公开与保密：公共事件报道的法律平衡问题，本文主要内容关键词为：事件论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从近几年的情况看，政府信息公开并没有取得人们想象中的成效。有数据显示，2008年某市政府各部门受理的政府信息公开申请中，仅六成申请获批，而在拒绝公众申请的理由中，逾六成是因为事涉“国家秘密”。
因此，政府信息公开与保守国家机密作为相辅相成的行政对称概念，有必要从法律的角度加以梳理，以揭示其在上述行政实施过程中的法律关系，为解决媒体突发公共事件报道中政府信息公开与依法保守国家机密之间的平衡关系探寻有效途径。
当前，在执行《政府信息公开条例》过程中存在三个问题。
1.一些地方政府存在信息虚假公开的现象
《条例》的颁布曾经引起很大的社会期望。然而《条例》实施以来，政府信息公开的状况却不尽如人意。一些地方政府存在信息虚假公开的现象。从表面看，似乎公开了一些信息，但普遍存在“公民知道或容易知道的就公开，公民不知道或不容易知道的就不公开的”现象。如很多政府网站仅仅公布一些法律法规；一些地方政府在人代会上的“财政预决算报告”都是基于大类科目上的粗线条预决算数据，而人大代表对政府财政行为进行有效监督的二、三级科目数据并未公开。
2.政府信息公开缺乏落实机制，一些地方存在保密文件泛滥，信息“过滤公开”等现象
《条例》的颁布无疑是具有政府行政作为不断改进的现实意义，但是当遇到违反《条例》的现象时，缺少落实和监督《条例》执行情况的机制。如在一些“突发性公共事件”报道中，存在政府信息披露不及时甚至向记者遮掩真相的情况。而一些地方政府缺乏信息公开落实机制，在接到公民信息公开申请后，政府部门工作人员不知如何回复，往往让事情不了了之。有专家称，刚刚修订的《保密法》也成了不公开信息的重要理由，“有的地方保密文件泛滥，甚至连向先进人物学习的文件也要加密”。
3.某些官员颠倒了权力与义务的关系，以保密为由拒绝信息公开，客观上打着保密旗号为腐败提供方便
某些政府官员不是把信息公开作为自己应该履行的义务，而是把信息公开或不公开当成自己的权力。特别是遇到一些敏感问题，如重大项目决策过程、公款消费、捐款流向、财政预算等公民要求了解的具体行政信息，有关部门以属于国家秘密为由拒绝，事实上很多信息并不是国家秘密。
2011年4月十一届全国人大常委会第十四次会议分组审议《保守国家秘密法修订草案》。该草案第四条第二款规定，法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。根据这一条款，完全可以认定，如果信息没有公开，就是违法，就应该追究责任。如果信息本身应当公开而不公开的，而且是以国家秘密的名义不公开的，这种行为本身就是违反保守国家秘密法。此外，封锁应当依法公开的信息，造成恶劣社会影响的，也应该追究责任。
从法律和法规角度分析上述违反《条例》的行为，既有法律不完善之处，也不乏相关法律法规相抵触的问题。
首先，《条例》确立了“公开为原则不公开为例外”的准则。但是“不公开为例外”的边界过于模糊。哪些内容应该公开，哪些不能公开，尚没有明确的规定。一些行政机关有可能以各种理由拒绝公开一些信息来掩盖事实真相。
在一些“违反信息公开条例”的法律诉讼案件中，由于“保密法”的效力等级高于《条例》，只要有关部门说是国家秘密，法院基本上就没什么好审的。一旦遇到此类情况，根据保密法规定，确定密级的源头在本单位，有争议了要到保密机关去核定。同时，在“司法实践中必然要涉及秘密信息的举证质证问题。根据行政诉讼法，法院对事实进行全面审查有法律依据，但是就行政机关要不要把秘密信息像其他证据一样，全盘提交给法院的问题，还需要论证。与此同时，法院是不是可以绕开国家保密部门，直接判决行政机关公开信息，这些都缺乏具体规定。”因此，对那些不公开的“例外”，急需通过司法解释加以界定。
其次，对一些政策和历史文件资料信息的公开，与我国现行《档案法》的有关规定相抵触，在司法实践上几乎无法执行。根据《条例》的立法精神，政府有义务公开历史信息。但是，行政机关在历史上形成的一些政策信息并不完全符合法治要求，有的手续不全，有的程序缺失。比如国有企业改制政策、知青返城政策、退伍军人安置政策、私房政策甚至土改政策等，其中尤以申请公开上世纪90年代以来的房地产政策的为多。实行政府信息公开制度以后，这些政府信息成为信息公开的焦点。而一些政府行政部门在收到信息公开申请后，把信息转移到档案部门，这就带来了更多问题。因为根据我国档案法规定，档案基本都要经过30年以后才能公开，这使得信息公开成了一句空话。
再次，法规与法律之间的位阶差异大，即下位法规无法突破上位法律的效力。从法律法规的关系看，《条例》属于行政法规的范畴，其位阶低于《保密法》和《档案法》，《保密法》和《档案法》有些规定与政务信息公开原则有冲突。在司法实践中，这就可能直接导致《条例》无法执行的尴尬。所以应尽快修改和调整《保密法》和《档案法》，消除与《政府信息公开条例》的冲突，使政府真正做到信息能公开的一定公开。
第四，申请政府信息公开，信息一定要与申请人有切身关系，这也是条例实施过程中的又一法律困惑。
按照条例第十三条规定，除政府主动公开事项外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息。国务院办公厅的实施意见则规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。
针对上述司法实践中的问题，2011年4月27日，第十一届全国人大常委会第十四次会议分组审议《保守国家秘密法》修订草案。修订草案为处理好保守国家秘密与政府信息公开二者关系提供了法律依据，对今后的司法实践创造了良好的条件。
在处理好信息公开与保守秘密关系上修订草案有以下新亮点。首先，在第一章总则第四条中规定：保守国家秘密的工作(以下简称保密工作)，实行积极防范、突出重点、依法管理的方针，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。
其次，缩小国家秘密范围，扩大公民知情权。修订后的保密法首次对“国家秘密”作了明确定义：“涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密”。经修订后的保密法，缩小了国家秘密范围，提高了定密的规范性、科学性和准确性，在有力保障国家信息安全的同时，也促进了政府信息的公开，扩大了公民的知情权、参与权和监督权，增强了政府工作的透明度。
第三，修订后的保密法对国家秘密的范围和密级、定密权限、定密程序、保密制度、监督管理、法律责任、保密期限等都做出了明确而严格的规定。对以往长期存在的定密过多过滥、定密不准、定密层级过高、定密权限过于下放、定密容易、解密困难等方面的问题，有了解决办法。这不仅有利于适应网络时代保密工作面临的新特点和新挑战，也有利于提高政府工作的透明度和公民的知情权。
第四，修订后的保密法还规定，不应该定密的定密了，也要追究法律责任。这是修订后保密法的最大亮点之一。第四十九条规定：“机关、单位违反本法规定，对应当定密的事项不定密，或者对不应当定密的事项定密，造成严重后果的，由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”该法律第二章第十五条规定，法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开；除另有规定外，绝密级不超过30年，机密级不超过20年，秘密级不超过10年(第十五条)。国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围(第十六条)。
应当看到，修订后的保密法仍然存在一些遗憾和缺陷，亟待进一步修法加以补强。
首先，在突发性公共事件报道中，为了防止有人用保守国家秘密为借口，隐瞒各种违反法律行政法规的事实，逃避公民和舆论监督，逃脱法律惩罚，应当明确规定：任何组织、单位和个人不得以保守国家秘密为借口，隐瞒各种违反法律行政法规的事实。换言之，对违反法律行政法规的事实，不能确定为国家秘密，而应该追究当事者的法律责任。这一点在修订后的保密法中没有规定。
其次，在处理保守秘密与信息公开的关系上仍然没有清晰的表述。诚然，在修订后的保密法中这是一个很棘手的问题。如果该公开的不公开，这会损害国家和人民的利益；而不该公开的公开了，同样也会损害国家和人民的利益。那么，如何解决这一问题呢？保守国家秘密和信息公开犹如一个硬币的两面。从促进信息公开角度来看，公开是一般原则，保密是例外；从保密工作角度来看，重点是对国家秘密的保护，公开是例外。因此，在制定其中任何一个法律或法规的时候，应该从对方的角度思考立法问题。也就是说，在制定保密法的时候，应该以信息公开条例为立法依据；在制定信息公开法规的时候，就要以保密法为立法依据。这样，两部法律或法规就可能最大限度地考虑到对方的权力与利益。做到尽最大可能保护立法中相反一方的权益保护问题。因为，保密法和信息公开条例有一个共同的目的，即维护国家和公民利益，发挥信息资源优势。正是在这一点上保密法和信息公开条例实现了辩证统一。
第三，修订后的保密法没有明确界定出不能定为秘密的范围，以保障公民的知情权、参与权、监督权。有关法律行政法规规定应当公开的事项是经过反复研究论证的应当排除在保密范围之外，涉及公共利益的事项对公民的生活有重要作用的应当排除在保密范围之外。
第四，为了从法理上根本解决保密法和信息公开条例的矛盾关系问题，必须提升《条例》的法律位阶，尽快制定《信息公开法》。使上述保密法和信息公开条例之间处于同一个法律范围内。同时应尽快修改和调整《档案法》，缩短档案封存年限，消除《档案法》与“信息公开条例(法律)”之间的冲突，使各级政府真正做到信息能公开的一定公开。
第五，在信息公开法尚未出台之前，可以制定《政府信息公开条例实施细则》，明确将政府信息公开的重点放在与公众利益联系度高的民生问题(如灾害救助、就业、社保、医疗改革、教育、住房等)和公众关注度高的政府行政成本问题(如公款招待、公车使用、公费考察等)上，以法律形式明确规定新闻媒体对上述政府信息公开的重点领域的采访权利，并设立公开信息解释答疑机制。