规范读者的行为；规范政府与图书馆相关的行为。“三个规范”和“三个保障”一样，既是图书馆专门法的立法目标之一，也是图书馆相关法的立法目标。正如前文所述，图书馆法律只能是“图书馆事业发展保障法”，不可能成为“图书馆行业利益保护法”，那么图书馆法律保障什么呢？就图书馆来说，保障的是图书馆收集和提供资料和信息的自由；对利用者来说，保障的是从图书馆获得资料和信息的自由。[9]二者目标相同——尊重和保护利用者的合法权益。
我们通过图书馆法治建设保障图书馆事业发展，解决图书馆事业发展的难题，只是手段，根本目的是为图书馆利用者服务，满足社会对图书馆的需求。但是用法律规范图书馆自身的行为，往往为呼吁立法最强烈的图书馆界内人士所忽视，他们急欲通过立法解决困扰图书馆发展的问题，而缺乏用法律规范自己行为的意识。比如《北京市图书馆条例》实施后，首先感受到法律约束的是图书馆自身。这是因为条文的保障条款实施还有一个过程，还要去争取，这些又与读者没有直接关系；而有关规范图书馆服务的条款则是和读者密切相关，直接受到读者的监督。所以《北京市图书馆条例》实施后，图书馆馆长们的第一反应是：保障条款的作用还没见影，自己的行为反而受到约束，立法到底有什么用？[10]这说明图书馆自己就缺乏用法律规范自身行为的观念。再如残疾人保障方面。放眼国际惯例，图书馆提供的服务主要有三大类：一是提供文献信息资源，二是提供活动，三是提供设施设备。[11]残疾人保护的最高理念，是保障他们平等地、充分地参与社会生活，共享社会物质文化成果。残疾人要实现这种权利，必须以面向残疾人教育的普及和情报信息的充分接受与利用为前提，因此图书馆提供的文献信息资源、活动、设施设备就与残疾人保护密切相关。像日本的《残疾人基本法》、《身体残疾者福利法》等，像美国的《残疾人法案》、《身体残障者保护法》等，都把公共场所的服务、设施、构造要方便残疾人的规定提高到尊重个人基本权利的程度，而我国的《残疾人保障法》、《残疾人事业计划纲要》等法律、文件仍停留在重身体康复，轻精神康复的地步，仍然当作一个慈善问题、优惠问题，但就是这一点，也不是所有图书馆都能做到，甚至是大多数图书馆都没能做到。如果我国的残疾人法律开始关注图书馆，提倡全国的残疾人利用图书馆的服务提高素质，试问：我国的广大图书馆是否准备好了？你有向诸如语障读者、视障读者、听障读者、智障读者等提供的服务吗？
至于规范政府与图书馆的相关行为对图书馆事业发展的重要性，是不言而喻的。我们可以说：图书馆法治建设最先规范的是图书馆自身，最急需规范的是政府与图书馆相关的行为，最终保障的是读者的权利。
4 图书馆法治建设的根本是完善法律保障体系
图书馆在社会上处于弱势地位，图书馆专门法虽然能对图书馆事业的发展提供保障，但只是“有限保障”，而且相关法律法规的空白将大大降低图书馆专门法的有效性和权威性。故图书馆法治建设的根本应该是完善图书馆法律保障体系，以图书馆专门法为核心，以相关法为基石，以国际法为指南，以行业自律为补充。笔者认为，我国的图书馆法治建设应遵循以下原则：
(1)从图书馆实际出发，考虑图书馆处于社会弱势地位的现实，把建设图书馆法律保障体系放在第一位。
(2)不要有速战速决的幻想，制定一部图书馆专门法，尚且要协调部门利益和保障条文的具体化，而且不能逾越《立法法》的规定，更何况完善图书馆法律保障体系呢。
(3)图书馆应该学法、用法，善于用法律争取政府有关部门的支持，同时图书馆界不但要大声鼓与呼相关法律法规对图书馆事业的关注，更应该想方设法介入他们的产生、修订等过程中。
(4)图书馆本身要树立守法的意识，要对图书馆专门法的期待理性化，做好心理准备应对法律对图书馆行为的约束。
(5)也是最重要的一点，图书馆界广大同仁应齐心协力，努力搞好服务，提高社会认知度，强化社会认同感，以图书馆事业大发展促进图书馆法律保障体系早日完善。
收稿日期：2008-01-08