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一、中国民工短缺的特点与影响
从上世纪80年代末开始出现民工潮起，到2003年上半年以前，中国劳动力市场一直处于“劳动力无限供给”状态。随着沿海城镇和内地城镇工业化的推进，全国农村有1亿多劳动力流向沿海或其他城市务工经商。
但自2003年下半年以来，国内许多城市陆续出现了进城的农民工数量迅速减少导致不少企业用工短缺。据报道，珠三角的工人缺口达到200万之巨，缺工比率约为10％。（注：《中国经济时报》2004年9月10日。）另外根据中国劳动力市场信息网监测中心提供的一份《江苏、浙江、福建、广东等地劳动力市场呈现出缺工现象》的统计报告指出：在2004年第2季度，江苏、浙江、福建、广东的12个城市，有70.4万人进入劳动力市场求职，但用人单位的招工名额则达到108.7万人，缺口38.3万人，民工在上述市场的供给缺口与需求之比达34％，可见民工缺口之大。同时，从更大范围来看，全国113个城市中，2004年第2季民工的需求人数和求职人数分别比第一季度增长了19％和11.6％，需求人数的增长幅度高于求职人数7.4个百分点，显然，民工供给缺口存在进一步拉大的趋势。这一现象，迅速引起了学界、企业界、政府有关部门和各种媒体的特别关注。在一个拥有13亿人口、近9亿农民、5亿产业后备军的大国，为何会出现劳动力资源供给短缺呢？
（一）中国民工短缺的特点
1.具有结构性。中国民工短缺呈现明显的结构性特点，属于劳动力供给与需求之间的结构性短缺，具体表现在以下几个方面：
（1）从区域结构来看，此次民工短缺首先从珠三角爆发，然后迅速蔓延到闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区和沿海经济发达地区，主要波及浙江、江苏、福建等东南沿海省市。相对而言，经济欠发达的内地城市和中小城市较少存在此问题。
（2）从产业结构来看，缺工严重的主要是从事“三来一补”的劳动密集型产业，主要集中在产品竞争较激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装加工、塑料制品等加工行业，至于资金密集型和技术密集型产业相比之下较少存在明显的民工短缺问题。
（3）从企业结构来看，目前存在民工短缺压力的主要是一些中小企业、外资企业和民营企业，而国有企业和大中型企业较少存在此类现象，特别是国有企业还有明显的冗员现象。
（4）从工种结构来看：企业普遍反应目前劳动力市场并不缺少普通民工，真正缺乏的是高级管理人才和掌握熟练技术的工人，尤其是青年技术工人。“有人没事干”和“有事没人干”并存，正是目前工作难度和劳工素质双重差异的结果。
（5）从劳动力性别结构来看，根据79.88％的缺工企业反映，主要是严重缺少女性普工，而男性普工短缺的问题并不严重。
（6）从劳动力年龄结构来看，主要是缺少20～30岁的年青工人，30-40岁供求基本平衡，40岁以上者供过于求。
2.具有持续性。中国民工短缺具有明显的持续性，不仅2003年春爆发的“民工荒”没有得到缓解，而且2005年春内地城市又出现了“保姆荒”。农民工尤其是青年农民工短缺已持续三年多，且有逐步扩大的趋势。
中国统计年鉴的相关资料显示：我国农民工的供给，即农村剩余劳动力的供给数，亦即可向二、三产业转移的农村劳动力数与第二、三产业的发展对农村剩余劳动力的需求之间的变化，已由21世纪前的供大于求，经过21世纪初的基本均衡向着供不应求的趋势发展（参见图1）。
图1 1992～2010年中国农村可转移劳动力总供给与总需求曲线
资料来源：1992-2003年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社出版。
图1所示的我国农村可转移劳动力的总供给曲线与总需求曲线，反映了我国农村剩余劳动力供求关系的变化趋势。图中2003年前的经验数据来自中国历年相关统计资料。（注：《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社1993、1994、1995、1996、1997、1998、1999、2000、2001、2001、2003年版。）其中，农民工的供给数，即可向二、三产业转移的农村劳动力数为当年农村人口中16～60岁年龄段的适龄劳动力总数减去当年已在广义农业（农、林、牧、渔业）中就业的总人数的剩余劳动力数；农民工的需求数系当年年末统计的已在非农产业（第二、三产业）中就业的总人数，包括当年在城镇国有、集体单位就业的农民工。在2002年之前，我国农村剩余劳动力一直供大于求，且从时间序列来看，供大于求的喇叭口存在由大到小的收缩效应，这与我国农村剩余劳动力的供求实情是一致的。在过去的7年（1995-2002）中，我国农民工的总供给量，即农村可向二、三产业转移的劳动力供给量，正以年均2.458％的速度递减，已由1995年的20771万人下降到2002年的17426万人，农民工的绝对供给量减少了3345万人。至2002年，我国农民工的供求关系发生了根本性变化——第一次出现了供不应求的缺口。相关统计数据显示，当年农民工的供求缺口，即需求人数大于供给人数达110.4万人。（注：《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》2003年版。）图中2003年之后的数据是根据1992～2002年相关统计数据运用时间序列平均趋势法预测的。从2003～2010年，我国可转移的农村劳动力的供给曲线逐渐向右下方倾斜，而需求曲线却逐渐移向右上方，供求缺口存在持续扩大的趋势，求大于供的喇叭口呈现由小到大的扩大效应。这一预测趋势恰好与珠三角、长三角和东南沿海城镇等地中小企业民工短缺的实际情况基本吻合。我们对珠江三角洲500家中小企业民工短缺情况进行了连续四年（2002～2005）的抽样调查，结果显示：珠江三角洲中小企业民工短缺人数占需求总数的比例呈逐年上升的趋势，2002年为2.2％，2003年为5.0％，2004年为7.1％，2005年为17.8％。有些加工企业已出现部分生产设施闲置、开工明显不足的局面。
我国可转移的农村劳动力的供给何以会如此短缺呢？换言之，我国可转移的农村劳动力的供给为何会逐年下降，而其需求又为何会逐年上升呢？首先，从供给方面看，原因有四：一是大多数农村劳动力（60％以上）被束缚在土地上，沉淀在小规模、低效率的农业生产经营之中；二是基于计划生育政策的实施，我国农村人口自然出生率正在逐年递减；三是我国农村老龄人口的比重正在逐年递增，从而导致农村劳动力老化，青壮年劳动力相对减少；四是“三农”政策的落实，农产品的提价，务农收益增加，使部分农民工弃工务农，重操旧业。从需求方面看，近11年来，随着我国第二、三产业尤其是劳动密集型产业的迅速发展，对农村劳动力的需求正以每年5.28％的速度递增，（注：《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社2003年版，第26页。）其中，非公企业对农村劳动力的需求量则以年均28.18％高速增长，（注：《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社2003年版，第25页。）遂使可转移的农村劳动力供求缺口进一步拉大。
可以预见，在上述供给因素与需求因素的相互作用下，今后相当长一段时期内，我国农村可转移的劳动力不仅在结构上，而且在总量上都将持续存在供不应求的缺口。如果不进行有效的制度结构设计与制度创新，农民工短缺问题可能存在持续扩大与加深的趋势。
（二）民工短缺对中国经济发展的影响
民工短缺问题，若解决不好，将给我国国民经济的发展带来一系列严重的潜在影响：
1.影响中国工业和第三产业的发展。中国目前正处于工业迅速发展时期，制造业占GDP的比重一直保持上升趋势，2003年已经超过50％。但中国的自然资源相对匮乏，继续发展资本密集和消耗大量资源的制造业并非中国的优势，中国经济的发展应以劳动密集型产业、高新技术产业和服务业为重心，以实现经济的可持续增长。在相当长时期内，不仅广大中西部地区需要大力发展劳动密集型产业和服务业，而且在大中城市和沿海地区经济中劳动密集型产业仍将占相当大的比重，第三产业的发展也是方兴未艾。这在客观上要求一定量的产业后备军与之相适应。然而，民工短缺，将直接导致劳动密集型产业和部分服务业（如建筑业、装卸业、家政业、零售业和饮食业等）劳动力的供不应求，拉升这些产业的工资成本，影响其生产要素的有效配置，从而影响我国劳动力密集型产业和第三产业的可持续发展。
2.影响中国劳动密集型产业的出口竞争力。在我国出口贸易中，近40％产品（如工艺品、服装、皮鞋、儿童玩具、日用小商品等）来自劳动力密集型产业。过去，相当一部分学者曾经论证说，改革开放20年来，中国的劳动力成本几乎没有上涨，并将其看做是中国国际竞争力的源泉之所在。劳动力的无限供给——低工资——高竞争力，这三者之间似乎构成了一个坚不可摧的链条。而现在发生的“民工荒”似乎要打破这个链条，“民工荒”意味着劳动力不再是无限供给，它势必推动企业改善民工待遇，提高民工工资水平，从而增加企业的工资成本，进而削弱我国劳动力密集型产业在国际市场的竞争力，甚至影响到我国的国际收支。
3.影响外商对华直接投资。事实上，中国大陆的廉价劳动力优势是吸引很多外商来华投资的一个重要因素，大陆被当做世界工厂。而“民工荒”的出现推动民工工资上涨、待遇改善，廉价劳动力的优势将会衰退，有可能直接导致外商在华投资规模的收缩。
4.延缓农业规模经济与现代化进程。与“民工荒”现象同时存在的是部分民工回乡务农，这将使农村生产资料的劳动力配置相对增加，从而增加了单位土地面积上的劳动力密度，本来可以让机器代劳的部分农活可能仍用人力耕作。这势必延缓农业规模经济的发展与现代化的进程。
5.限制国内市场规模的扩大。“民工荒”对商品市场的影响，体现在供给和需求两方面。从供给方面来看，“民工荒”推动用工成本上升，进而提高企业产品的售价，削弱其市场渗透能力，减缓市场推广的速度；从需求方面来看，与“民工荒”相伴随的是许多民工回乡务农，由此可能抵消因国家三农政策落实而提高的农民收入，使得劳均收益的增长减慢，从而导致农村购买力停滞不前，影响社会总需求的扩大。这将直接限制国内市场规模的扩大。
二、中国民工短缺的制度原因
毋庸说，民工短缺出现的原因是多方面的，但是，归根结底，是制度的缺失或不完善引起的。
1.二元户籍制度，既是农民工实现公平竞争的社会地位的壁垒，又给农民工留下了一个躲避风险的港湾。中国计划体制下形成的城乡二元户籍制度，从本质上说是一种等级制度，它人为地将人口分为两种，一种是占总人口75％的农业人口户籍，其余为非农业人口户籍，身份不同，代表的权利、地位和机会也不同。许多离家在外的农民工，在就业、住房、子女受教育，甚至人身、人格等等方面都因为户籍关系受到了不公正的待遇，不能融入城市主流社会，成为游离在城市的边缘人。
另一方面，在城市中，农民工被视为下等人，他们必须具备《外出人员务工登记卡》、《外出人员计划生育证》、《暂住证》、《外来人员婚育证》、《就业证》等等一系列的证件才能证明他们的身份。即使如此，他们还要时刻提防来自当地公安、卫生、城建部门冷冰冰的盘问和恶狠狠的指责，提防被看做“盲流”，以防被遣返原籍。在户籍这道门槛下，农民工无法在城里寻找到“家”的归属感，只能游离在城镇的边缘。这是“民工荒”形成的根本推动力，也是隐藏在“民工荒”背后的制度根源。
2.双重生产要素配置导致农民务工的不确定性。我国进城务工的农民工实际上拥有双重生产要素配置：一方面农民工拥有家庭承包制配置的农村土地使用权；另一方面随着城市经济的迅速发展产生了对民工的需求，市场机制又给他们配置了第二、三产业的生产资料（设岗而待）。在双重生产要素配置下，农民作为理性“经济人”，也会对进城务工还是回乡务农进行选择。当农村务农的边际收入严重低于城市务工的收入时，大量农民会流向城市；而当务农收入增加直至接近城市务工收入时，大量农民会返回农村。可见，农民的双重生产要素配置及由此而导致的对务工或务农的权衡选择，增加了农民务工的不确定性。
3.初次分配制度不规范，使农民工难以实现个人利益最大化，是“民工荒”产生的直接原因。经济学家舒尔茨（T·Schultze,1964）曾指出，农民也是理性“经济人”，也希望实现自己利益“最大化”。但是，许多企业，尤其是中小企业的个人收入分配制度存在严重缺陷，分配不公，待遇不平等，个人收入不确定性等现象比比皆是，有些企业根本就没有个人劳动分配制度，而是由老板随意安排或克扣。民工的劳动付出与收益之间反差悬殊，民工收入与社会发展呈现逆向运行的态势。在一些企业中，民工在正常时间里工作的收入只能维持其生活开销，而要剩下钱，就只能靠多加班。国家有不断提升国家公务员工资的制度规定，却从来没有任何部门出台任何保障民工的工资与消费水平或物价水平同步上升的制度或政策。在社会的初次分配中，外来工得到的工资已被严重“缩水”，到了社会财富的再分配时，农民工也无法像当地城镇居民一样享受到公共财政提供的各种保障。在如此分配制度下，能无“民工荒”吗？
4.社会保障制度的偏向，使农民工缺乏在城市工作的安全感。社会保障制度需贯彻的一个原则就是公平，但是中国从二元户籍制度制订的那一天起也相应地形成了二元的社会保障制度。各种保险、福利以及相应的公共服务都是与户籍捆绑在一起的，只有具备城市户口的人，才能享受到城市所提供的养老、医疗、失业、工伤及住房、教育等相关福利。而农民工，正如前文所述，他们的户籍身份是农民，显然享受不到这些福利与服务。“民工荒”成因在于“权利和利益荒”。
从社会保险来看，目前中国社会保险主要有五大类：养老、失业、医疗、工伤、生育。据调查，农民工在这五方面的参保率分别只有33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.5％，至于企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9％、3.1％和5.6％。从社会福利看，目前农民工最突出的问题主要是三方面：一是住房，农民工是无缘享受政策优惠的经济适用房和单位集资房的；二是劳动时间上，农民工的劳动谈不上什么劳动保障。他们不得不忍受低工资、超时用工、拖欠工资，甚至任意被解雇等困难；三是子女的教育福利，占88.4％的人表示农民工子女在城市中就学有困难，而最大的困难还是“借读费用太高”。至于诸如最低生活保障的社会救助等等其他社会保障权益，他们更加无法享受。
5.企业与民工之间无契约或契约不完备以及彼此缺乏诚信，也是诱发“民工荒”的一个重要原因。据调查，在雇佣民工时，企业与民工之间较少签订正式劳动合同，私营企业职工劳动合同签订率不超过30％。劳动合同这道“护身符”的缺失，导致了企业单方面收取押金、拖欠克扣工资等侵权行为大行其道。同时，由于合同的不完备，也是诱发企业与民工之间各种败德行为的原因。
从以上分析可以发现，农民工虽是城镇工人的一部分，但他们仍是都市中的“农民”，是处于城市边缘的“边缘人”。城市的发展离不开他们，但他们由于身份特殊、地位尴尬，在城市里处处受歧视，合法权益得不到保障。处在这样的环境里，农民工怎能把城市当家呢？
三、制度创新是解决民工短缺的有效途径
1.彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一企两策”的局面，取消农民工入城务工经商的制度壁垒。从1951至2001年，我国政府虽然先后11次对户籍制度进行了调整改革，但是，并没有彻底触动传统的二元户籍制度。前三次（1951、1956、1958）的政策主要是从就业、粮食、户口等方面对农村劳动力进城实行严格限制，旨在维系城乡二元结构，形成相互隔绝的两个世界；中间三次（1984、1985、1985）的政策虽然允许农民进城务工经商，但身份仍是农民，没有城市户口，不能享受城市人口的福利待遇；后五次（1992、1995、1998、2001、2002）则逐步放宽农民进城务工经商的限制，先是允许外商亲属、投资者酌情办理大城市“蓝印户口”，继而是允许符合一定条件（职称、学历、技术等）者落户城镇，再后是允许城市工作者的家属入城落户，然后是允许有固定住所、稳定职业和生活来源者入户小城镇。纵观我国户藉制度的改革历程，并未从根本上打破“城乡分治，一企两策”的二元结构局面。因此，彻底突破农民工人城务工经商的制度壁垒，仍是我国户籍制度改革的关键所在。
我们认为，应在总结推广近年来小城镇户籍制度改革试点经验的基础上，采用国际上通行的按居住地登记入户的原则，实行以居住地划分城镇户口与农村户口，以职业划分农业人口与非农业人口；实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报城镇户口的政策，尽快以导向性的准入条件替代硬性的进城准入条件。同时，户籍改革要想成功，必须与其他改革配套进行。
2.深化完善农村土地使用制度的改革。深化完善农村土地使用制度改革的关键是实行农村土地使用权商品化。所谓农村土地使用权商品化就是指在农村土地归集体所有的前提下，将一定年限的土地使用权归属农户，允许农户出租、抵押、入股和有偿转让其所属土地的使用权。简言之，就是将一定年限的农村土地使用权独立出来，归农户支配，允许农产自由处置。
也许有人置疑，这难免导致部分农民失去土地使用权，甚至失去稳定收入来源，从而威胁农村社会安定。其实不然，因为经过20多年市场经济洗礼的中国农民，如今大都变为理性经济人，一般都知道如何实现自身利益最大化。当他们决定有偿处置自己所拥有的土地使用权时，应是找到更为有利的投资机会，或是进城长期务工经商。只要不是由于外力强迫，而是由农民根据市场机制与自身优势进行的权衡选择，当不应成为社会动荡之源。
当务之急是要积极推动农村集体土地的使用制度改革，在明确界定农村土地产权的前提下，探索农村土地的转让、入股、抵押、租赁等办法，使土地使用权作为生产要素由市场配置，推动农村土地流转与有偿使用制度的建立和完善。对于已进入城市的农民工，在一定年限内可继续分享相应份额的土地使用权并承担相应的义务。凡在城市务工经商持续一定年限（例如5年）后，且有固定住所、稳定职业或生活来源的“三保”农民工则不应继续保留农村土地使用权。这样，既可消除进城农民工对农村土地的依赖性，又可加快农村土地使用权向种田能手集中，促进农村规模经济的发展。
3.完善企业的个人收入分配制度，改善民工待遇，寻求民工边际工资与农民边际收益增长的均衡机制。发展中国家要发展经济，必须加快实现工业化，这是被理论与实践证明了的共识。要发展工业，就必须有农业部门的剩余劳动力向工业部门的转移，要使农业部门的剩余劳动力向工业部门转移，就必须使工业部门的工资水平略高于务农收入。根据发展经济学家刘易斯的理论，进城务工的边际收入必须高于其务农边际收入的30％，方能有效吸引农民向工业转移。因此，要解决我国农村劳动力向工业的转移问题，促进我国经济可持续发展，就必须通过分配制度改革，以保障民工在国民收入初次分配和再分配中应得的利益和福利，不仅使其收入增长与国民经济增长及物价水平的上涨幅度相匹配，而且要使农民进城务工相对于在家务农有一定的级差收入。
那么，农民工的工资究竟应当提高多少才合适呢？这就需要我们去探寻民工边际工资与农民边际收益增长的均衡点。在这个均衡点上，民工边际工资的提高，应足以吸引农民向工业转移，以满足工业化进程中对农村劳动力的需求，但又不能提得过高，以免超出工业对工资成本的消化吸收能力；同样，农民收益的增长，应具有逐步缩小城乡差距的作用，但也不能增长过快，其平均水平应略低于民工的平均工资，以防民工逆向流动，避免经济发展落入“刘易斯陷阱”。
4.政府、社会、企业共同努力为农民工构建社会保障体系。外来工的社会保障应该如何解决？目前要按照城市标准建立统一的社会保障体制是不现实也是不可能的，当前应从保障农民工的基本生活出发，按轻重缓急的原则逐步建立起低水平、全方位、多层次的农民工社会保障制度：一是对外来工中劳动关系比较稳定的技术工人、技术骨干，其社会保险可以与城镇当地职工并轨考虑，享受同等待遇；二是对于短期务工者或者流动性比较大的外来工，可以优先考虑其工伤和大病保险，养老保险可采取“低进低出”的办法扩大覆盖面，企业的缴费率可以适当降低到10％；三是养老保险的转移问题，可以通过全国联网的社会化管理方式来解决，也可以借助商业保险渠道，由养老保险基金管理部门将社会化发放养老金委托给专门的商业机构进行操作。社会保险对于身处异地的外来工来说无疑是“安全网”，对于当地社会和企业来说则是“减压器”。对政府有关部门来说，当务之急是推动外来工的工伤、医疗、养老三大保险问题的解决。当然最终目标是农民工的社会保障制度与城镇社会保障制度接轨，实现城乡高度统一化、社会化、法制化、规范化的社会保障制度的建立。
此外，还应真正建立农民工与城市工人的公平公正的竞争环境，激发农民进城务工经商的积极性；建立和完善中小企业与民工之间的契约保障机制；构建横向制度结构，在企业与民工之间形成信用约束机制。这样，将有利于在企业与民工之间建立起信用机制，形成信用文化，从而减少劳资双方行为的随机性和不确定性，降低交易成本，增加彼此的信誉度和长期合作的稳定性。