WTO贸易议题与社会政策连结的内在途径——以农业“多功能性”为例的分析，本文主要内容关键词为：多功能论文,为例论文,议题论文,途径论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1671-6914(2008)03-0107-(07)
如所周知，WTO以推进贸易自由化为宗旨，而贸易的过度自由化将会损及人类应有的社会价值。为了维护自身利益，发达国家通常以保护生态环境、维护劳工权利等社会目标为名，极力推动将环境政策、劳工待遇等社会议题纳入WTO的法律框架，主张达成与贸易有关的环境措施、劳工标准等相应的协议。这是为人们所熟知的一种贸易议题与社会政策的挂钩形式，只适用于一般的产品。而一般产品的生产过程要达到一定的环境标准、劳工待遇等是可能的；只有在一国的产品生产达不到这些社会标准和待遇时，其他国家才有权限制其进口。换言之，只要不损害应有的社会价值，这些产品的贸易仍然是自由的。可见，在这种情形下，社会价值对自由贸易的限制是外在的，即贸易议题与社会政策挂钩采取的是“外在连结”的方式①。然而，还存在一些另类的产品，与之生产俱来的社会性非常强烈，自始就不适用WTO关于贸易自由化的一般规则，需要对这些产品的进出口数量直接或间接地实行特殊的限制；亦即，只有绝对地限制这些产品的自由贸易，方能达到维护社会价值的目的。显然，社会政策之考虑对这些特殊产品自由贸易的限制是内在的。于是，便有了贸易议题与社会政策挂钩的“内在连结”形式，其中，农产品就是一个最典型的例子。
在相当长的一段时期里，推行农产品贸易保护主义的国家一直未能为自己的所作所为找到有力的理论依据。后来，它们终于从社会价值分析中找到了为己辩解的理由，即农产品的生产包括多种社会功能，不能像对待一般产品那样实行自由贸易，最后凝炼成农业的“多功能性”概念②。上世纪90年代初，这一概念的正式出现，为那些农业政策陷入合法性危机的国家提供了“救命稻草”。[1]27-31然而，反对者却认为，农业“多功能性”概念的提出，不过是为农产品的贸易保护主义施放了一颗“烟雾弹”。[2]5,13农业议题一直是决定WTO多哈回合成败的关键因素，而农业的“多功能性”又是各方谈判的理论基础，并成为争议的焦点，构成了农产品贸易保护主义与自由主义对阵的一大分野。但是，迄止，对于农产品贸易的理论问题，未见学界从贸易议题与社会政策挂钩的角度加以探讨。
鉴此，本文拟主要以农产品的“多功能性”为研究对象，探求贸易议题与社会政策内在连结之机理。其得到的原理也可适用于其他特殊种类的产品，如货物贸易项下的转基因产品、渔产品、木制品以及服务贸易项下的文化产品等。此外，有关特殊产品“多功能性”的原理还可推而广之，用以分析WTO与贸易有关的议题与社会政策的内在挂钩问题，如药品的知识产权保护与维护公共健康之间的关系、农作物种子的知识产权保护与粮食安全、农村发展之间的关系等。
一、产业社会功能的显著性：贸易议题与社会政策“内在连结”之基础
根据新制度经济学的“外部性”理论，各种产品的生产都会在不同程度上对社会产生“溢出效应”，即存在这方面的外部性，其中的积极影响为“正外部性”，消极影响为“负外部性”；换言之，从宽泛的意义上讲，所有的产业除了具有经济领域的商品生产功能之外，还具有社会领域的各种非商品的生产功能，即具有“多功能性”。[3]12,14例如，各种产品的生产过程或多或少地会排放污染物，以致损害生态环境（社会负外部性）；又如，所有产业的发展都会带来更多的就业机会，从而有助于消除贫困（社会正外部性）；等等。要判断一个产业的社会功能是否显著，主要标准是其强度。应该说，多数产业都具有多种社会功能，但这些社会功能的强度往往普遍不够；只有少数产业的某项或某些社会功能特别突出。例如，在艾滋病严重威胁人类的情况下，抗艾滋病药物对维护公共健康具有特别重要的意义（社会正外部性大），这种意义远非普通药品可比；又如，转基因产品对生态环境和人类健康存在着潜在的严重危害（社会负外部性大），这种潜在的危害一旦得到证实，对人类及其它物种的影响将远大于一般产品；等等。
在WTO内，对于社会功能不够显著的一般产业，其产品贸易自由化与社会政策的挂钩，通常采取外在连结的形式。具体而言：一是按照WTO有关协定中限制贸易自由化的“社会条款”统一加以处理。例如，一般产品自由贸易所产生的环境问题，可援用GATT第20条之“例外条款”③；二是统一适用WTO中与贸易有关的带有社会政策考虑的协定。例如，WTO《实施卫生与植物卫生措施协定》和《技术贸易壁垒协定》，还有多哈回合谈判的与贸易有关的环境措施协议等，都是涉及贸易与环境关系的协定。
然而，一些特定产业的社会功能非常突显，其产品生产对社会产生的外部效应需要特别对待，无法完全由WTO有关协定中的“社会条款”和那些带有社会政策考虑的协定进行一般性的处理，而是应当采取特殊措施，直接或间接地限制这些产品的自由贸易，实行贸易议题与社会政策的内在连结。例如，转基因产品对人体健康和对生态环境的潜在危害性要远大于一般的产品，因而许多国家对转基因产品实行强制性标识这一特殊管制制度。鉴于不少消费者对转基因技术的安全性持怀疑态度，实行强制性标识制度实际上会比较有效地起到限制转基因产品进口的作用。
由于贸易议题与社会政策内在连结采取的是将对社会目标的关注“内化”为贸易限制的方式，故从WTO有关具体规则的表面，往往看不到维护社会价值的表达，通常有关协定只在其序言中点到对社会目标的关注。例如，WTO《农业协定》在序言中提及，推行农产品自由化，应“顾及到非贸易因素，包括粮食安全和保护环境的需要”，由此，这种贸易议题与社会政策内在连结的方式容易被人们所忽视。
事实上，农产品生产的社会功能尤为显著。农业不仅仅是“商业农业”，而且是“多功能农业”，即农业在提供食物和纤维的同时，也产生各种社会功能。农业的社会功能之所以特别突出，主要是因为其构成决定人类社会之存在的基本产业，具体而言：农业是基础产业，农产品为人类维持生存之基本所需；农业又是第一产业，农产品的生产与人类赖以生存的生态环境密切相关；同时，农业也是人类最原始的产业，目前，世界上最贫穷的人口仍然多依赖农业而生存。正因如此，迄今为止，在所有的产业中，人们首先明确提出“多功能性”概念的领域是农业。
首先，农业的社会功能多。尽管各国强调的重点不同，但农产品生产所包含的各种社会功能的确是其它产业所无法比拟的：农业具有诸多积极的社会功能（社会正外部性），主要有保证粮食安全、保护环境（如稻田具有蓄水防洪的作用等）、维持物种多样性（如一国只生产本国具有“比较优势”的出口农产品、将会造成本国物种单一化的后果）、保留农村文化遗产和乡村景观、维护农村发展（主要指农业可起到保证就业和社会保障的作用），等等。有的国家甚至将农业的多功能性扩大到政治领域。例如，韩国主张，因为北朝鲜的农业生产能力很低，所以韩国维持足够的农业生产力，是实现南北统一的一个必要条件。[4]180当然，农业也存在着一些消极的社会功能（社会负外部性），如农产品的超量生产会造成农药污染、土壤流失、物种灭绝等环境危害。
其次，农业包括的产品品种多，且各种农产品的生产均具有显著的社会功能；而其它具有显著社会功能产品的品种往往比较单一。例如，转基因产品等生产虽具有很强的负社会性，但其产品的品种仍要少于整个农产品。
最后，农业不但社会功能多，覆盖的产品范围广；而且在这些社会功能中，不少强度也很大。目前，尽管国际间尚缺乏公认的评估农业社会功能价值的标准及方法，但据日本的估算，日本农业各项社会功能的价值约为625亿美元，相当于其国内生产总值的三分之二；韩国的研究表明，仅稻田的防洪价值就达100亿美元，已经远远超过其稻米的产值（66亿美元）。[5]839日韩两国的研究结果是否准确或者说是否有夸大的成分，仍可讨论，但从中多少可以看出，农业在整体上具有高强的社会功能。
正因农业具有显著的社会功能，所以一开始就不容易推行农产品贸易的自由化，表现出了将农产品贸易与关注社会价值实行内在连结的强烈倾向。事实正是如此，农产品曾长期游移于GATT之外，经过乌拉圭回合的艰苦谈判，农产品虽然回归了总协定，然则，其自由化的程度仍然远低于工业品，主要表现为农产品贸易还维持着相当高的关税，并允许各国保留大量的农业补贴及其它国内支持。WTO成立后，多哈回合试图进一步推进农产品贸易的自由化，但在2006年7月，主要因为各方无法在农业议题上达成协议，多哈回合被迫中止。
二、产业社会功能的联合性：贸易议题与社会政策“内在连结”之条件
如前所述，各产业都存在着不同程度的社会外部性，当这些社会外部性具有非排他性和非竞争性时④，便属于社会“公共产品”的范畴⑤；换言之，这些产业在生产“私人产品”的同时，也一并生产出了社会公共产品，此乃新制度经济学所称的“联合产品”。一个产业虽然具有显著的社会性，然而，只有在其私人产品与社会公共产品的联合性达到一定的强度时，才能主张贸易议题与社会政策的内在连结。可见，农业“多功能性”概念不但包括其社会功能显著性的含义，而且涵摄了农业与相关社会公共产品的生产还需存在相当程度之联合性的要求。对于社会公共产品与私人产品生产之联合性的强弱程度，主要依二者生产的关联性和不可分割性两个标准来进行判断：[3]15,28-29
（一）社会公共产品与私人产品产出的关联性
如果私人产品生产数量的降低不会带来共同生产的社会公共产品的减少，那么，社会公共产品与私人产品的产出就不具有关联性。按照经济学中的“比较优势理论”，实行自由贸易政策意味着，具有“比较优势”国家的产品将进入没有“比较优势”国家的市场，从而导致后者相同和相似产品生产数量的减少。然而，如果没有“比较优势”国家的相同和相似产品生产数量的下降，并不会影响其社会公共产品的供应，那么就没有理由要对此类产品的进口进行限制。质言之，如社会公共产品与私人产品的产出不具有关联性，则贸易议题与社会政策的内在连结便丧失了正当性的基础。从法理上看，既然一方的行为最终未给另一方带来损害，那么，该一方的行为就不应被禁止。
可以说，在大多数情况下，社会公共产品与私人产品的产出具有关联性。例如，转基因产品进口数量的减少，其对进口国人体健康和生态环境的潜在危害程度也会相应地降低；又如，对渔业捕捞量的控制，有利于防止一些海洋鱼类资源的枯竭；等等。
然而，对于社会公共产品与农产品产出所具有的关联性程度，则是一个相当有争议的问题。显然，农产品产出的数量与粮食安全之间存在关联性，即外国农产品进口数量的增加，将会冲击本国农产品的产出，由此，本国粮食安全的系数就会下降。除粮食安全之外，有的观点进一步主张，其它社会公共产品与农产品的产出也具有很强的关联性。例如，挪威就认为，本国农产品产出量的下降，将会导致各种相关社会公共产品供给的不足；[6]10相反，经合组织研究后得出的结论却是，除粮食安全之外，其它社会公共产品的供给与农产品的产出量没有很强的关联性，一国农产品产出量的减少，不会带来这些社会公共产品供给水平的实质性下降。[7]5但是，更多的研究表明，以上两种观点均失之偏激。在许多情况下，一国相关社会公共产品的供给与该国农产品的产量有无直接的关联，是一个因国而异的复杂问题。
兹以下述情形为例：有的农产品产出量的下降对有关社会公共产品的供给产生影响，必须通过耕种土地数量的减少这一因素才会显现。[8]245-246诸如，耕地的减少会造成农村文化遗产和乡村景观的消亡；农村发展功能（包括农业具有的保证就业和社会保障等功效）的削弱；一些环境保护作用的衰退（如稻田无人耕种而带来的蓄水防洪能力的下降）；等等。反过来说，只要土地还在耕种，农村人口没有减少，即使农产品的产出量有所下降，也不会影响上述社会公共产品的供给水平。
在这种情形下，进口农产品数量的增加，虽对一些国家的农业形成了冲击，但这些国家的农民有能力加以应对，如采取集约化的生产方式，通过将农村一部分劳动力转移出去，以提高存留农民的劳动生产率。当然，放弃精耕细作，会导致这些国家农产品产量的下降，但是，因存留农民劳动生产率的提高，其收入水平并不会降低。于是，他们就不会选择离开土地；而只要耕地没有减少，那些依附于耕地的社会公共产品的供给就不会受影响；亦即，对这些国家来说，上述社会公共产品的供给与本国农产品的产出并无关联性，它们没有理由限制外国农产品的进口。[6]10-11
反之，有的国家受自然条件等因素的限制，无法推行农业的集约化生产。因这些国家的农业劳动生产率低，随着外国低价农产品进口的大量增加，很容易导致农民破产，从而造成大量的土地被弃耕，上述依附于耕地的那些社会公共产品的供给就会相应地下降。对这些国家而言，此类社会公共产品的供给与农产品的产出便具有了关联性。据此，便可对外国农产品的进口实行适当的直接或间接限制。
（二）社会公共产品与私人产品产出的不可分割性
即便社会公共产品与私人产品的产出具有关联性，即一国私人产品生产数量的下降会带来共同生产的社会公共产品的减少；然则，如果这些减少的社会公共产品可以通过其他方式生产出来；也就是说，这些社会公共产品的生产与私人产品具有可分割性，那么，一国还是不能以产业的社会性为由来实行贸易保护主义。因为，在这种情形下，外国产品的进口固然导致了本国相同和相似产品产出量的下降，但并不必然导致相关社会公共产品得不到充分的供给。依法理，一方的行为虽会附带地给另一方造成潜在的威胁，但这种潜在的威胁是该另一方正常应对就能克服的，那么，就没有理由禁止该一方的行为。
相反，因外国进口产品增加导致本国相同和相似产品产出量减少而带来的相关社会公共产品供给的不足，如果无法通过其它方式生产加以抵补，即社会公共产品与私人产品的产出具有不可分割性，那么，此时，一国方可通过限制外国产品的进口来维持本国产品的生产量，以保证相关社会公共产品的供给。于是，这类产品贸易议题与社会政策内在连结的条件，才最终得以成就。
在许多情形下，社会公共产品与私人产品在产出上既具有关联性，也具有不可分割性。例如，转基因产品一旦对人体健康和生态环境的危害性被证实，那么，这种危害性可能具有不可逆性，无法通过其它方法使之恢复常态；又如，一旦海洋鱼类因过度捕捞而灭种，可能就没有其它方法使之再生。
然而，就农业而言，社会公共产品与私人产品的产出是否具有不可分割性，同样是一个充满争议的问题，这方面的争议同时反映在判断可分割性的以下两项标准上：[9]9
一是技术上的判断标准，即考虑社会公共产品的生产实际上能否与私人产品相分离的问题。当然，有的社会公共产品的生产在技术上与农业具有不可分割性。例如，农村文化遗产和乡村景观只能通过农业生产出来，别无他途；相反，有的社会公共产品的生产在技术上显然与农业是可分割的。例如，农业具有维持生态的作用，但退耕还林、退耕还草、退耕还湖之后，恢复的林地、草地和湿地对生态的保护可能更为有利；另者，对于有的社会公共产品的生产与农业在技术上是否可以分割，则存有歧见。例如，对于粮食安全，有的学者主张，其只可能由本国农业提供；有的却认为，一国通过进口和储存的方式，同样可以保障本国粮食安全。[10]3-4此外，一种社会公共产品的生产原来不具有可分割性，但随着技术的发展，后来变成了可以分割。例如，以往，偏远地区只能依靠农业吸收劳动力，由此，保证就业这一社会公共产品的生产与农业便具有了不可分割性。但是，时至当代，交通和通讯手段不断发展，这种不可分割性是否仍然存在，就遭到了置疑。[11]13
二是经济上的判断标准，意指即使社会公共产品的生产在技术上可以与私人产品相分离，但如果单独生产需要付出高昂的成本，那么，就不具有经济意义上的不可分割性。社会公共产品与私人产品不同，其本质决定了不可能依靠市场充分地供给，只能实行政府干预。由此，赞成农业“多功能性”概念者主张，只有通过提供补贴等政府干预的方式提高农产品（私人产品）的产出量，才能有效率地联合生产出相应的社会公共产品；反对者却认为，就此，最有效率的政府干预方式不是保障联合生产，而是专门针对这些社会公共产品，直接采取促进其生产的政策措施。[12]241显然，对于与农业相关的社会公共产品的分割生产是否经济，需要进行实证分析，方有说服力。但对这些实证分析的结果，又往往容易引发争议。例如，有关的环境保护问题是单独解决，还是通过维护农业的“多功能性”联合加以处理，何者在经济上更有效率，理论上的看法本身就不尽一致。[13]58-63具体到水稻种植的环境功能，到底是保护稻田，发挥其蓄水防洪的作用更为经济？还是退耕还林、退耕还草、或退耕还湖，再修建相应的水利工程进行防洪更为经济？答案可能会因各国自然状况等不同而出现差异。又如，农业可起到保证就业和发挥社会保障的作用，而将农业劳动力转移到其他行业，也能实现这两项社会功能，但这样做在经济上是否可行？则可能会因各国所处的发展阶段等不同而给出不一样的答案。在发达国家，农民人数少，农业占国民生产总值的比例很低，转移一部分农业劳动力并不困难；然而，许多发展中国家农村人口多，农业又是主导产业，要它们加速工业化进程，在相当短的历史时期内消化大量的农业劳动力，则是其根本无法承受的。
三、各国国家利益的驱动：贸易议题与社会政策“内在连结”之争议
如果一个产业的社会功能具有显著性，且社会公共产品与该产业私人产品的生产具有联合性，包括关联性和不可分割性，那么，对于该产业贸易议题与社会政策内在连结之本身，各国不应再有异议。但问题在于，因国家利益不同，各国对一产业社会功能之显著性和联合性程度大小的争议，则往往无法排解。这种争议实质上反映了在何种程度上可以产业的“多功能性”为由对自由贸易进行限制的难题。
对于农业社会功能的显著性和联合性，WTO各成员方从总体上已难以否认，可以说，农产品贸易议题与社会政策的内在连结，其本身并无不当。WTO《农业协定》除了序言的相关规定之外，其第20条(c)款还专门指出，农产品贸易自由化应考虑“非贸易关注”；《多哈宣言》再次表明，“已注意到成员方提交的谈判提案所反映的非贸易关注问题，确认谈判将根据《农业协定》的规定考虑非贸易关注”；2004年多哈回合达成的《农业谈判框架协议》重申，“非贸易关注问题将在谈判中得以考虑”。尽管对“非贸易关注”的含义尚无定见，但其的确是一个与农业“多功能性”密不可分的概念。[14]707-718按照WTO秘书长的解释，“非贸易关注是指诸如粮食安全、环境问题、结构调整、农业发展、缓解贫困状况等方面”。
然而，农业的各项社会功能到底有多大，以及各种社会公共产品与农产品的生产到底具有多大的联合性，WTO各成员方则见仁见智。于是，便有了这样的分歧：基于对农业“多功能性”的考虑，各个国家对农产品贸易的限制到底应维持在多大的程度之上；反过来说，就是即便考虑了农业的“多功能性”，各国到底还应在多大程度上降低农产品的进口关税和削减农产品的国内支持。这种分歧的出现，固然与农业的“多功能性”是一个相对较新的概念，人们对它研究和认识尚有不足有关，[15]326但更为重要的是各国利益驱动的结果。为此，各国政策选择的区间通常出现在两种对立的主张之间：一是强调社会价值，主张应充分考虑农业的“多功能性”，哪怕其对自由贸易有再大的限制，也在所不计；二是注重自由贸易，认为使用农业“多功能性”概念的限度是，对贸易保持最低限度的干扰。[16]316-326WTO各成员方实际选择的结果，形成了以下三类不同的立场：[17]1-26
其一，以欧盟、日本为代表，包括韩国、挪威、瑞士等发达国家和部分发展中国家在内的赞成派。这类国家对农产品实行大量的补贴，旗帜鲜明地支持农业的“多功能性”理念，包括农业社会功能的显著性和联合性，被称为“多功能性之友”。他们认为，按照经济学原理，农业的这些社会外部性是市场失灵的产物，应通过政府补贴加以矫正，所以，维护农业的“多功能性”，代表了国家合法的政策目标。但是，在这类国家中，对农业“多功能性”关注的重点却并不相同。例如，欧盟国家侧重环境保护、动物福利、食物安全和农村发展等；日本、韩国、挪威则强调粮食安全及稻田的防洪功能等。
其二，以美国和凯恩斯集团为代表的异议派。美国是世界上最大的农产品出口国，因此，反对过度使用农业“多功能性”概念，以防扭曲农产品贸易政策。以澳大利亚为代表的凯恩斯集团由具有明显“比较优势”的农产品出口国组成，是限制农业“多功能性”概念使用的最极力主张者。该集团认为，“多功能性”概念的支持者往往高估了农业社会功能的价值，并夸大了这些社会公共产品（甚至包括粮食安全）与农产品市场的联合性，使之沦为推行贸易保护主义的一个幌子。
其三，由多数发展中国家组成的中间派。多数发展中国家因担心本国农产品出口继续受贸易保护主义所累，普遍反对发达国家滥用“多功能性”概念，将之继续作为给予农业大量国内支持的正当性依据；但在另一方面，许多发展中国家又非常关心维系自己切身利益的那部分农业的社会功能，如粮食安全、农村发展和消除贫困等问题，并要求发达国家给予特殊和差别待遇。
在上述三类国家中，对农业“多功能性”概念持有异议者，都是那些按照它们在WTO《农业协定》项下的承诺，仍有提高本国农业补贴余地的国家；相反，支持农业“多功能性”概念者，恰恰是已无补贴空间可用的那些国家。[18]469-470此等情形的出现绝非巧合，实际上隐藏者这样一条定理：各国对农业社会功能之显著性和联合性的认同程度，在相当大程度上受制于其对本国农业利益的考量；甚至可以说，农业的“多功能性”已从社会价值目标蜕变成了各国在WTO谈判中的利益工具。显然，赞成派试图通过夸大农业的“多功能性”，来夯实本国对农产品实行贸易保护的合法性基础；相反，异议派则意在通过贬低农业的“多功能性”，来削弱他国对农产品实行贸易保护的正当性。以日本、韩国在WTO多哈回合中的谈判立场为例，就可以清楚地看到国家利益在背后的驱动作用。为了保护本国农业，两国均主张基于对粮食安全及环境保护（如稻田防洪）等农业社会功能的考虑，有理由维持本国的农业补贴政策；但在渔业领域，为了保护本国渔民的利益，两国则不顾过度捕捞将造成一些海洋渔业资源枯竭的危险，主张国内渔业补贴之合法性，实际上是否认渔产品的社会功能。[19]65-66国家利益“挂帅”的结果，在农业和渔业两大领域，日本、韩国均作出了无论是顾及环境保护等社会功能，还是不顾及这些社会功能，都应维持国内补贴制度这样一个自相矛盾的选择。
另一方面，目前，声称代表跨国市民社会利益的国际非政府组织普遍赞成农业的“多功能性”概念。但是，很多国际非政府组织倾向支持农业对发展中国家维护粮食安全、农村发展以及生态环境等社会功能的意义；同时，它们也反对发达国家给予农业过度补贴，出口转基因产品以及对农作物种子实行过高专利保护等做法，从而给发展中国家农业的这些社会功能带来损害。[20]147-169
迄止，在我国学界，对于农业“多功能性”的研究，尚欠深入，但已经初步形成了“基本肯定”和“基本否定”两种对立的观点。[21]15我们认为，这两种对立的观点均有失偏颇，为了维护国家利益，我国应视各种农产品“比较优势”的有无和各种农业“多功能性”的强弱之具体情形，区别对待不同农产品贸易与社会政策的内在连结问题。总的处理原则是：对于本国的弱势农产品，我国应强调其生产所带来的社会功能的显著性和联合性，支持两大议题的内在连结，以适当保护国内种植这些农产品之农民的利益；反之，对于本国的优势农产品，我国应力争弱化其社会功能的显著性和联合性，反对两大议题的内在连结，以促进这些具有比较优势的农产品的出口。具体而论：
一方面，因我国农业生产规模小、生产成本高、劳动生产率相对较低，故在小麦、玉米、大豆等主食品种上不具有比较优势。然而，农业是我国国民经济的基础，粮食生产又是整个农业的基础。鉴此，在WTO农业议题的谈判中，我国要强调那些可用以支持这些粮食生产之重要性的农业社会功能：
首先，我国要突出保证粮食安全对中国的重要性。粮食安全在农业的“多功能性”中占据首要地位，为大多数国家所承认。粮食安全不但关系国家安全，还涉及基本人权和基本人道待遇的问题。对于粮食安全与农产品生产的联合性，大部分国家并无异议；即使少数国家反对，他们所提出的理由对中国也难以适用。因为对中国这样拥有13亿人口的大国来说，粮食安全的保证，只能依靠自给，而不可能依赖于进口和储存。进入20世纪80年代，全球出现了“粮荒”现象，国际粮价飞涨，各国纷纷限制或停止了本国粮食的出口。在这样的严峻形势下，以往那些主张粮食生产具有维护国家非传统安全之社会功能，对本国粮食市场进行保护，从而保有相当程度粮食“自给率”的国家，就能做到“手中有粮，心中不慌”⑥。
其次，我国要突出维护农村发展的重要性。我国是农业大国，大部分人口在农村，在相当长一段时期内，农业在缓解就业压力，消除贫困，保持社会稳定等方面仍将发挥不可替代的功能。虽然我国正在积极引导农民开展多种经营，但是，种粮仍然是我国农村的主业，故粮食生产在维护农村发展中的中坚作用不容忽视。
值得注意的是，粮食安全和农村发展这两项农业社会功能之于广大发展中国家的意义，就连最强烈反对滥用农业“多功能性”概念的凯恩斯集团也不得不给予认可。何况对于像中国这样的农村人口仍占多数的发展中大国，基于维护这两项最为重要的农业社会功能的考虑，对小麦、玉米、大豆等主食品种的生产给予补贴，实有无可辩驳的正当性。
另一方面，因在气候、水土、小规模生产以及劳动力成本等方面具有比较优势，蔬菜、水果和肉类已成为我国主要的出口农产品。客观上讲，这些农业副食品种生产的“多功能性”要远小于粮食，尤其是与其粮食安全基本无关，故我国要反对他国在这些副食品种上夸大农业“多功能性”概念的做法，积极推动其贸易自由化，进一步拓展我国这部分优势农产品的出口市场。
在WTO多哈回合中，支持和反对农产品贸易自由化的两种对立观点进行了激烈的交锋。在农业议题上，我们赞同中国应采取上述“进攻”和“防守”相结合的应对策略。然而，无论是“攻”，还是“防”，皆应有据，而且“攻”“防”之据必须辩证统一，避免自相矛盾。学界有人主张，在“攻”方面，我国不应做“领头羊”，推动有关农产品贸易自由化的任务可由美国和凯恩斯集团代劳，我国只要有所呼应即可；在“防”方面，我国可打“新成员”牌，通过不厌其烦的游说，博得WTO其他成员方的理解，不再就一些农产品的自由贸易向中国施加更大的压力。[22]29-30显然，这样的策略既没有提出我国“据以为攻”的依据，只是简单地建议我国充当“人云亦云”的跟班角色；同时，提出的“据以为守”的理由也只不过是求人“宽宏大量”，缺乏实质的说服力。
我们认为，在WTO农业议题的谈判中，因农业“多功能性”概念有着丰富的内涵和可供解释的差异性，我国可对之加以有效地运用，成为支持我国“攻防”策略的一种利器。亦即，如上文所析，对于农产品贸易自由化进程中我国需要“防”的小麦、玉米、大豆等主食品种，我国应力主这些农产品生产之社会功能的重要性；反之，对于我国需要“攻”的蔬菜、水果和肉类等副食品种的贸易，我国应力证这些农产品生产之社会功能的有限性。需要指出的是，我国运用农业“多功能性”概念进行这样的“攻防”，并非纯粹基于工具理性，视之为一个玩偶而刻意加以操纵，事实上，其也是从价值判断出发，属于对农业“多功能性”概念的合理解释。要言之，农业“多功能性”的引入，既有力地维护了我国的国家利益，同时也具有坚实的合法性基础。
四、结论
在GATT/WTO的发展史上，不断出现一些无法适用普通规则的特殊议题，这些特殊议题多与相关产业的社会功能有关，即需要将此类产业的贸易议题与社会政策实行内在连结。除了传统的农业之外，货物贸易项下的转基因产品、渔产品、木材和木制品等，以及服务贸易项下的文化产品等自由贸易也面临着来自社会政策考虑的强大压力。继农业之后，在WTO多哈回合中，渔业议题已被单独提出，要求成员方就改进渔业的补贴纪律问题展开谈判。与农业相似，渔业也具有“多功能性”，尤为突显的是其环保功能，如果不对各国的渔业补贴加以适当的约束，过度捕捞可能会带来一些海洋鱼类种群灭绝的灾难性后果；森林同样具有极强的生态养护等功能，木材和木制品的过度自由贸易，可能会造成出口国的乱砍滥伐。美国曾施压要求在2000年年底前彻底消除木制品的关税，但遭到有关非政府组织的强烈反对，因1999年WTO西雅图会议的失败，这项计划终被搁浅；如前所述，因其可能给生态环境和人类健康带来的严重危害，转基因产品的贸易自由化已严重受限；在服务产品中，文化产品具有强烈的社会功能⑦，其贸易和投资的自由化也应适可而止，否则就会损害世界文化的多样性。例如，1998年经合组织关于《多边投资协定》的谈判惨遭失败，原因之一就是发达国家无法就文化领域的投资自由化达成一致。又如，2007年10月，美国就中国限制美国出版物和娱乐视听产品的市场准入纠纷，向WTO争端解决机构提出了设立专家组的申请。对于此案，我国可以援用文化产品的多功能性进行抗辩。
贸易议题与社会政策内在连结的条件是：与私人产品共生的社会公共产品（社会外部性）不但应具有显著性，而且应具有联合性（关联性和不可分割性）。有关产业“多功能性”及其对自由贸易限制的这些原理实际上源于新制度经济学的外部性和公共产品理论。当然，贸易议题与社会政策的内在连结，不仅仅是一个需要关注社会价值的问题，而且关涉到各国的国家利益。在WTO中，这样的机理还可更广泛地运用于与贸易有关的议题与社会政策内在连结的情形。例如，艾滋病等传染性疾病的蔓延，势必造成人类公共健康的危机，发达国家制药公司发明的抗艾滋病药物不是一般的药品，其具有强烈的积极社会功能。然而，对于那些深受艾滋病困扰的低收入国家来说，如采取一般的专利许可方式从发达国家的制药公司处获得生产这些药物的技术，高额的特许使用费必然使它们望而却步。鉴此，需要破除WTO《与贸易有关的知识产权协议》对这些药品的过度垄断性专利保护，允许低收入国家采取特殊的强制许可制度。在2003年9月举行的坎昆会议前夕，WTO各成员方就专利权保护与公共健康议题达成了最后协议。根据该协议，针对艾滋病等流行性疾病，低收入国家可有条件地强制许可生产、使用和销售外国相关的专利药品。又如，改良农作物品种可以有效地抗病虫害和大幅度提高粮食产量，使得一些低收入国家的人民免受饥饿之苦。然而，目前WTO《与贸易有关的知识产权协议》对优良农作物种子实行过高的专利保护，不利于消除饥饿和营养不良这一社会问题的解决。为此，同样应当考虑农作物品种改良的社会功能，通过降低专利保护水平，让那些低收入国家的农民能够用得起优良的农作物种子。
收稿日期：2008-02-29
注释：
①关于WTO中贸易议题与社会政策“外在连结”的讨论，详见S.Cho.Linkage of Free Trade and Social Regulation:Moving beyond the Entropic Dilemma.Chicago Journal of International Law,Vol.5,2005:625-674；徐崇利：《经济一体化与当代国际经济法的发展》，《法律科学》2002年第5期；刘笋、李国赓：《关于“与贸易有关的问题”及WTO调整范围的若干思考》，《法商研究》2003第5期。
②需要指出的是，农业“多功能性”概念不是仅仅因为其在国际层面上对农产品贸易谈判有着重大的意义而被提出来的，在国内层面上，该概念对各国政策的制定，也有着重要的影响。例如，传统上，对农业的各项社会功能，各国立法和行政部门通常都分别进行处理；而如果农业是“多功能的”，那么，对农业的这些社会功能，各部门就应协同处理。参见J.M.Peterson,P.N.Boisvert & H.D.Goner.Agriculture and the New Trade Agenda,Chapter21-Multifunctionality and Optimal Environmental Policies for Agriculture in an Open Economy .Cambridge University Press,2004:458-459.
③该条中与环境相关的规定为：“本协定的规定不得被解释为禁止缔约方采取或加强以下措施，但对情形相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”……(b)为保护人类及动植物生命或健康所必需的措施……(g)与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施……”
④按照新制度经济学的“公共产品”理论，“非排他性”是指，公共产品被生产出来后，要排除任何人消费，在技术上不可行或经济上费用太高；“非竞争性”是指，任何一个人对公共产品的消费，不会减少或影响其他人对该产品的消费。
⑤据此，在本文中，社会“外部性”、社会“公共产品”和“社会功能”基本上为同一个概念，只不过使用的角度有所不同而已。
⑥例如，极力倡导农业功能性，长期限制外国大米进口，对本国粮农实行有效保护的日本，因保持了大米这一日本主食自给率的100%，在应对这次世界性“粮荒”过程中，握有最大的定心丸。参见刘迪：《粮食涨价，日本为何不荒》，载《环球时报》2008年4月10日，第11版。
⑦2007年生效的《保护和促进文化表现形式多样性公约》序言第18段规定：“确信传递着文化特征、价值观和意义的文化活动、产品与服务具有经济和文化双重性质，故不应视为仅具商业价值。”
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