行政协力行为初论，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代法治社会里，行政权是国家权力的重要组成部分，它的有序高效运作是国家权力顺畅运行的重要保障之一。作为统一的、整体性的国家权力一部分的行政权，其本身不是处于真空之中，往往要与周边的生态环境产生互动关系。随着社会分工的日益专业化和社会事务管理的复杂化，行政权独立应对社会变迁带来的纷繁复杂的变化日益显得捉襟见肘——“仅凭借行政资源不足以解决公共问题，其势须借助外部的社会力量来弥补”。①面对复杂行政的困境，直接民主作为一剂有效的“解毒剂”被逐渐地注入传统行政模式僵硬的肌体当中。直接民意在公共行政过程中的主要表现可以被概括为：对行政的直接组织和参与、对行政的直接评价和监督以及对行政直接提出要求。②于是，合作行政、协作行政、互动行政等新型行政理念日益为现代行政法治模式所接受。行政协力行为作为吸纳私人部门参与行政过程和公共部门协力合作实现行政目标的制度，体现了公民对公共行政的直接参与。它有利于打破政府部门对公共行政的一贯垄断，使公民能够以行政相对人之外的身份置身于行政活动之中，体现了当今行政民主化的要求。从行政法角度系统地研究行政协力行为有利于促进和保障公民在行政领域的参政权，有利于积极运用和改进公民参与行政过程的法治化，有助于和谐社会在微观层面的构建。
行政协力概念的界定
在我国，《行政诉讼法》首次将“具体行政行为”确立成为一个重要的法律概念。20年来，我国法学界和实务界围绕具体行政行为的理论和实践不断做过一些有益的探索。随着学界研究的不断深入，诸如行政指导、行政合同等新型行政行为不断进入研究视野，乃至被立法所承认。事实上，行政实践丰富多彩，行为形式的多样性也决定了有关具体行政行为的研究难免挂一漏万。在协力行政的背景下，行政主体为实现行政目标，在行政过程中往往要借助私主体共同行政。传统行政法学一般关注行政决定做出过程的终端，即对行政相对人权益产生最终影响的行政行为研究比较多，很少从行政决定做出过程的视角讨论这种行政法律关系，也相应忽视构成这种特殊行政法律关系背后的行政行为——行政协力这一行政实践中极为普遍、立法中也广泛存在的行为形式。笔者认为，行政协力行为属于行政法学界尚未关注的重要的行政行为，它是协力行政背景下主要的行为形式。以下，笔者对此进行初步论述，以求教于方家，希望获得学界对这一尚未类型化的行政行为的关注和共鸣。
所谓“协力”，从语义学分析的角度，“协”，在《现代汉语词典》中的解释是“共同，合，合同；协助，帮助”。③而“协力”在《汉语大词典》中的解释是“合力，共同努力”，④目前学术界在相关论述中往往将“协力”和“协助”、“协作”、“配合”、“合作”、“帮助”等词混用。笔者认为，协助一般指从旁帮助或者辅助；协作指互相配合，共同完成某项任务；合作指双方或者多方主体之间基于一定的条件而共同实现某项目标；配合指一方主体为另一方主体目标的实现提供条件或者多方主体之间互相提供条件。可见，其中的协力、协作、合作侧重于双方或者多方主体之间的互相行为，而协助、配合、帮助侧重于一方主体对他方主体的单方行为，不是相互行为。因此“协力”与“协作”、“合作”的意义最为接近，而学界对“协力”一词频繁的使用，⑤一定程度上也是反映参与行政、民主行政、合作行政的发展趋势，以及相应行政理念日益影响着行政法理论的研究方向。
有学者认为，行政协力可以从广义和狭义上理解：广义上，行政程序中的协力行为包括行政机关的协力和行政相对人的协力。狭义上的行政协力专指“行政相对人的协力”。⑥笔者以为，行政协力有广义、中义和狭义的区分。广义的行政协力指行政主体借助其他行政法主体实现行政目标的所有行政行为。包含行政机关的协力和私主体的协力，前者称为行政协助，后者称为（中义）行政协力。中义的行政协力是指行政主体借助私主体完成行政目标的行政行为。包括行政过程中相对人身份的协力和公众身份的私主体的协力。前者称为行政过程中相对人协力，后者称为公私协力行为。狭义的行政协力特指公私协力行为。
本文的行政协力是从中义的角度来论述，是指行政主体在行使行政职权、实施行政管理过程中，基于本身的条件限制和公务上的需要，为促成行政目标的实现，按照相关法律、法规和政策，在其权限范围内作出以公民、法人或其他组织协助、配合其“为”或“不为”一定行为（作为或不作为）的，不直接产生法律效果的行政决定。简而言之，行政协力是行政主体依法要求或接受公民、法人或其他组织协助、配合其完成既定行政目标的行政行为，它是行政管理过程中一种较为普遍的行为形式。⑦
行政协力行为的作出，目的可能是为实施行政法律行为准备条件，辅助其他行政法律行为的作出。如行政处罚过程中行政机关可能要求行政处罚相对人（或相关人乃至其他公民）配合行政机关收集、提供信息、协助调查等；人口普查、经济普查过程中，要求公民、法人、其他组织配合提交相关数据、信息的行为；行政立法过程中请求专家、学者参与起草立法文本、参加讨论、提出意见等这样的行政决定。这种行政主体要求公民、法人或其他组织协助配合的行为是独立于行政处罚、行政调查、行政立法之外新的行政行为。
另外，行政协力也可能仅仅是公民、法人和其他组织协助行政机关实现某种公益目的、履行行政机关公共服务职能的协助行为。如民间私营企业主动协助政府进行抗震救灾抢险工作、⑧环卫部门委托民营业者清除下水道污水、交警委托民营业者进行违规汽车的拖吊业务、交警借助市民拍摄违章车辆照片作出处罚决定、政府委托民间力量参与抗震救灾、群众协助派出所对社区进行治安巡逻工作等。
二、行政协力的有效要件
行政协力必须符合一定的条件才是合法有效的。作为一种有效行政协力必须具备的要件，便是行政协力的有效要件。行政协力的有效要件主要从五个方面进行考察：
第一，行政协力是否必须有明文的法律依据。一方面，行政过程中的行政协力行为有权力性事实行为和非权力性事实行为性质之分。对于权力性事实行为性质的行政协力往往以物理性规制手段为保障，因此必须适用法律保留原则；对于非权力性事实行为性质的行政协力则可以行政主体依法律原则、行政政策在其职权范围内作出，不一定须有明确的法律依据；另一方面，行政机关可以将部分职权委托给私人部门，从而形成公私协力法律关系，这往往表现为基于协力的规制性行政行为。如我国《行政处罚法》第18条明文规定，行政机关要把自身的行政处罚权委托给其他组织，必须有法律、法规和规章的依据。这里一定程度上为通过行政委托形成的公私协力行为中提供了法律依据，对于行政处罚这样对相对人权利容易造成损害的，法律理应明确规定。笔者认为，对于剥夺行政相对人权利的行政职权以及专有职权的行政协力，必须有法律、法规和规章（以规章不违反法律、法规为前提）的依据，如行政协力命令，以及基于协力作出的行政处罚、税收、许可等；在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施行政协力，如物价、卫生、治安等方面的监督、检查行为以及提供设备、技术、劳务的业务委托性质的公私协力行为等。
第二，行政协力法律关系主体应具备什么条件。行政协力法律关系主体包括行政协力主体和行政协力相对人。其中行政协力主体是依法享有作出行政协力决定的权限，具有行政协力资格的，在行政协力法律关系中具有主导地位的一方当事人。包括行政机关和法律法规授权组织；对于行政协力相对人的条件，首先，行政协力相对人必须是具备依行政法对其规定的权利能力和行为能力的公民、法人或其他组织；另外，以公私协力法律关系为例，行政主体作为协力决定方往往将行政职权委托给私人部门。我国《行政处罚法》第18条和第19条把行政处罚的委托限于对事业组织的委托。笔者认为，公私协力中的私主体，可以是非相对人地位的公民、法人和其他组织（法律、法规另有规定的除外）。当然，行政协力相对人必须具备一定的条件，如要有一定的技术、设备、能力等。这方面，《中华人民共和国行政处罚法》第19条也对此作了相关规定。
第三，行政相对人在行政协力法律关系处于怎样的地位。行政协力的相对人特指行政协力决定作用的对象。由于行政协力的实施往往涉及其辅助的行政行为和后续行政行为，因此，行政协力相对人和其他相关联行政行为相对人极易混淆，需要区分开来。如果行政协力仅以行政过程中的事实行为呈现时，行政相对人和最终作出行政决定的相对人重合；如果行政协力的相对人是公私协力的对象以完成其他行政任务的情形的，行政协力相对人往往表现为行政合同相对人或民事合同当事人。
第四，关于行政协力的时间条件。笔者认为，行政协力应当发生在特定的场合和特定的时间，否则势必造成行政资源的无序利用和行政成本的不当增加。行政协力的价值在于，面对当今行政的复杂变化，特别是给付行政、计划行政背景下公共部门承担着繁重任务，行政协力有助于公、私部门之间取长补短，保障行政过程的正常推进，及时有效地实现公共利益。公、私部门共同协力完成相关行政任务就是代替行政部门单独作出行为遇到的不经济的状况，顺畅地实现预期行政目标。但是基于行政职权的法定性和不可随意处分性，行政协力只能发生在公务的执行过程中，也就是行政职权行使的过程中。如果一项行政职权尚未启动，那么行政权就不会运行，也就不会有行政行为的存在，更不必说行政协力了。如果一项行政事务已经执行完毕，行政职权没有必要再发挥作用了，行政协力当然没有存在的意义了。而且应当注意的是，行政协力的启动必须是以行政机关作出行政协力决定为前提。即使是公民主动提出协力的情况下，其前提仍然是以公共行政部门提出普遍的“要约”、“期待”和相应有针对性的“接受”为前提，如救灾过程中公民主动协助民政部门的救助、援助工作等。
第五，关于行政协力的实施方式。笔者认为，行政协力法律关系中，行政主体可以享有较大的行为选择自由的空间，但是一般主要是以公法形态呈现。例如，直接作出行政协力命令这样的行政处分，或实施其他事实行为，也可能与私主体签订行政合同。甚至，行政机关也可能采用私法的形态，实现协力行政的任务，例如，以签订民事合同的方式让私主体参与行政过程协助公务。
三、行政协力的特征解析
基于以上分析，行政协力作为一种具有行政法意义上的行为和法律关系，至少具有以下几方面的特征：
第一，行政协力具有行政性而非司法性。行政协力的主体是行政主体。行政协力体现的是国家意志，主要是由行政主体作出的，不同于诉讼过程中，司法机关作出的要求当事人配合作出的相关诉讼协力行为的相关决定。⑨
第二，行政协力具有单方性。行政协力是行政主体通过吸纳私人配合、协助其实施的行政行为，行政协力法律关系的产生是往往首先由行政主体发动，是否采用协力、采用何种协力实施行为仍然是以行政单方面意思表示制定的，故行政协力属于单方行为。即便是私主体主动提出协力的情形，行政协力的决定仍然是由行政主体单方面接受和确认行政协力关系。行政协力属于单方行为并不否定行政协力可能是强制性的也可能是非强制性的；行政协力属于单方行为也不否定行政协力的实施方式可以通过双方行政行为即行政合同（甚至是民事合同）来完成。
第三，行政协力具有目标性。行政协力旨在更好地实现行政目标，协调公私利益关系，并使之处于一种效益最大化的平衡状态。在这种目标指引下，行政协力具有选择协力方式的自由空间，和为行政相对人、相关人设定协力性的行为规则的权力。
第四，行政协力具有辅助性、手段性。从行政过程的角度来看，行政协力是实现行政目标的手段或途径，是一种旨在辅助实现既定行政目标的行政行为。它要求公民协助、配合行政机关及相关行政主体顺利、高效、便捷地实现行政目标而作出相应行为。
第五，行政协力具有过程性。行政协力不直接产生法律后果，这点和行政规划、行政指导类似。这是因为行政协力往往需要其他行政行为乃至民事行为配合实施。行政协力为行政相对人、相关人设定协力性的行为规则，后续则产生为实现行政目标的相应具体行为。如行政机关在抢险过程中作出征调相关民用设施、设备和劳务的决定后，既可以通过民事契约筹措，也可以通过行政征用行为并事后补偿的方式来实现，甚至还可以通过和私人部门签订行政合同的方式来完成抢险任务。而后续则可以对提供协力的相关主体给予行政奖励等行为。
第六，行政协力具有综合性。行政协力包括了行政目标的设定以及为实现行政目标借助私主体所采用的各种手段。行政协力目标设定及拟采用的方法、步骤和措施是多方面的，是一种具有复杂性、多样性、灵活性和系统性的行政过程和行为体系。应该说，行政协力不是一个孤立的行为，而是一个有关目标、过程和行为的综合体。只立足于其中任何一个方面来认识行政协力都是不全面的。
四、行政协力的分类
行政协力的种类可以按照不同标准进行不同的划分。
按照协力内容对行政相对人的利益影响为标准，可以划分为负担性的行政协力和授益性的行政协力。前者往往以行政处罚或行政强制作为保障；后者授益性行政协力中，行政协力相对人积极配合协助行政主体则可能引起行政给付和行政奖励等收益行政行为。
按照行政协力的法律依据的拘束力，可以划分为拘束性的行政协力和裁量性的行政协力。前者的行政协力，也称为“必须的行政协力”，是法律、法规明确规定的应该进行的行政协力。裁量的行政协力，也称“可以的行政协力”，是指法律、法规不是明确要求相对人协力，行政机关具有选择协力的自由空间，但也需要一定的限制。即行政主体实施行政协力时，在没有法律、法规和行政规范明确规定的情况下，可以根据行政目标和对象的情况，自行斟酌决定协力的方式、形式和协力内容，但不得滥用自由裁量权。
另外还有其他一些分类方法，如按照行政主体是否主动提起行政协力为标准，可以划分为依职权的行政协力、依申请的行政协力、默认的行政协力和见义勇为的行政协力；按照是否属于特殊紧急情况下作出的行政协力为标准，可以划分为一般的行政协力和紧急的行政协力；按照相对人是否通过作为来协助行政为标准，可以划分为作为的行政协力和不作为的行政协力。
以下，笔者着重分析按照公民在协力行政中扮演的当事人角色的标准划分的两类行政协力行为，即行政相对人身份的协力和公众身份的协力。⑩
（一）行政相对人身份的协力
又可称为行政程序中（基于相对人协力）的行政协力行为。这些行政协力行为主要以行政事实行为的形态所呈现。这类行政协力其可以进一步划分为：
1.命令性的协力
又可称为行政协力命令。此类行政协力属于权力性事实行为。权力性事实行为是指行政主体立于与相对人不对等的地位，通过行使强制权（或以其为基础、后盾）直接实现行政管理目的的行为。权力性事实行为多表现为行政主体的物理性作用。(11)此类行政协力在行政过程中的调查阶段广泛存在，如《行政处罚法》第37条规定“行政机关在调查或者进行检查时”，“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠”。另外，如质监部门检查产品质量，要求厂家配合，提供样品、回答质询；海事行政机关调查船舶安全状况，要求船主停船接受检查等。
2.指导性的协力。(12)
指导性的协力，又称为请求性的协力或期待性协力。这是一种具有行政指导特征的行政协力行为，即行政主体基于国家法律、政策规定作出的，旨在引导行政相对人自愿协助行政主体采取一定的作为和不作为，以实现行政管理目标的一种行政协力行为。在这一过程中，行政主体有责任及时做出行政协力指导，而行政相对人则享有是否配合指导、提供协力的选择权。如我国《道路交通安全法》第70条规定，在道路上发生交通事故时，“乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。”在这类行政法律关系中，行政主体担负着实施指导性的协力的义务，而行政相对人则享有选择是否愿意提供指导性协力的权利。
3.协商性协力
笔者这里的协商性协力，德国和我国台湾地区的学者又称为非正式协商行为、协商性行为，是行政机关与人民就某些观点及事实所作既定的行政目标的“非正式行政行为”。(13)此种协力行政行为也是行政相对人身份的私主体辅助行政主体达成行政目标，作出不具有法律效力的协商行为。如行政机关在为某一行政决定或缔结行政合同前，实现与公民等进行沟通性的洽商。(14)另有学者认为非正式协商与正式协商对应，正式协商往往受到法律较为严格的规制，在协商的形式、步骤以及结果的形式等方面具有严格的要求；而非正式的协商相比较而言较少受到法律的规制，基本上采取当事人意思自治主义。在结果上，正式的协商往往以具有法律效力的契约为追求目标，非正式的协商并不一定追求一个具有法律效力的契约，而往往追求彼此间的默契和互信，即达成君子协定。(15)笔者以为，非正式协商行为中，虽然没有严格法律规制，也没有形成明确的契约，但是它也是通过当事人意思自治实现行政机关的协力行政行为。而作为行政程序中不具最终法律效果的事实行为，非正式协商行为也属于行政程序中的协力行政行为，更准确地说是和上述指导性协力一样属于非权力性行政事实行为。(16)
（二）公众身份的协力
又称为公私协力行为，是指行政主体在其职责范围内为实现一定行政目的，但基于本身的条件限制和公务上的需要，借助行政相对人以外的私主体（包括公民、法人和其他组织）的协作，针对行政相对人共同作出行政行为并产生行政法效果的行为。根据台湾地区学者有关的分类方法，公私协力行为按照其表现型态可以进一步分类，包括：行政委托（可进一步分为“公权力委托”与“业务委托”（或称行政助手））；公、私合资事业的经营；公共建设中的参与；公私合作管制等四种类型。(17)
公私协力行为是一种特殊且广泛存在的行政协力行为类型。因为此种行为类型往往涉及到三方法律关系，但是需要说明的是，此类行政协力的相对人乃是公私协力关系中的私主体而不是公私协力关系所指向的对象。如交警委托民营业者进行违规汽车的拖吊业务、交警借助市民拍摄违章车辆照片作出处罚决定、政府委托民间力量参与抗震救灾、群众协助派出所对社区进行治安巡逻工作等。有关行政协力过程中行政合同、民事合同只是实施行政协力行为（公私协力行为）的手段。此类行政协力行为已被立法广泛认可，例如《江苏省药品监督管理条例》第37条规定：“设区的市、县（市、区）药品监督管理部门可以在街道、社区、乡（镇）、村聘请药品协管员和信息员，协助进行药品质量监督。”另外，如根据我国《拍卖法》的规定，由专门的拍卖机构依法进行拍卖，这里涉及到拍卖机构作为行政强制行为中的相关人身份进行的协力行为；再如划拨存款、兑现有价证券的行政强制行为中往往需要金融机构的协力和配合。金融机构和行政机关也属于公私协力法律关系；此外根据《人民警察法》的规定，公安机关在侦查犯罪过程中，有使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物之必要时，有关单位和个人应通过给予优先使用权提供协助。
需要说明的是，公私协力行为与行政程序中的协力行为作为行政协力两类重要类型具有一些共同点。首先，两类行政协力行为都是行政主体在行政过程中面临独立行政有困难或独立行政不经济时，借助私主体参与行政过程的行政行为，两者都是行政过程中采用的行政手段，辅助于最终行政目标的实现。其次，两类行政协力类型都是以行政主体为主导的行政行为。两者都是行政主体为实现公共利益，达成行政目标所作出的手段选择。有关行政协力行为相对于行政目标具有手段性、辅助性和过程性。第三，两类行政协力行为都依赖于行政相对人的协力行为的实施才能实现协力目标。
公私协力行为与行政程序中的协力行为相比，还有如下两个特点：其一，从协力实施的角度来看，行政程序中的协力行为主要依赖行政相对人的协力配合；但在公私协力行为中，则要依合同负责完成行政事务，实施协力决定的因素是私主体和行政主体双方履行合同的权利和义务；其二，在行政程序的协力行为中，命令性行政协力，对行政协力相对人来说是一种协力义务，不履行将负法律责任。而指导性行政协力和非正式协商行政，协力相对人具有自主选择的权利。是否协力完全取决于相对人；但在公私协力法律关系中，私主体是否与行政主体签订合同有自由选择的权利，一旦与行政主体签订了合同（行政合同或民事合同），就受合同约束，否则要承担一定的法律责任。因此，公私协力行为的特点使它在协力行政中，具有稳定性、规则性，更有利于行政事务的顺利完成。
五、行政协力与相关概念的辨析
行政协力与“当事人协力义务”、“公私协力伙伴关系”、“行政协助”、“行政委托”等概念容易混淆，因而有必要对它们进行辨析。
（一）行政协力与行政程序中当事人协力义务
“行政参与人协助义务”，在我国传统行政法研究中不太受重视，有关论述、研究成果相对分散，缺乏系统性。提及参与人的义务时，往往只有简单、空泛的概括而无具体明确的内容。(18)有关概念也不甚统一，有称为“行政相对人协助义务”、“行政程式中参与人协力义务”、“行政执行中相对人和相关人的协助义务”等。目前学界典型的有关论述如下：
有学者从“行政相对人协助义务”角度论述，其“通常指，行政主体及其工作人员在执行职务的过程中，相对人有依法予以协助的义务……可以明确的是，相对人部分协助行政的义务正好与行政主体行政优先权中的获得社会协助权相对应。”(19)
有学者将“行政参与人协助义务”称为“行政主体获得社会协助权”，指行政主体在从事紧急公务时，有关组织或个人有协助执行或者提供方便的强制性义务，违反者将承担法律责任。(20)
台湾地区学者洪家殷教授以行政处罚调查程序为视角把“当事人协力义务”界定为：“行政机关在违反行政法义务之调查过程中，为理清事实，究明真相，依法由当事人提供协助，以确定违法构成要件之存在与否。”(21)
从两者的联系来看，“行政协力”法律关系中也必然包含“行政参与人协助义务”，“行政参与人协助义务”是行政协力法律关系的内容之一，研究行政协力法律关系必然涉及到行政参与人协助义务的研究；另外，需要说明的是，“行政参与人协助义务”和“行政协力”都是公民参与行政过程法治化、制度化研究的重要视角，都凸显公民在行政过程中的角色和地位，深入研究可以发现“现代行政活动中人民的角色之‘从参与到合作’”(22)的发展过程，有助于透析公民参与行政过程的民主化、法治化的发展路径。
而两者的区别主要在于性质不同。“行政参与人协助义务”是行政法律关系内容之一。即“行政参与人协助义务”是行政相对人、相关人具有普遍的协助（行政主体作出行政行为）义务之一，是行政相对人义务的重要组成部分。如作为行政行为作出过程中必经阶段的行政调查往往需要相对人和相关人的协力。而“行政协力”是一种行政行为及其制度，行政协力法律关系的内容包含私人地位的行政参与人协助义务。因此，“行政参与人协助义务”是一切行政行为法律关系必备的要素，这其中当然也包括行政协力行为。
（二）行政协力与公私协力伙伴关系
“公私合作伙伴关系”(Public Private Partnership,PPP)，又称为“公私协力（合作）”。德国行政学法学界20世纪末逐渐讨论这个概念。(23)德国相关学者认为，“公私协力”属于集合式概念(Sammelbrgriff)，(24)其下应有各种合作模式，但一般指官方不再单独处理业务，官方与业者间在公共服务之提供(Gewaehrleistung)、财政取得(Finanzierung)与执行(Durchfuehrung)，建立一种伙伴关系。此处的行政行为包括行政契约，亦得以官民间君子协定、官民间协商、共同理解、咨商、容忍等“非制式化之程序”。(25)
我国台湾地区学者程明修认为，“公私协力是在‘合作的行政国家’(Der cooperative Verwaltungsstaat)中，应运而生的概念。它是一种概括描述公部门与私部门为了能够比较经济地实现公共任务而采取的一种合作伙伴关系……它不只可以是典型的公共任务的履行，也可以运用在国库行政领域。不过对于公私协力行为的完整定义至今仍然欠缺，我们只能大体理解它是公部门与私经济力量在原本需由国家公部门提供的给付中，于计划、营造、财务取得、营运与管理等不同阶段上的合作。”(26)
按照大陆学者的相关理解，“公私合作伙伴关系”是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。公私合作的表现形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。(27)
通过以上有关公私协力定义的论述，我们可以发现，行政协力和公私协力伙伴关系具有明显的区别。公私协力伙伴关系强调的是公私部门合作的“伙伴关系”(Partnership)，是一种现实存在的社会关系而非法律关系，只有经行政法调整，对相关行政法主体产生权利义务影响的才是行政法律关系；而行政协力则是从私主体（包括相对人身份的私主体和公众身份的私主体）协助行政机关实施同一行为或者共同作出行政行为角度来研究的。进一步来说，公私协力关系是从公私部门的合作关系角度来研究，这是一种静态的研究，准确地说，是理应纳入到行政组织法的研究视角；(28)而后者主要讨论的是从私主体参与行政过程，产生行政法意义上的行政行为角度来研究的。公私部门合作只是行政协力行为作出过程的前提或重要步骤，但不是全部行为和过程，行政协力行为还包括公私协力行为以外的其他行为类型。
当然两者之间的联系就是通过公私协力伙伴关系形成对相对人产生权益影响的公私协力行为则属于行政协力行为类型，是行政协力行为中私人主体以纯私主体的公众身份和行政主体共同作出的行政行为。
（三）行政协力与行政协助
有学者认为，行政协助是指行政主体在自身权限范围内为其他行政主体处理部分行政事务的辅助性行政行为。(29)有学者认为，行政协助是行政职权上的协助，是指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件和公务上的需求，其他行政主体配合其实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。(30)从以上的定义可以发现，行政协助与行政协力有些共通之处，表现在：(1)行政协助和行政协力的请求方都是行政主体，即行政机关、法律法规授权的组织。(2)从整个行政过程来看，行政协助和行政协力都属于具有辅助性，都是在请求（协力或协助）主体原来的行政行为的基础上派生出来的行为，属于辅助性行政行为。
除了这些共通之处外，两者的区别也很明显，表现为：(1)从主体维度看，行政协助的被请求主体是行政机关、法律法规授权的组织；而行政协力的被请求主体是非行政相对人地位的公民、法人和其他组织。(2)从动因维度看，行政协力既可以是私人主体为了避免自身遭受不利益或获得更大利益甚至是出于“见义勇为”的目的主动提供协助，也可以是基于法律的规定，如行政机关基于职权调查无法查明事实的情况下，私主体应行政主体的请求被动提供协力；(31)而行政协助请求只能在请求主体由于法律因素或者事实因素的限制，无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济的情况下才能提出，被请求主体也只能基于此原因（请求主体的行政职权遇到障碍并向其提出协助请求时）提供行政协助。(3)从程序维度看，协力行为中私人主体既可以主动提供协力，也可以是被动提供协力。而行政协助是一种被请求行为，具有被动性和应求性，被请求主体只有在请求主体提出协助请求后才能作出提供协助或者拒绝协助的决定。(4)从行为的性质来看，行政协助属于内部行政行为，行政协力往往属于外部行政行为（甚至民事行为），如前者通过行政协议方式达成，后者通过行政（民事）合同等方式达成。(5)从行为的持续状态看。行政协助中的被请求方参与行政过程往往不是常态，而是基于具体的法律事件与法律事实的产生而发生的，等这种法律事件或事实消失后，行政协助行为也就失去了存在的意义；但是行政协力的具体行为方式表现出多样化，有临时性的，如基于业务委托（行政助手）形成的协力行为，一般也是基于具体的法律事件与法律事实的需要而产生的，等这种法律事件或事实消失后，协力行为也终止。当然也有常态性的协力行为，这种主要是以契约形式呈现的行为形式，如公、私合资事业的经营、公私合作管制等形式的行政协力。(32)
（四）行政协力与行政委托
行政委托是指，出于行政管理上的需要，某一行政主体（委托人）在其职权职责范围内，依法将其职权的一部分或某一具体行政事项委托另一行政主体、社会组织或个人（被委托人），以委托人的名义代其行使职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。
行政协力与行政委托的联系在于，私主体参与到行政过程中，往往要涉及到行政职权的分享和转移，这一般需要行政部门的委托，因此行政委托是部分行政协力行为的前提条件；行政委托和行政协力往往都需要发起方（行政委托方或协力请求方）和接收方（被委托方或协力被请求方）的合意；两者行使职权的名义和法律后果的承担上有一定联系。另外，有关涉及委托的行政协力的法律救济途径一定程度上也要按照行政委托的法律救济途径进行。如在行政委托关系中，被委托人以委托人的名义实施行为，行为的法律后果归属于委托人，且被委托人超越委托权限或滥用委托权造成的法律后果，由委托人承担法律责任，之后可以向被委托人追偿。
两者之间的不同点包括：(1)两者性质不同。行政委托虽然可能是行政协力行为的前提条件，但是行政委托不是行政协力行为本身。从本质上说，行政委托不是一种行政行为，因为行政行为只有针对行政相对人才有意义，行政委托只是反映行政职权转移的一种形式，它本身并不对行政相对人的权益产生任何的影响。如果受委托的主体没有对外部行政相对人的权益造成影响时，行政委托虽然存在，但是并不存在相应的行政行为。(2)两者表现形式不同。行政委托往往涉及到行政职权的转移，一般签订的是行政合同；而行政协力不仅包括行政委托的协力还包括行政机关利用私人部门技术、设备、劳务等的单纯业务委托的行政协力等形式，这时往往签订的是民事合同。(3)被请求的主体不同。行政委托中被委托人比较多元。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第18条和第19条把行政处罚的委托限于对事业组织的委托。但是大部分学者都认为，行政委托中的被委托人，可以是行政机关，也可以是非行政机关（各种社会组织、个人），当然法律、法规另有规定的除外；而行政协力的被请求人只能是私人部门，即公民、法人和其他组织，不能是行政主体（行政机关或法律法规授权组织）。
六、行政协力的性质
正确解读行政协力的法律性质问题，对于把握行政协力的本质至关重要。行政协力的表现形态多样化，也很复杂。行政协力到底是行为还是制度？行政协力如果是行为，是什么性质的行为？这都需要我们周详分析。
首先，笔者认为，行政协力既是一种事实行为，也是一种具体行政行为，又是一种行政法律制度。从行政协力决定作出的过程来看，行政协力产生于行政职权的行使过程之中，是行政主体基于公共利益的需要而请求（或要求）其他私主体所为的行为，这种行政过程中的需求与回应行为构成内部程序性行政行为，从性质上讲，属于对相对人实体权利义务不造成直接影响的行政事实行为；从行政协力的实施角度来看，当私主体给予行政主体行政协力时，对行政相对人的合法权益必然产生直接或者间接的影响，从而构成具体行政行为；而从整个行政过程的角度来看，行政协力是由一系列行为支撑和架构起来的法律制度，是行政协力行为通过法律程序提炼、升华而成的行政法律制度。
其次，行政协力如果是行政行为，那么行政协力是单一行政行为还是行政协力的主体双方的共同行政行为。笔者认为，不能笼统地，应当区别不同的情况分别理解。
由于行政具有过程性和阶段性，行政行为既是统一的行为，又由若干环节或者是子行政行为所构成。有学者认为，在行政法上，一定的主体享有一定的行政职权，该主体行使职权的过程形成相应的行政行为。这里应分析行政职权的形成过程。从行政职权的一个完整形成过程看，它包含着四个逻辑环节：第一是行政职权的创设或设定环节；第二是行政职权的赋予环节，即将一定的职权赋予给一定的行政机关；第三是行政职权的转移环节，即行政职权的主体依一定程序和形式将自己的行政职权部分转移给其他主体；第四就是行政职权的行使环节，即运用行政职权实现其内容或作用于管理相对人。这里，除了第三个环节不是每一项行政职权必须的环节之外，其余三个环节都是行政职权的全部逻辑过程或流程。(33)但是如果涉及到“行政职权的转移环节”的情形，就使原先的行政行为派生出若干子行政行为。
行政协力是在行政主体原来的行政行为的基础上派生出来的行为，它可以分为行政主体与私主体之间的需求与回应行为、行政协力的实施行为。在行政主体原来的行政行为遇到阻却因素之前，原来的行政行为是正常运行的，但在协力需求提出之后，行政主体与私主体之间会产生协力需求与回应之内部性程序行为。在私主体同意协力后，行政主体原来的行政行为恢复运行，这时会出现几种情况：一是私主体仅仅提供设备、技术、劳务支持，如代为收集资料和证据、提供有关文书和档案等，对行政主体原来的行政行为不产生实际的决定性的影响，没有直接参与行政行为的作出与执行；二是行政协力的实施行为由私主体单独完成，委托其作出某一行政行为，而行政主体不参与行政协力的实施行为，行为归属于行政主体；三是行政协力的实施行为需要行政主体和私主体通力完成（行政主体在其职权范围内，私主体在其职权委托范围内），共同合力作出行政行为，但行为仍归属于行政主体。由此可见，行政协力的实施行为是由行政主体实施的单一行为或者由行政主体与私主体共同实施的行政行为，但不是实施两个或者两个以上的行政行为。
注释：
①陈爱娥：《行政程序制度中之当事人协力义务》，载“台湾行政法学研究会”主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》（“台湾行政法学会”2006年学术研讨会论文集），台湾元照出版公司2006年版，第19页。
②参见莫于川、林鸿潮：《行政机关借助市民力量取证，证据是否有效——“广州市民被拍违章状告公安局”案评析》，《人民检察》2005年第4期。
③参见《现代汉语词典》，延边教育出版社2002年版，第1159页。
④参见《汉语大词典》，上海辞书出版社1986年版，第879页。
⑤在我国大陆，仅以行政指导的有关论述来看，普遍将行政相对人的“协力”作为行政指导行为成立的前提条件，有关论述参见陈泉生：《行政指导刍议》，《法学研究》1991年第4期；董炯：《试论行政指导在市场经济中的作用》，《法商研究》1994，年第4期；莫于川：《行政指导：发展市场经济与转变政府职能的重大课题》，《行政与法》1995年第1期；方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第203页；莫于川：《从法律价值角度看行政指导行为》，《法制与社会发展》2000年第5期；吴国干：《行政指导与依法行政》，《国家行政学院学报》2001年第4期；上海市人民政府行政法制研究所“行政指导”课题组：《中国行政指导的实践与理论研究》（上），《政治与法律》2003年第3期等，但是尚未上升到法律用语。而“协力”在我国台湾地区不但在学界广泛使用，而且是明确的法律用语，如台湾地区“大法官解释”第537号、第550号、第588号解释中都出现了“协力义务”的表述。
⑥参见黄学贤：《行政程序中的协力行为研究——基于两岸理论与实践的比较》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。
⑦这里的“行政协力”主要是限于对行政相对人作出的具体行政行为的形式而言的，不包括行政行为作出过程中旨在保障特定对象程序性权利的参与行为，如卷宗阅览、陈述、申辩、提出证据和质证、听证等行为形式，特此说明。
⑧如汶川大地震发生后仅2小时，江苏黄埔再生资源利用有限公司由推土机、挖土机、吊车等60辆重型机械设备和120名操作手组成的抢险队，就在董事长陈光标的亲自带领下千里驰援救灾一线，成为全国首支到达地震灾区的民间工程救援队。黄埔地震救援队冒着余震、泥石流和山体坍塌的危险，参与救灾抢险，及时参与打通了通往北川、汶川和映秀的生命线，推出了映秀镇停机坪，在岷江边修出了几公里的道路，让大部队得以迅速进入灾区，部分机械还参加了唐家山堰塞湖导流明渠的开挖。温家宝总理在绵阳紧紧握着陈光标的手，称赞说：“你是个有良知、有感情、心系灾区的企业家，我向你表示致敬。”载http://jsnews.jschina.com.cn/a/200905/t56968.shtml，2009年5月20日。
⑨诉讼中也存在当事人的协力问题，如行政诉讼中法院要求当事人承担举证等协力义务。参见刘丹：《论行政诉讼中当事人的协力义务》，载台湾行政法学研究会主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾元照出版公司2006年版，第145页以下。
⑩有学者从参与的角度，将两者称为“当事人参与”和“公众参与”。所谓当事人参与是指行政参与的当事人与作为参与对象的行政决定有着直接的利害关系；而公众参与则是指参与人与作为参与的行政决定之间没有利害关系或者只有间接的利害关系。参见徐文星、刘晓琴：《21世纪行政法背景下的公众参与》，《法律科学》2007年第1期。
(11)闫尔宝：《行政事实行为》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1095页。
(12)指导性协力对相对人往往不具有强制性，而行政指导在学界也普遍认为是须期待相对人协力才能产生行政法效果。因此两者确实有重合之处。这是因为行政过程往往是若干行政行为衔接的序列。笔者以为，与其说行政协力是行政指导的实施手段，不如说行政指导是实施行政协力的具体行为方式。
(13)德国法学界最早提出非正式行政行为(informelles verwaltungshandelh)的概念，即“凡是不能纳入传统具备法律形式的行政活动”，参见F.Ossenbuhl,Informelles Hoheitshandeln im Gesundheits-and Umweltschutz,Umwelt-und Technikrecht,1987,S.27ff.而德国毛雷尔教授则认为：“非正式行政活动主要是指行政决定做出时或者作出前，行政机关与公民之间进行协商或者其他形式接触的行为。”即非正式行政行为就是非正式协商。参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第398页。
(14)陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第233页。
(15)参见施建辉：《行政执法中的协商与和解》，《行政法学研究》2006第3期。
(16)非权力性事实行为是指行政主体在管理过程中作出的不以强制权力为后盾的实施活动。与权力性事实行为相比，此种事实行为不涉及强制权力的运用，其功能或者是为实施行政法律行为准备条件，或者是为了履行行政机关的公共服务职能。前引(11)，闫尔宝文，第1095页。
(17)台湾地区很多学者论述的公私协力（合作）关系形式其实就是本文公私协力行为的具体表现形式，但是公私协力关系和公私协力行为还是有区别，后续将作区分。有关公私协力的行为类型，参见詹镇荣：《论民营化类型中之公私协力》，载《民营化法与管制革新》，台湾元照出版公司2005年版，第10页以下。
(18)如有关教材认为，行政参与人有服从行政管理、协助公务、维护公益、接受行政监督、提供真实资讯和遵守法定程式的义务等。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第133页；胡建淼主编：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第69页。
(19)朱新力主编：《行政法学》，高等教育出版社2004年版，第127页。
(20)罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》（第二版），北京大学出版社2006年版，第50页。
(21)洪家殷：《行政处罚调查程序中之当事人协力义务》，载“台湾行政法学研究会”主编：《当事人协力义务、行政调查、国家赔偿》，台湾元照出版公司2006年版，第122页。
(22)前引①，陈爱娥文，第19-20页。
(23)其实公私协力并不是一个完全新的概念。早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作的雏形。从那时起，各国在公用事业的经营过程中日渐采用这种形式，伴随20世纪80年代“规制缓和”大背景而达到一个高潮，无论发达还是发展中国家都卷入其内，到本世纪公私合作已蔚然成为世界现象。参见余晖、秦虹：《中国城市公用事业绿皮书——公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第5页。
(24)Heribert Schmitz.Moderner Staat-Modernes Verwaltungverfahrensreght[J].NvwZ 2000.1238(1241).转引自黄锦堂：《行政契约法主要适用问题研究》，载“台湾行政法研究会”主编：《行政契约与新行政法》（“台湾行政法学会”2001年学术研讨会论文集），第45页。
(25)我国台湾地区学者一般又称为“非型式化行政行为”，参见程明修：《行政行为形式选择自由——以公私协力行为为例》，《月旦法学杂志》2005年总120期。
(26)参见程明修：《公私协力行为对建构“行政合作法”之影响》，《月旦法学杂志》2006年总135期。
(27)前引(23)，余晖、秦虹书，第5页。
(28)事实上很多教科书也是这样安排，参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第309-319页；应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第406-414页。
(29)朱新力：《行政协助探析》，《政府法制》1997年第5期。
(30)胡建淼：《行政法学》，法律出版社1999年版，第257页。
(31)如我国《劳动人事争议仲裁办案规则》第21条规定：“仲裁委员会依法调查取证时，有关组织和个人应当协助配合。”我国《税收征收管理法》第6条第二款规定：“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”
(32)行政协力行为具体是临时的还是常态的，都是相对的。如车管局将车辆验车的行政职权委托给私人修理厂，这可能是一个长期的委托。而公、私合营性质的协力也可能通过合同规定合作期限，在期限内也是临时性质的。总之，行政协力行为形态的持续时间往往要靠公、私两造双方共同商议、通过合同（行政合同或民事合同）的方式来确认。
(33)杨小君：《析行政诉讼上的授权与委托》，《法商研究》1998年第3期。
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