切实抓好土地资源资产产权制度改革
——写在第29个“全国土地日”
刊 评
自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的基础性制度。土地资源作为最重要的自然资源，也必须在深化改革和加强管理中，切实抓好产权制度改革。土地作为三大生产要素之一，承载着一切经济活动，直接涉及人类本身的生存和发展，所以土地制度也必然是一种全局性的制度。同时土地这个生产要素，与劳动和人力资本要素不同，它本身就是物，不可能基于自利的考虑，决定自然的流动方向。其自我价值的实现，必须借助于其所有者和使用者，必须借助于产权。
自然资源资产管理和改革的根本目标，概括起来就是“保护优先，节约利用”。而要实现这两大目标，产权制度是“牛鼻子”，抓住它，对保护优先来说，就是做到“源头严防、过程严管、后果严惩”，就能从根本上破解“公地悲剧”。所谓公地悲剧，就是一块公地，有众多的使用者，但他们都没有权利阻止其他人使用，于是每个人都争先恐后地过度使用，这就必然促成资源枯竭、生态环境破坏。这种悲剧，曾长期困扰着一些工业化国家，我国也不同程度地出现过。其根本原因就是自然资源资产产权主体混乱造成的。对节约利用来说，产权更是优化利用土地资源的动力泉源。如果产权真正能够得到落实，就能在划定保护红线的前提下，最大程度地发挥市场配置土地资源的决定性作用，把土地配置到最合适的市场主体手里，让最有能力的市场主体保护好、经营好土地资源，为社会提供更多、更优质的资源产品。这个动力是通过市场竞争形成的，而市场的竞争力则来自亿万民众基于自利之上的最灵活的反应力，它是被释放出来的亿万民众的智慧和内在活力所形成的永恒创造力。产权改革，就是要激发这个创造力。
还需要认识到，市场配置土地，实际上是用市场价格去配置土地，包括用价格去决定土地的供应总量，用价格去决定土地的不同用途之间的相对比例，这两者是同时完成的。而价格是价值的货币表现，土地资源的所有者和使用者，要求其所有权和使用权的权益通过土地资源价值体现出来，而土地资源资产只有通过市场交易才能实现其价值。市场交易的本质是产权交易。因此土地资源价值主要表现为土地资源资产的产权价值。但是要注意，这个价值应当由三个方面组成：一是作为直接生产要素进入社会生产环节或社会流通环节的价值；二是体现在生态环境领域的功能性价值；三是满足人类精神文化需求的价值。后两个价值都需要量化，与第一个价值共同构成土地资源资产的总价值。用这样的产权价值进行交换，就能满足“保护优先、节约利用”的要求。
要充分发挥土地资源资产产权的上述功能，就必须坚持产权分置理论，体现产权理论体系的中国化实践。特别要处理好土地资源资产所有权和使用权的关系，创新土地资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。落实承包土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。这样的改革才能使土地资源资产的产权得到真正的落实。
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