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20世纪90年代中叶，发展中国家的环境执政(EG)开始吸引全球政策制定者和研究人员的注意力，原因是：①虽然国家政府和其他利益相关者越来越重视环境问题，形成了一些有利于环境的法律，并做了一些行政上的努力，以此作为1992年联合国环境与发展大会采纳的《21世纪议程》的后续行动，但在这些国家环境退化继续发生。环境政策及其成果之间有越来越大的差距，或者说政策执行的缺乏，最初被解释为政府管理政策的失败，但是后来认为是缺乏环境执政的概念。国家以命令与控制措施主导的环境政策必须让位于环境执政[1]。②冷战结束后在发展中国家由于政治稳定和经济增长，执政或缺乏执政的问题变得日益重要起来。尤其是20世纪90年代以来，尽管发达国家不断提供政府发展援助（ODA），内部武装冲突、经济增长和减少贫困工作的持续失败日益凸显。政治家、公民社会、非政府组织及包括世界银行和联合国开发计划署（UNDP）的各种国际组织，都宣称缺乏良好的执政是所有这些未解决的相互关联问题的主要致因，因此将政策制定者和学者的注意力引向了执政这个总问题。
笔者通过探讨亚洲的环境执政，以期为各亚洲国家及整个地区提出实现良好环境执政的战略、政策、措施和建议。希望通过探讨亚洲各国的地方、国家和企业的环境执政和政策决定，能够使该地区最终实现地区和全球环境执政的改善。
1 环境执政
1.1 定义
一般认为，环境执政是社会中不同利益相关者对于无论是地方的、企业的、国家的、社区的、区域的或全球的环境保护方面，正式或非正式的，决定他们的自身或集体行为及之间联系的价值、标准、规则、政策和体制的结构体系。与环境执政相关的问题还有环境问题如何被列入政治日程、如何制定相应政策和如何实施相应项目[2]。从这一解释可以明确看出，环境执政不仅从根源上影响政策和项目的优先领域，还影响执行这些政策项目的软硬件条件以及这些政策项目在抑制或扭转环境退化方面的最终成果。
1.2 历史沿革
任何国家的环境执政都可以是正式或非正式的，或者二者并存。随着商业领域重要性的日渐增加，企业环境执政也已成为国家环境执政体系的一个内在部分。
早期的环境执政体系几乎在所有国家都是非正式的、地方化的，体现在土地和湖泊等公共资源的管理中。不过，19世纪出现的以工厂为基础的工业化进程毁灭或破坏了这些公共资源，并打破了原来存在于不同社会和省份的政治和社会障碍，从而形成“民族国家（nation state）”。工业化进程还在一定程度上导致了社会结构不可逆转的变化，有利于个人主义的权力形成，其中包括财产权。这样，环境执政变得更加正式、更具有合同性、更具有国家范围的覆盖面。20世纪80年代以来经济、社会和政治的全球化使环境问题的性质更加全球化，更加需要国际社会共同建立起全球执政体系，正如《蒙特利尔协定》和《联合国气候、生物多样性、荒漠化和化学品公约》所体现的一样[3]。
在现代世界，任何环境执政体系在很大程度上都由以下因素决定：①经济因素，如人均GDP水平，体现特定发展阶段的工业结构和技术能力；②环境因素，包括自然资源、处理环境问题的能力；③政治因素，如中央集权式或非集权式的政府、人民参与地方和国家决策过程的程度；④社会因素，如地方、国家和企业内部主导的道德价值、伦理、家庭体系和人与人之间的关系；⑤国家和地方政府、企业、非政府组织和其他利益相关者，针对环境退化的速度、水平和类型以及对个人或社区的影响，形成的主要想法和政策上的优先领域等。
1.3 地方和国家的环境执政
地方和国家环境执政的成功或失败，在很大程度上取决于所有利益相关集团自身或集体动用经济、环境、社会和政治资源进行环境保护行动的尝试及其广度。
利益相关者所做的努力中，最为重要的是：①来自顶层的政治承诺对地方和国家政府的预算分配具有极大的影响；②人们的环境意识和他们为环境保护做出的努力；③企业对环境保护的关心程度；④来自非政府组织的压力；⑤地区以外其他政府和通过开展项目活动遏止环境退化的国际组织，通过国际公约和多边协议带来的压力。
如果能够保证这些不同利益相关者的承诺或努力，任何社会都将更能提高人们和机构制定、实施、评估环境政策和项目所必备的能力。
1.4 企业的环境执政
企业的环境执政各有不同，主要取决于国家主要的环境政策问题；不同行业的环境问题；各企业面临的环境问题；社区和消费者所关心的环境问题和各个国家的国家和地方执政体系。
因此，良好的企业环境执政可以通过下列条件和要求实现：建立国家和地方良好的环境执政；高水准的环境意识；除管理能力如远见、沟通交流和技术能力等以外，任命企业环境领导的重点要求；建立高质量的环境教育和学习体系和公民社会积极参与企业环境行为的开展过程并进行监督。
2 亚洲工业国家的环境执政：日本案例
2.1 历史沿革
从1945年至20世纪60年代，日本一直忙于战后重建和经济发展，对环境没有给予特别的关注。这种发展增长过程对环境健康产生了各种危害，如骨痛病（肢体和关节瘫痪）、新潟水俣病（甲基汞污染）和各种呼吸道疾病等。“先发展后环境”（GNEL）是日本在这一阶段的环境主导政策[4]。
从20世纪60年代后期以来，健康受到快速蔓延的环境风险危害的地方社区开始采取法律和行政行动保护环境，从而建立了地方环境执政体系。从60年代后期至70年代早期，国家政府建立完善了由国家法律、法规和导则构成的法律框架，通过建立中央环境省和地方环境保护单位的措施加强机构建设，利用财政激励手段鼓励私营部门加强对防治污染设备技术的投资等；通过这些措施，日本建立了国家的环境执政体系。地方政府和社区认真执行战后全国范围内的森林保护任务，其他国家项目还包括农业灌溉、水供应、生物多样性保护和预防灾害等多元内容。
在20世纪60年代和70年代早期，命令与控制环境管理方式主导日本的国家环境政策。当时人们迫切需要对空气、水和土壤污染等破坏性的环境退化问题做出快速的、不容回避的回应，这种政策方式恰恰符合当时的需要；而且由于当时有组织的大规模抗议，也是政治上的要求。
在1973—1974年的能源危机中，政府政策开始改变导向，通过市场手段如税收激励政策和提供低息贷款，帮助重组工业结构，开发和推广对环境友好的产品、服务和兼顾环境友好和资源节约的技术，即所谓的“生态产品”和“生态技术”。此时，企业开始建立自己的环境执政体系，对环境管理系统（EMS）和环境核算与审计等环境技术进行环境投资。
从20世纪80年代开始，国家政府把扶持范围扩大到地方政府，加强社区的环境执政，从而对家庭正在快速成为主要污染者的趋势作出回应。1992年地球峰会，2002年可持续发展全球峰会和世界贸易组织于2001年所做的《多哈宣言》皆表明全世界对环境退化日益增加的关注。作为回应，日本企业着手统一企业的环境执政，从而增强日本企业在国家和国际市场上的竞争力，同时也部分体现出他们的企业社会责任感（CSR）[5]。
2.2 企业环境执政作为驱动因素
20世纪60年代末期，面临日本人民日益增加的反对污染活动，也为了达到治理污染的法律和行政要求，日本采矿、生产、公用设施如能源、交通和通信等行业增加了其用于环境保护的投资。一开始日本企业从欧洲和北美进口污染治理设备，后来就以技术许可协议和／或合资公司的形式在日本生产。1973—1974年的能源危机以后，企业在研发领域大量投资，生产提供环境友好的产品、服务和技术，对预防污染做出了贡献。通过这种办法，技术发展实现了从污染治理到污染预防的显著转变[6]。
20世纪80年代日本企业除了持续增加对环境保护的投资外还改变了环境执政的方向，通过环境教育和学习项目培训中层管理人员和一般职员，提高他们的环境意识。80年代中期日本企业开始在企业各层次建立环境管理体系，ISO14001环境管理体系认证和其他环境核算和审计体系。《21世纪议程》甚至驱使日本企业与大学和私营研究机构合作，建立“零污染”体系。
目前通过定期出版的《可持续发展报告》和其他环境月刊或周刊，企业环境申报得到了广泛执行，不仅向公众提供企业的环境信息，还能对企业的环境表现开展业内或外部的评估。这样，日本的私营企业尤其是多国公司已经成为地方和国家环境执政的一个内在不可缺少的部分，使企业的环境执政成为了国家环境执政的一个驱动因素[7]。
日本企业环境执政的改善带来的主要成果包括：①提高了供应商、管理者、一般职员和股东的各方面环境意识、技术和能力；②开发了一系列环境友好新技术、产品和服务；③完善了商店、工厂和企业总部的环境管理体系；④促进了环境信息流动及企业和其利益相关者（包括教育机构、非政府组织和社区组织等）之间的交流合作。
2.3 地方社区的环境执政
由于人们对电、化石燃料、水和其他不可再生资源的浪费使用，家庭已经逐渐成为空气、水和土壤的主要污染者。因此日本政府目前将“污染者支付”的原则也运用于家庭。在公用设施使用收费中引入了罚款项目，通过向消费者在购买商品时征收一定回收费用，强制家庭电子电器垃圾、计算机和汽车的收入再生利用。政府还鼓励使用易回收的材料和部件。与日本的情况不同，亚洲地区其他一些国家还没有引入这种经济手段。
地方政府作为日本社区的主要提供就业的单位，已经开展了很多环境友好的行动。通过开展“绿色购买项目”、校内环境教育、环境核算和审计等，使提高环境意识的工作开展得卓有成效。要求小学、中学和其他属于地方政府管理权限的教育、培训和研究机构遵循地方大会制定的《地方21世纪日程》行动纲领，要求企业领域和社区居民在日常生活中也要遵循这些纲领，随手关灯、关水龙头，并在家中减少、再使用和回收利用垃圾．越来越多的公共建筑安装了太阳能装置，电动汽车和节能设备的使用越来越多。地方政府还与非政府组织合作成立了“生态俱乐部”、“生态公园”和“生态博物馆”等，提高人们的环境意识、加强公民在环境保护行动中的参与。制定、实施、监测和评估所有地方政策和项目时，日本也采取了多方利益相关者参与的参与手段，不过不同地方社区的参与程度有所不同。
3 亚洲发展中国家的环境执政
3.1 亚洲地区的主要环境退化问题
二战后的经济增长是亚洲各国家环境恶化的一个主要原因，表现在空气、水和土壤污染增加，淡水资源短缺、土地退化、洪水和干旱，森林砍伐与生物多样性逐渐丧失，日本及东北亚洲地区的酸雨问题，以及温室气体排放引起的全球变暖现象[8]。
亚洲是全世界人均淡水资源保有量最小的地区。从20世纪90年代中期至今，东亚（东南亚和东北亚）地区约11亿人口一直处于极度水资源缺乏的困境中，预计这一数字在2025年将会增至24亿人。对淡水资源的压力日益增加，是人口增长、经济活动扩张和生活水准改善的结果。2004年发生的印度洋海啸说明另一个事实：总体上穷人比富人更容易遭受水资源缺乏、污染和洪水、干旱等自然灾害的折磨。同时，穷困人口为了生活，不得不向土壤、森林等自然资源索取，常常对水的可获得性产生不利影响，危害淡水资源和其他生活资源。
地下水的过度开采导致盐碱化和地下含水层耗损，这种问题在中国北部、印度和巴基斯坦等农业密集耕作地区日益严重，而在曼谷、加尔各答、达卡、雅加达、曼尼拉和上海等城市，地下水的过度利用已经导致地层下陷和海水侵入，反过来使地下水状况更加恶化。由于上游地区对水资源的过度利用，越南胡志明市受到湄公河三角洲水资源盐碱化的影响已经有一段时间了，而这个三角洲曾经是亚洲最富饶的水稻种植区。太平洋上的一些小岛国家中，水资源的极度缺乏、水污染和气候变化的不利影响已经成为国家问题。
雨量不稳定、干旱和台风引起的洪水以及相应造成的土壤侵蚀，也越来越影响水资源的管理。2004年12月发生的海啸袭击了印度部分地区、印度尼西亚、斯里兰卡和泰国，吞噬了几千人的生命，使几百万人失去了自己的房屋、农场、渔船和其他生计手段。自然灾害早期预警机制和应急计划以及有效的土地利用管理，对处理这类问题是必不可少的。
亚洲地区的空气、水和土壤污染问题，主要是采矿、制造、建筑和交通行业私营或公有企业使用环境不可持续的材料、产品和生产过程造成的。与此同时，空气、水和土壤的主要污染者还包括消费者，主要是由于他们浪费电、化石燃料、水等不可再生自然资源。
亚洲发展中国家重复了工业化国家在这一领域的老路，一方面是由于西方世界的带头示范作用，一方面是工业化增加了人均收入。中国、印度、巴西和墨西哥一起加入了全球二氧化碳排放大户的行列中（2000年分别占全球总量的11.5％，4.4％，1.3％和1.8％），与美国、俄罗斯、日本和德国相差不远（分别为23.1％，5.9％，4.9％和3.2％）。不过与上述几个排放量大的发达国家相比，这几个发展中国家的人均排放量还是很小的。
这些数字充分表明，必须实现现代生态经济（如循环经济提倡的能源高效利用和3R原则即减量化、再使用和再生利用），同时亚洲地区人民的生活方式迫切需要转变。危害天然林和人类健康的酸雨跨边界移动和沙尘暴目前为亚洲地区许多国家、尤其是东北亚国家所关注。森林火灾及其对人类健康和邻国经济活动的不利影响，常见于东南亚地区。因为空气和水污染能够通过气流活动和国际性河流跨越国家边界，也因为受污染产品能够通过国际贸易从一个国家运到另一个国家，如果问题产生国和接受国不进行妥善管理，这些问题将越演越烈。
在亚洲地区，森林砍伐的迅速加剧已经有一段时间了。虽然这一地区的森林面积占世界森林面积的1/4，但其中95％的未开发森林（frontier forests）已经消失，主要原因是采伐、土地利用方式转变、直接破坏和缺乏有效的管理。国内外公司巧妙取得地方政府、官员和军队的允许，开展非法商业采伐，贫困的当地农民为了生存，砍伐森林开荒耕地，这些是森林减少的重要原因。10年前，很多亚洲国家禁止原木出口，但是木材产品如黏合板的出口一直在持续，其中有一些用热带和温带森林非法采伐的原木生产。已经采取了很多措施制止非法采伐，但是该地区大多数国家只取得了部分成功。
亚洲地区被公认为全世界生物多样性最为丰富的地区，拥有全球第二大雨林，有全世界最高的山脉，有占全球50％以上的珊瑚礁；还有很多小岛国家拥有丰富的海洋资源。该地区7个国家被列为“生物多样性特别丰富”的国家，拥有全球70％的动植物品种。该地区还拥有2亿hm[2]以上的自然保护区，其中有至少1000 hm[2]被世界自然保护联盟（IUCN）定为第五或第六管理类别。不过随着经济快速增长和人口持续增长，该地区的生物多样性在最近几十年持续遭受破坏。根据联合国环境规划署（UNEP）的研究，《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）列为保护的640个物种之中，中国发现了156种，而其中有15％～20％的野生动物品种是濒危物种。
虽然该地区生物多样性损失的确切程度还需进一步考量，已经很清楚的是对生物多样性的主要威胁来自生境破坏、过度开发利用和物种入侵。对脊椎动物、无脊椎动物和植物物种令人悲哀的破坏，来自于森林清伐和燃烧、湿地排水或注水，以及沿海地区的城市扩张等。根据联合国环境规划署（UNEP）的研究，1948—1987年，菲律宾的森林覆盖率从土地面积的50.5％下降到了22.2％～23.7％；在这期间孟加拉国已经丧失了其96％的原生森林生境。马来西亚半岛幸存的红树林在1994年下降到了88731 hm[2]，而在1978年却高达113348 hm[2]。自然资源的过度开发既是人口膨胀的结果，也是经济快速增长的结果。物种入侵是故意或不小心向亚洲地区引入其他地区的野生或家养物种的结果。引入的新品种，不管是作为捕食者还是竞争者，都已经对原生物种产生了不利影响。亚洲地区生态系统的主要元素如森林、草地、温地、淡水系统和沿海地区，由此正在面临不同程度的生存威胁。
3.2 亚洲的主要环境政策和项目
工业化国家（包括日本）经过一段时间的快速环境恶化，从20世纪60年代开始在公民社会的抗议下，通过法律和行政措施对环境退化现象进行反击；20年后一些发展中国家开始在地方和国家范围内采取污染防治措施。但是实际上，亚洲许多发展中国家是在1992年地球峰会后才逐渐开始严肃对待环境破坏问题，采取认真的行动。这些行动主要出于各个国家公民社会的压力，但是也来自于国际社会，包括国际性的非政府环境组织。
特别值得一提的是，国际社会对亚洲环境政策和项目有很大影响。从1972年于斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会开始，尤其是在1992年联合国环境与发展里约大会之后，亚洲国家接连制定了环境保护法律、建立了环境保护机构、开展了环境保护行动。《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》，1997年开展的《21世纪议程》中期回顾和2002年于约翰内斯堡召开的可持续发展全球峰会等，使该地区各国坚定了加强国家环境保护工作力度的决心。
亚洲地区的经济全球化进程比其他发展中国家更快，如果该地区人们有更高的环境意识，如果他们的政府能记住发达国家早先的经验教训，那么该地区的快速经济增长就不会以现在这样严重的程度加剧环境问题。该地区没有采取严厉的污染防治政策的充分的政治愿望和承诺，也缺乏执行这类政策的能力。同时，与工业国家相比，该地区更缺乏保证良好执政和社会公平（包括性别公平）的政治和社会自由化的措施。
亚洲许多发展中国家还在执行“先发展后治理”（GNEL）的政策。虽然空气污染防治措施取得了一些进步，控制、减少、再使用和再生利用农业、矿业和工业废弃材料和产品方面的政策还是不尽如人意。不过，亚洲人民面对日益严重的环境恶化形势不再像以前那么宽容，他们要求政府大幅度改革微观经济和行业政策，加强环境保护、保证生活质量。这些国家的政府和工业越来越接受污染者支付的原则。至少，采矿、制造、建筑、交通和服务行业的一些大型企业已经认识到了处理和减少有害工业垃圾、减排一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫和商业垃圾的重要性。由此，人们呼唤在技术转移、金融、政策和机构改革等领域开展进一步的国际环境合作，协助该地区最大限度地减少发展对自然环境造成的不良影响。
4 亚洲的环境政策手段
4.1 总体环境措施
亚洲工业国家的主要环境保护政策措施有微观政策措施（包括市场措施）和针对特定行业的规范措施。亚洲发展中国家此前一直运用命令与控制手段，直到最近才开始引进类似工业国家的政策措施，以在不断前进的全球化进程中处理日趋严重的环境退化问题。
面临日益激烈的全球竞争，在国际社会最后正式签订执行全球范围内限制（或禁止）环境不友好材料、产品和技术的国际贸易协议之前，亚洲发展中国家的政府没有在本国采取充分积极的环境保护行动。不过，确保协议的有效执行是国际社会重点关注的问题，因此一些协议如《布鲁塞尔公约》和《蒙特利尔议定书》成立了秘书处。该地区一些相对先进的发展中国家，近几年才开始转变政策方向，以保持可持续经济增长、全球市场竞争和环境保护之间动态微妙的平衡，努力使环境保护与稳定的经济增长和世界贸易和投资的扩张保持一致。
由于亚洲地区发展中国家对环境保护给予的优先程度不够，而且经济力量不充分，正面的环境保护才刚刚开始；甚至今天在亚洲一些发展中国家，公众对环境保护的关注似乎仍然低于对减困、更好的教育、健康和住房的关注。保障所有人最基本的人类需要和人类安全一直被视为政府环境保护的前提条件。其实，公民民主参与地方和国家决策过程的程序可以为确保所有人的人类安全提供机会。发展中国家的环境安全与民主执政密不可分。
经济全球化对环境造成了严重的不良影响，但是与之相联系的社会和政治全球化却对人们的环境意识产生了积极的影响；显著的例子有自然保护、生态旅游的兴起和《华盛顿濒危物种公约》体现的对濒危动植物种的关注。在不同程度上，亚洲国家通过推广绿色GDP，《京都议定书》等概念，通过校园和社区的环境教育，坚持努力提高人们的环境意识。不过，绿色GDP及其相关概念如布丹制定的国家总幸福指数（GNH），还没有在亚洲地区生根发芽，尽管某些国家（如菲律宾、韩国和泰国）的政府和非政府组织做了认真的推广工作。这种普遍现象的根本原因是，人们认为与每年采集数据和出版的成本相比，其好处并不多。
同样地，虽然《京都议定书》能够帮助提供人们对全球变暖的认识，在没有法定约束力的发展中国家并没有大的作用。不过在温室气体排放快速增加的一些亚洲国家，如中国和印度，人们非常关注全球变暖的不良影响，在一些小岛发展中国家也是如此。
大多数亚洲发展中国家的政府如今已经深切认识到需要制定有效的政策手段，包括地方和国家规范性措施、市场手段、信息措施和程序措施等，以减少国家经济和社会发展可能带来的不利影响（如《斯德哥尔摩化学品公约》在各国的执行计划）。虽然私营企业已经志愿建立了包括ISO14000环境管理体系认证在内的各种手段，环境政策还没有充分被纳入行业政策中，因为环境问题是跨行业、多方面的问题，且日益复杂。为了补充规范手段和市场手段，程序措施如环境影响评价（EIA）在国际行动的影响下，已经普遍运用于许多亚洲国家而不是一两个例外。而且越来越多的亚洲先进国家开始引进项目和规划的战略环境评价（SEA）和战略环境管理（SEM）。与这些环境评价程序的标准化措施一样，信息措施如环境标志、申报和核算等正逐步为亚洲国家所接受，成为所有利益相关者环境成本最小化、环境利益最大化的有效工具。
目前大多数亚洲国家已经建立了环境税收机制。不同利益相关者对此强烈反对，理由是这种政策的优点少于其他政策措施，而且影响生产成本，使产品在国际市场上缺乏竞争力。大多数国家征收汽油和其他石油产品税以增加财政收入，这些税收并不用于环境保护。另有一些亚洲国家的政府则正好相反，出于政治原因给消费者提供汽油和煤油补贴。
亚洲国家发现环境教育是提高环境意识最有效的手段。联合国决定在2004—2005年开始“联合国可持续发展教育十年”项目，目前环境教育已经扩展为可持续发展教育[9]。日本和亚洲其他工业国家已经制定了环境教育法，以提高所有利益相关者的环境意识。亚洲地区发展中国家的环境教育工作由大学领头，向社区组织和非政府组织渗透，以提高城市和农村地区居民的环境意识[10]。
小学和中学紧随其后，开展了课堂环境教育项目和室外实验教育。不过，亚洲地区发展中国家的环境教育遇到的问题主要是缺乏经过良好培训的师资来源，缺乏充裕的财力资源。一些情况下（比如在反对偏远山区盗伐乱采的斗争中），活跃于环境教育的社区组织和非政府组织还受到一些利益集团的威胁。
4.2 微观经济政策
发达国家和亚洲较先进国家最欢迎的微观经济政策包括自然资源定价机制、产品补助的减免、能源税的引入、使用者付费和排污费等。本着“对不好事物而不是好事物征税”（taxing “bads” rather than“goods”）的精神，该地区一些国家的政策是征收与污染产生有关的投入和产品（如化石燃料和化石燃料发电）的税，而不是征收污染物本身的二氧化碳和二氧化硫的税。目前亚洲地区大多数发展中国家还没有采取征收污染物税的措施，原因很简单，因为这种政策要求不断监测污染物的数量和质量，而这些国家缺乏这方面的技术和行政能力。
在日本，地方政府已经引入了一种垃圾收集收费体系。但在许多亚洲国家，甚至是在大城市里，由于家庭和生产商强烈反对这种收费，也出于对征收费用难度的预期，还没有实行这种措施，垃圾收集还依赖一般的预算花费。不过，即使已有这种机制的少数亚洲发展中国家，采取的做法也是不区分垃圾的实际类别和种类，收费一律相同，因此这种机制对环境退化的作用不够有效。
虽然一些结构性改革的主要目的是增长或恢复经济增长并减少财政赤字而不是环境保护，但是缓解了一定的环境压力、使资源利用更合理，减少了对环境的不利影响。中国在能源方面，印度在杀虫剂方面的都证实了这一点[11]。对于财政赤字日益增加、身负外债的国家，这种改革对增加环境保护财政支出尤其有用。不过需要提醒的是，为了减少对贫困人口的不利影响，许多亚洲国家必须在一定时间内利用穷困人口优惠政策措施，保障对改革的政治和公众支持。另外，在几个亚洲国家还出现了推广环境保护的财政激励手段，鼓励开发环境友好新技术和新产品。
引进财务措施的大多数发展中国家中，政府提供商业银行贷款贴息，一些国家还成立了专门的金融机构，如中国和泰国成立了“环境投资基金”为环境保护融资。一些亚洲发展中国家还为外国多国企业提供财政和金融激励手段，鼓励环境友好和高效能源技术的发展。与这些激励措施形成对比的是，有相当数量的亚洲发展中国家引入了惩罚机制，对超量污染空气、水和土壤的公司予以罚款。不过，即使相对富裕的发展中国家也发现罚款措施在地方上并不好执行。另外，亚洲几个最落后国家高度缺乏制定和执行政策所需的能力，如果没有国际合作的支持，不可能治理环境退化的问题。
4.3 地方和国家的行业政策
亚洲银行开展的一项研究发现，整个亚洲地区的环境健康风险都很严峻，主要大城市地区的居民出现早死或寿命缩短的现象[12]。最让人警惕的是，在发展中国家与环境退化有关的健康风险比在发达国家要严重得多，因为还涉及到大范围的贫困问题。不过需要提醒的是，日本和其他工业国家一样，也曾经有过类似的悲惨经历，如水俣病、骨痛症和Yokkaichi呼吸道疾病，所采取的环境疾病治疗和预防政策措施对具有相似环境健康风险的亚洲发展中国家是很好的经验教训。
政府措施中，最显著的是针对特定环境退化问题的行业政策措施。亚洲国家主要的行业政策包括：①财政和金融激励政策。在能源密集型行业如钢铁行业、发电行业、水泥行业、造纸和纸浆行业推广节能技术和清洁能源。②规范措施。制定空气、水和土壤污染的各污染物控制标准，监测监督企业和家庭的环境表现，确定和分类濒危动植物品种，并保护本地物种不受外来物种的侵袭。③地区措施。如建立地方和国家公园、植物园、保护区、野生动物保护繁殖区和自然保护区。④废旧材料再使用和再生利用措施。如聚乙烯、聚苯乙烯和其他塑料垃圾，废铁、废铜、废铝和废纸等。
日本和韩国的法律和行政行动走在最前面，紧随其后的是中国、印度和泰国。日本西部的北九州市地方政府是亚洲最早运用、也是最成功运用行业环境政策的一个城市。该城市使用上述所有财政、金融、规范和机构措施来建设“生态城市”，目的是将北九州市发展成为世界上最以生态为重且经济增长稳定的地区之一。该城市将其经济重新构造为高附加值生产中心，不论年龄和性别为所有市民提供有挑战性的就业机会。20年来，北九州市为亚洲发展中国家的化学工业、食品加工业、钢铁工业和其他制造工业以及城市环境管理等，提供了有力的环境技术支持。由于在环境保护方面的突出成就，北九州市被授予“联合国环境项目400强”；亚太经济与社会理事会环境与发展部长会议上，正式同意采纳“北九州清洁环境行动”[13]。
关于亚洲国家采取的规范措施，有几个主要问题与污染控制标准有关：①亚洲各国的污染控制标准各有不同，工业国家的标准比发展中国家高，较先进国家的标准比相对落后国家的标准高。②该地区各国对污染物的定义和范围不同。③控制标准实际执行的程度在各国有所不同，甚至在同一国家不同地域间、负责监测监督的不同执行机构间也有所不同。④对违反污染控制标准的罚款在各国、各地区、各组织间也有所不同，为执法者留出了很大的决定空间。这些规范措施还不同程度地引起了官员与执行企业之间的腐败现象。
联合国出版的各种报告指出，国与国之间在污染控制标准、标准执行和惩罚措施等方面的差别，对多国企业恰巧是一种激励手段，和全球竞争压力下对成本的考虑一样，能鼓励他们进行生产设施的跨国转移[14]。
随着进一步的经济全球化，废旧材料、有时甚至是有害物质的跨边界流通在亚洲地区越来越多。虽然大多数亚洲国家已经签署了《巴塞尔有关危险废弃物的多边环境公约》，公约禁止有害物质的转移并限制其他一些废旧材料，各国在各自国内的法律和行政体系中执行公约的程度有所不同。
日本和越南执行公约最为严格，只允许少量类别的废旧材料进出口。中国允许废塑料和废金属的进口，但是禁止进口废旧电子电器设备和旧计算机。印度尼西亚允许进口有害物质和塑料垃圾以外的所有废旧材料。菲律宾允许进出口旧汽车和旧轮胎以外的所有废旧材料，但废旧电子电器设备要得到许可。孟加拉国、印度和斯里兰卡允许在得到许可的条件下进口所有废旧材料，但是禁止进口使用10年以上的旧机械设备、使用3年以上的旧轿车、商用车和使用5年以上的旧卡车。泰国允许进口旧汽车供个人使用，而旧电子电器设备的进口需要得到许可，条件是家用电器已使用年限少于3年，复印机少于5年。泰国2003年5月起禁止进口旧轮胎，而废旧塑料的进出口只要不含有害物质就是合法的。
以上资料表明，亚洲地区废旧材料国际贸易的范围很广，今后10年的发展趋势是还将继续增加。这意味着亚洲各国政府必须确保这种快速增长的贸易不对人们、尤其是从事废旧材料生产、运输分配和加工的贫困人群的环境健康进一步产生危害。“巴塞尔行动网络”（BAN）是一家国际性的非政府组织，在2002年公布了一份名为“出口危害：亚洲的高科技垃圾”的报告中，宣称高科技垃圾正在污染进口国家的空气、水和土壤，正在成为整个地区的一个主要环境健康风险来源。因此亚洲地区出于再使用、回收和加工废旧材料的目的而开展的国际贸易逐年增加；如果进出口国家不在实际中妥善管理，形势将非常危险。
5 亚洲发展中国家当前的环境执政趋势
为了回应亚洲地区发展中国家急剧的环境退化，环境执政的过程和结构已经发生了迅速变化。一个又一个国家开始制定环境法律、法规和规划并建立机构，这种现象一部分是回应来自公民社会的内部压力，一方面是回应来自国际环境协定和国际非政府组织的外部压力。地区和亚地区环境网络和合作体制对现有地方和国家环境执政是一种补充。快速变革的环境执政体系影响了亚洲国家环境政策和规划的优先领域，形成了其基本内容。
20世纪70年代中期至80年代，亚洲发展中国家逐渐形成的环境执政体系中主要行动者有中央和地方政府，制定了环境法律法规、建立了与环境保护密切相关的机构。一个又一个亚洲国家在中央政府建立了主管科学技术、环境资源／自然资源和环境的专门部委，并在省和地方建立相应的机构。不过当时这些部委的能力还相对较弱，环境执政体系的框架大多数模仿或直接效仿工业国家的模式，因此在亚洲极其独特的社会和文化传统及经济政治体制下，没有达到满意的效果。十几年以后，这些体系才开始能够较有效地解决这些国家的环境问题。
在亚洲地区大多数发展中国家中，环境法律、法规、政策和规划一直具有行业性质，属于农业部、林业部、渔业部、矿产部、制造业或公共工程等部门的管辖。环境部门常常职能有限，主要提供总体指导，与其他部委合作。环境政策规划的执行、监测和评价大多时候是各相关部委的责任。仅仅在10年前，亚洲一些发展中国家（如新加坡）的环境部委才拥有了更多职能，可以制定、执行、监测和评价环境政策和规划。许多国家中央政府部门政策和工作至今还有重叠甚至重复。
亚洲发展中国家的地方环境执政体系在功能和组织两方面一般都追随中央体系，不过中央政府的职能和预算远远高出地方政府，部分体现出这些国家仅仅在一个世纪以前才取得政治独立的历史背景。从这方面的历史背景来看，该地区的菲律宾和印度可能是除了澳大利亚、日本和新西兰以外2个仅有的例外，因为这2个国家相对有较长时间的民主传统。近几年，印度尼西亚、韩国和泰国的地方政府在推广职能非集权化的国家政策的指导下，逐步掌握了更多的职能和权力。
关于环境执政中环境非政府组织的角色，亚洲发展中国家的形势很难总结[15]。一方面，有的国家如菲律宾有数量众多的环境非政府组织，而且与其他利益相关者相比还相当强大，在地方和国家都很有效。另一方面，有的国家如中国、老挝和越南，环境非政府组织相对来说数量较少、力量较弱，但是10年来一直在稳步增加。前一组国家中，环境非政府组织虽然常被认为是政府政策的强烈批评者，仍然是政府不可或缺的伙伴，是参与环境执政体系的另一个利益相关者，是政府政策和机构的“监察者（watchdog）”。在后一组国家中，环境非政府组织的角色是支持地方和中央政府开展新的环境行动，但是海外常常批评他们在地方和国家环境执政的决策过程中作用有限。
20世纪90年代，一个又一个国家、尤其是印度尼西亚、韩国和泰国，在各自的立法中对环境非政府组织的地位给予了正式认可。而在南亚国家如孟加拉、印度和斯里兰卡，环境非政府组织一直活跃于地方和国家。在这些发展中国家，环境非政府组织一直最积极活跃地致力于提高人们的环境意识，现在则更多地参与地方和国家政府改进法律和行政行动方面的工作，以保障整个国家有一个更清洁的环境。在印度尼西亚、韩国和泰国，环境非政府组织常与私营企业一起应邀参与由公共领域代表和私营企业代表组成的国家理事会的政策制定过程。
与此相反，在其他一些亚洲发展中国家，由于政治敏感性，只有少量的环境非政府组织动员公民进行反对环境退化的抗议活动，但人们的环境意识有所提高。不过中国的大众媒体和非政府组织已经开始起到积极的作用，包括曝光违反环境法律法规的案件，向公众提供环境信息，报道污染情况和事故，由此对企业行为和政府决策产生影响。
亚洲发展中国家中，大多数工业企业，包括大型国有企业和小型私营企业，不只对企业环境管理、还对地方和中央环境执政体系一直持有消极态度。不过，在亚洲运营的外国多国公司在改进企业、地方和国家环境表现方面一直走在前面。这主要是因为这些外企在母国和母公司长期建立了环境导则，还因为他们对公民社会更敏感。他们采取了各种活动，如取得ISO14000环境管理体系认证，与非政府政府合作资助当地社会的环境教育。中国和其他几个国家要求大型企业成立环境部门，任命专职人员负责企业各级部门的环境保护工作。
亚洲发展中国家工业行业中最严重的问题是中小企业不遵守环境法律法规。中国有很多乡镇企业还未被要求进行环境监测和支付排污费。在印度，大量小型工业设施，包括无组织的工厂和家庭作坊，并未纳入污染防治政策的范围。更有甚者，虽然一些国家如中国、马来西亚、菲律宾和泰国等国的法律要求工厂现场处理垃圾已经有一段时间了，大多数情况下工厂都直接将污水排入水体而不进行任何处理。
防治环境退化的政策手段中，最为显著的是环境影响评价程序、绿色税收和使用者付费等市场手段。这些手段最早在工业国家采纳，通过国际环境合作项目传播到了亚洲地区。但是对这些进口的政策手段，亚洲发展中国家鲜有成功进行创新改造或调整消化的例子。在孟加拉，环境影响评价程序由外国公司对大型项目开展，但是还未运用于国内项目中。
因此这类环境政策手段的有效性仍值得怀疑。中央政府为采纳这类政策手段而提供的强大激励措施常常忽略了实践执行能力的微弱，不能从根源上解决特定地区的优先问题。大多数亚洲发展中国家在政策制定过程中没有为政府和其他利益相关者提供充分的交流渠道，只有少数国家成立了环境理事会作为环境部的建议机构。促使私营企业和公众对这类环境政策手段作出回应的动力很少。最近，一些亚洲国家的政府开始与社会合作，计划和实施环境项目，如中国淮河流域的水污染控制项目、泰国的Samut Prakarn项目、印度尼西亚的清洁河流项目。
6 政策建议
关于改进亚洲发展中国家环境执政的主要想法：
a.扩大和加强国家、亚地区和地区机构网络，以监测和审核亚洲国家环境政策制定和执行的状态，并通过不同渠道（如大众传媒和因特网）广泛传播所取得的信息和数据。
b.全面回顾与私有或公共环境管理相关的现有法律、法规、政策和机构，以确定和消除差距或不一致；进一步将环境问题纳入经济、社会和其他行业政策中，从而加强可持续社会建设框架。
c.促进环境政策制定执行过程中权力的下放和向地方政府的转移，尤其是向地方政府适当机构授予权责、财务资源和技术资源。
d.增加国家立法和其他政策制定机构中环境非政府组织和社区组织成员的比例；在制定、执行、监测和评价地方和地区可持续发展规划和项目的过程中，进一步吸收受影响地方社区的代表。
e.探讨目前工业国家运用的战略环境评价和战略环境管理理念在亚洲各国使用的可能性，同时确保现行的环境影响评价程序得到切实遵守，且加强和切实利用环境影响评价过程中公众参与的机会。
f.特别关注中小型企业遵照环境法规的工作，以较低成本帮助中小型企业取得ISO14000环境管理体系认证。
基金项目：美国环保协会（Environmental Defense）和德国技术合作公司（Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbei (GTZ) GmbH）共同资助的中国环境与发展国际合作委员会项目
（注：因作者无法补充，部分文献格式未能完善）
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