国家审计在国家治理中的作用研究，本文主要内容关键词为：国家论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国内外研究现状综述
（一）国外研究现状
H.Yoshimi（2002）指出，政府审计不同于行政评价。传统政府审计主要是信息审计，现代政府审计以信息审计为主，兼顾事实审计；行政评价主要是事实审计，其评价点包括项目评价、业绩评价，或者综合评价，其高级阶段是政策评价。即现代国家审计的目标在于真实性和绩效性的鉴证，未来国家审计目标将兼顾政策有效性的鉴证。
A.Harrison（2004）认为，政府审计的功能包括：①合理保证财务报告的可靠性；②评价项目效果；③遵循规则和项目目标；④监督政府员工和资产的使用；⑤预防公共资源的错误使用或无效配置。
美国审计总署（GAO）（2003）认为公共资源的受托责任（accountability）概念对于国家的治理过程非常关键，立法者、其他政府官员和社会公众需要了解：第一，政府资源管理是否适当，并且符合法律和规章；第二，政府项目是否达到了其目标并获得满意的结果；第三，政府所提供的服务是否有效率、经济、有效果。
James Cutt（1988）认为，受托责任的种类有二：①程序性受托责任。指根据事先确立好的标准来编制财务报表，并由审计证明其公正性，它强调合法性或合规性、真实性或公允性，属于财务审计的目标要素；②结果性受托责任。指各种资源是否得到经济而有效的利用结果而确立的责任，它主要强调经济性、效率性和效果性，属于绩效审计的目标要素。
（二）国内研究现状
目前我国国家审计的研究主要集中在国家审计理论、国家审计职能与作用、国家审计体制、国家审计与国家治理的关系及国家审计公告制度等五个方面。
1.国家审计理论体系
宋常（2012）认为，国家审计理论体系应该包括国家审计基础理论、国家审计应用理论和国家审计教育理论组成。国家审计基础理论是研究国家审计的本质与实质、一般规律或基本原理，国家审计应用理论是国家审计基础理论和国家审计教育理论在具体审计实践中运用的知识体系，国家审计教育理论是有关国家审计学科教育、国家审计职业教育、国家审计史学教育及国家审计方法教育的知识体系。
杨肃昌（2012）认为国家审计理论既要体现出一般审计理论的普遍性要求，又要具有国家审计理论的特殊性，国家审计理论体系包括国家审计理论基础和国家审计应用基础，国家审计理论基础应以政治学为主体，国家审计应用理论应注重体系化研究。
2.国家审计的本质、职能及作用
刘家义（2012）认为对国家审计本质的认识，也是随着国家审计的发展及其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化的。在这一过程中，形成了多种判断和看法，总体上可归纳为三种观点：一是审计起源于会计，是检查会计账簿、监督会计行为的一种活动；二是国家审计是民主法治的产物；三是国家审计的产生源于所有权与经营权、管理权相分离所形成的受托经济责任关系，是评价和确认受托经营者、管理者是否履行了其所负经济责任的一项经济监督活动，或监督保证受托责任履行的控制机制。
刘雷（2012）认为改善民生成为政府角色转变过程中的重要要求。政府治理的最终目标是实现善治，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，改善民生是善治的基础要求。无论是国内的实际情况，还是国际整体形式，都决定了政府必须改善民生，促进社会和谐，维持社会稳定。
刘家义审计长在审计署机关2008年度集中培训大会上的报告提出了“国家审计是国家经济社会运行的‘免疫系统’”这一理念，提出了免疫系统论、国家安全论。这个“免疫系统”的首要任务是维护国家安全，通过维护国家安全来保障民本、民生、民主、法治、绩效、责任、改革和发展。
3.国家审计体制
杨肃昌，肖泽忠（2007）提出了“双轨制”审计体制，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计机构：人大所属的审计机构主要从事预算执行审计工作，政府所属的审计机构主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计监督任务（诸如经济责任审计、国有企业审计、金融审计等）。
秦荣生（2007）从我国现行政府审计面临的问题着手，提出要解决政府审计的问题必须从完善政府治理机制出发，论述了政府治理的基本原理和政府审计监督与政府治理机制的关系，指出了我国目前政府治理的缺陷，并建议从建立全面的政府预算审计制度、着力推动细化部门支出预算改革、建立政府效益审计制度、实行政府及其所属部门的财务公开制度、建立审计结果的问责制度等方面促进政府治理机制的完善。
4.国家审计与国家治理的关系
刘家义（2012）提出国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。
王学龙（2012）认为国家需要治理，国家审计与国家治理关系密切；国家审计不应当是国家治理的主体，但应当通过履行审计监督职责来推动国家治理的改进；国家审计是国家治理的工具，在国家治理过程中发挥不可替代的作用；国家审计在国家治理中发挥的主要作用是促进国家治理创新和制约权力运行。
5.国家审计公告制度
赵宝卿（2012）认为国家审计公告制度兼具积极效应和消极效应，审计结果公告制度的积极效应是指审计结果公告制度对相关方面产生的正面影响或积极影响。审计结果公告制度的消极效应是审计结果公告制度对相关方面产生的负面影响或消极影响。我们需要根据我国国情，借鉴其他国家经验，完善我国国家审计公告制度，从而强化其积极效应，抑制其消极效应，达到效应最大化。
马曙光（2006）认为审计结果公告制度是现代国家审计的一项重要内容。在现代民主化进程加快的前提下，推进审计结果公告制度是非常有必要的。在某种程度上可以认为，审计结果公告制度的实施及其完善实际上是社会公众参与政府管理与政府监督的一个动态博弈过程及其均衡结果的反映。
二、国家审计在国家治理中发挥的作用
审计是社会政治、经济发展到一定历史阶段的产物。中国的审计制度在其3000余年的历史长河的发展中，由于受到政治、经济、文化、法律等社会环境的影响，审计的定义和内容在社会的实践中不断地进行调整和修正。纵观古今中外审计的产生和发展轨迹看，最初的审计形式都是国家审计，而对于国家审计的职能，也是随着历史的推进而不断变化和修正：
1998年3月27日，原审计长李金华在接受央视记者采访当中，借用德国前审计长扎威尔伯格说过的一句话“审计是国家财产的看门狗”。
2008年刘家义审计长在全国审计工作会议上讲话中指出：“经过25年的实践探索和理论创新，我们逐步认识到，审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，从本质上看，是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’。”
2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。
（一）维护国家经济安全
国家审计署刘家义审计长在2008年3月召开的中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出，国家审计作为国家政治制度体系的组成部分，就是要“依法、独立、专门去预防、揭示、查处经济社会运行中的问题”，“促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。”
国家审计注重揭示经济社会运行中的薄弱环节和风险，敏锐的感知风险，及时发现影响国家安全的问题。通过审计预防、揭示危害国家政治、经济和社会安全的隐患，及时查处被审计单位和被审计事项中存在的问题，打击经济领域的违法乱纪活动，使我国政治长治久安，经济可持续、健康、稳定地发展，社会安定团结。
（二）监督和制约权力的运行
国家审计是对监督职能的再监督。我国的财政、工商、税务、海关、质检等部门，其职能属性中本身具有一定的监督职能，但是，政府部门在履行其职能时，可能会出现一定的偏差、失误甚至错误，其中甚至不乏有滥用权力、贪污腐败的行为，这对国家经济发展的负面作用是显而易见的。而国家审计通过权力制约权力，曝光政府部门的违法违规行为，并将审计结果提交给纪检、监察、司法部门，通过审计整改对政府部门的违法违规行为进行及时的纠正，它降低了监督主体和权力使用者的信息不对称程度，审计和纪检、监察、司法部门等监督部门共同铸就了合理的权力运行机制，有效地维护了国民经济的健康发展。
（三）加快高效廉洁政府
近年来，政府绩效审计受到了越来越多的重视，国家审计通过绩效审计促使政府部门更加有效地使用公共资金，促进政府工作效率的提高。腐败现象存在于世界各国，腐败现象的存在危及和破坏法律的权威性和有效实施，并对我国的经济建设造成影响，任其发展很可能动摇我国社会的政治基础。特别是近几年来我国腐败现象层出不穷，腐败现象已经对党，对国家和社会构成了巨大的威胁。对权力行使监督不力是导致腐败的主要原因。加强国家审计监督，加强对财政财务的执行情况进行审计，发现资金流向中存在的问题，对腐败现象有一定的遏制作用。审计建议往往有利于被审单位强化制度建设，加强内控，改善政府治理效率，堵塞权力腐败的空子。同时，通过审计公告制度将发现的问题公开化，以公开促进廉政，以公开促进公正，使我国政府机关真正成为廉洁政府、高效政府，成为人民利益的代言人和维护者。
（四）促进社会主义和谐社会
审计职能的发挥能够在维护社会公平、民主法治建设、遏制惩治腐败等方面发生效力，而这正是构建设社会主义和谐社会的基础。例如，审计查处经济领域的违法乱纪活动，而违法活动往往以牺牲社会公众利益来换取个人和小团体利益，践踏了社会公平与正义，破坏了市场经济秩序，引发各种社会矛盾。国家审计通过一系列的监督活动，查处经济领域中以牺牲社会公众利益来换取个人利益的贪污腐败和违法违纪等行为，保证了社会公平公正，维护了社会主义市场经济秩序，缓和了人民的不满情绪，避免社会矛盾的激化，促进了社会主义社会和谐发展，是社会主义社会文明和进步的稳定剂。
审计机关在一些具体业务领域、具体业务工作中，贯彻党和政府建设社会主义和谐社会的战略思想，落实其特定时期、特定目标的工作部署，直接为社会主义和谐社会建设服务，如开展社会保障审计、农业环境资源审计、公共资金资源审计、教育卫生审计、金融审计、财政投资审计、企业审计、经济责任审计等，解决了人民群众关注的重大社会问题，维护了公众根本利益，将政府管理经济的信息公开化、透明化，降低了经济管理成本与风险，发挥国家经济安全的保驾护航作用。
（五）促进经济社会的可持续发展
随着全球经济的不断发展，资源短缺的矛盾日益凸显。中国是一个人口负担重、资源不够丰富的农业大国，资源和环保问题不妥善解决，国家就没有持续稳定发展的基础。国家审计通过对资源的安全状况展开审计调查，对石油、天然气、煤炭等能源的供求状况、能源政策，对国家粮食收成、储备及重要矿产资源的储备状况进行分析与评估，预警可能面临的风险，统筹考虑当前与未来的发展的需要，实现社会经济的可持续发展。
此外，国家审计通过环境审计对环保资金、治污项目、水利工程等与经济发展和人民生产生活紧密相关的基础产业与设施的审计监督，重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况，揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题，提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议，关注生态环境安全，加大环保力度，打击对环境造成污染的项目，构建生态和谐社会，促进人与自然和谐统筹发展。
三、我国国家审计职能发挥作用的现状分析
（一）国家审计的职权赋予尚显不足
对权力的制约与监督是国家审计的本质特征。审计机关作为国家专设监督机构，依据《宪法》规定，“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。对权力的制约和监督需要充分的职权，而目前我国的国家审计属于国家行政机关，国家审计主要是运用其审计职权获取审计信息，并将所获取的信息形成审计意见，报告给人大、政协、纪检、监察、司法、组织人事部门，通过这些部门来实现对权力的监督和制约。因此，国家审计并不能直接行使权力制约权力的功能，对权力的监督和制约还需要纪检、司法、组织人事部门的配合和跟进。每年审计署一公布审计结果，都要在社会上掀起一阵波澜，但每次的审计结果仅仅是一个开始，审计之后如何处理才是最重要的。而实际上常常有审计出的问题，等到审计结果处理时却面临重重困难，最后甚至不了了之的情况，“审计风暴不了了之，条条大鱼安然无恙”的报道多次出现在媒体中。这就像有人在路上发现了小偷，他马上指出来并拨打了110，然而却迟迟不见警察的身影，这位路人又没有能力去直接抓住小偷，最后只能看着小偷堂而皇之的离去。
（二）国家审计的独立性有待提高
独立性是国家审计的本质要求，是国家审计的灵魂。《宪法》第91条的规定确立了我国的行政型审计体制，而行政型国家审计体制是世界公认独立性最弱的一种审计体制。宪法第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权对各级人民政府和上一级审计机关负责”。也就是说，我国的国家审计机构实行的是“双重领导制”，地方各级审计机构隶属于本级政府，同时要对本级政府行使监督的职能，其独立性被大大地削弱，审计的效果难以发挥。
在社会审计中，注册会计师一方面对被审计单位即上市公司独立，一方面对委托人即社会公众独立，所以社会审计是与被审计单位和审计委托人都独立的审计，是“双向独立”；而国家审计隶属于政府机关，对国有企业和政府机关进行审计，同时审计结果要向政府部门汇报，也就是说，国家审计一方面受到政府机构的管制而与委托人不独立，另一方面国家审计机构与被审计单位的独立性不强。因此，国家审计的独立性远远低于社会审计，充其量只能是“单向独立”。而在现行审计体制下，“双重”领导实际上已演变为地方政府的“单向”领导，国家审计实际就是政府的内部审计，在杨肃昌、肖泽忠、李培根2002年对国家审计独立性的问卷调查中，87%答卷者认为国家审计实际上就是政府的内部审计，政府的“内部审计”可以说是对现行审计体制特点的高度概括。
（三）国家审计的报告机制不够透明公开
2001年8月1日颁布的《审计机关公布审计结果准则》第五条规定：“审计机关向社会公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意。”2002年3月颁布的《审计署审计结果公告试行办法》第6条规定：“审计结果公告应当符合下列审批程序：1）中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果需要公告的，必须经过国务院批准同意；2）向国务院呈报的重要审计事项的审计结果需要公告的，应当在呈送的报告中向国务院说明，国务院在一定期限内无不同意见的，才能公告；3）其他审计事项的审计结果需要公告的，由审计署审批决定。第8条规定公告审计结果应保守国家秘密和被审计单位及相关单位商业秘密并遵守国务院有关规定；涉及不宜公布内容的，必须删除或修改。第9条规定未经批准擅自发布审计结果公告的，应当依法追究有关单位和个人的责任。
由此可以看出，审计机关并不具有审计的结果公告权，审计结果公告取决于同级政府部门和国务院。审计机关将审计结果报告给同级政府后，同级政府看到这份“自我揭短”的审计报告，会出于自身利益考虑将审计结果进行筛选，政府可能会从政府利益出发而不是从公众利益出发来决定是否公告。所以审计披露问题的深度和解决问题的力度是有局限的，很多问题审计发现了无法进行公告，因此国家审计的公告制度是一种不完全的公告制度，导致国家审计的作用无法真正地体现出来。
四、进一步发挥中国特色社会主义国家审计作用的建议和措施
（一）赋予审计机关对审计结果运用的检查权
有权监督、有权审查是国家审计能够制约政府权力的起点。《中华人民共和国宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”也就是说审计机构拥有对政府各级部门的监督审查权，但是有审查权并不代表着审查权的作用能够有效的发挥，权力作用机制的有效性更大程度上取决于该项权利的作用结果能否得到有效保障。如前文所述，审计机构不具有对审计结果的执行权，国家审计结果的保障完全依赖于纪检、司法、组织人事部门对审计结果的使用效率和执行力度，此外，审计结果在逐级向上级政府部门传递的过程中，存在信息的过滤和丢失，导致最终获得的审计结果是不完整充满噪音的审计结果，这又进一步影响了审计结果的运用。如果审计结果没有得到合理运用，国家审计是无法发挥监督制约作用的，审计结果将会成为一纸空文。
笔者以为，为保障审计结果的有效运用，可以赋予审计机关对审计结果运用的检查权，以及对特定政府行为的否定权。审计机关应该定期对审计结果的运用开展检查，对于执行结果存在异议的，可以向上级审计机关反映，由上级审计机关责成同级政府部门复查。
（二）赋予审计机关更多的公告决定权
由于我国规定在对一些重大的事项进行公告前，必须经本级人民政府同意，中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果需公告的，须经过国务院批准同意等，对于这些审计事项，能否公告以及公告范围、公告内容的决定全都在政府手中。一些重大问题或关系到政府形象的问题有可能被政府审查掉，这就使得向社会公告的审计结果是经过政府“过滤”的，降低了其客观性、公正性、完整性。
因此，笔者认为，应当赋予审计机关更多的公告决定权，尽量减少政府对审计结果公告的审批的程序，对于政府驳回的公告事项，政府应该给出充分的解释和理由，如果审计机关对政府驳回公告事项的理由存在异议，可以向上级审计机关请示，由上级审计机关决定是否应该公告（上级审计机关应对下级审计机关及政府部门负责的审计事项有公告决定权）。但这些措施只是目前适应当前行政审计模式的暂时措施，从长远看，改革现行的国家审计体制是大势所趋，逐步由行政型体制转向立法型体制，将审计机关置于人大之下，审计长由人大任免，审计机关直接向人大负责并报告工作，由人大决定是否公告，从而避免了政府部门对审计公告的干涉，提高审计的独立性。
（三）从行政性审计逐渐向立法型审计过渡
国家审计的独立性不强及审计经费难以保障的问题，归根结底在于国家审计的行政模式，因此，审计改革的最终目标是建立中国特色的立法型审计，改变现行政府审计的内部监督色彩，彻底摆脱行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证国家审计组织上的独立性，形成有中国特色的立法型审计体制。但是，改革不能一蹴而就，改革是一个过程，就现阶段我国市场经济尚不发达，法制建设还不完善，现阶段的目标应该是改变国家审计“双重领导”的模式，设置为审计署为首自上而下的垂直领导模式，经费来源均由上一级审计机关负责，消除了审计机关和同级政府的经济联系，切断地方政府对审计机关的行政干预。这样才能保证审计的独立性，可以全面、完整、客观地提出审计结果报告，真正发挥国家审计职能，实现国家审计的目的。国家审计最终要从行政性审计模式逐渐向立法型审计模式过渡，通过将审计机构设置在人大之下强化其独立性，克服了行政型国家审计模式存在的审计机构缺乏独立性的问题，加强了人大监督职能，从根源上提高了国家审计的独立性。
课题组负责人：胡继荣
课题组成员：叶晓刚 林兢 房桃峻 龙凤姣
标签：国家审计论文; 国家经济论文; 会计与审计论文; 内部审计独立性论文; 审计职能论文; 审计目标论文; 行政监督论文; 治理理论论文; 审计准则论文; 行政体制论文; 国家部门论文; 社会体制论文; 时政论文; 经济学论文;