世界社会保障制度的历史渊源和发展概况，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,发展概况论文,历史渊源论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文第一部分探溯了世界社会保障制度的历史渊源；第二部分论述了从1883年至第二次世界大战结束的社会保障制度；第三部分分析了第二次世界大战后社会保障制度的发展趋势。
迄于今天，社会保障已成为一大历史潮流。世界各国人民无论地位高低，几乎都不同程度地直接或间接卷入这一历史潮流之中。社会保障的巨影在普天之下徘徊，形成处处呈现、人人关心和争论不休的景象。这是世界经济史和社会史上的大事，也是历史工作者的新的大课题。
让我们先看以下统计资料：
全世界有社会保障计划的国家数量（包括任何形式的计划），1949年有58个国家、1967年有120个国家、1981年有139个国家。老年、伤残、遗属1949年有44个国家、1967年有92个国家、1981年有127个国家；疾病和生育1949年有36个国家、1967年有65个国家、1981年有79个国家；工伤1949年有57个国家、1967年有117个国家、1981年有136个国家；失业1949年有22个国家、1967年有34个国家、1981年有37个国家；家庭津贴1949年有27个国家、1967年有62个国家、1967年有67个国家（一些国家由于缺少数据而未统计在内）[①]。
这些数字虽然还不很精确，但基本反映了二次战后社会保障制度发展的情况，而本世纪80年代以来的发展尚未统计在内。面对这一巨大的历史潮流，很有必要探溯其历史渊源，探讨其发展过程和规律，并前瞻其发展趋势。本文拟就其历史分期问题作一论析。
一
古代社会，不论中国或外国，都还没有社会保障制度，但都有一些社会保障的现象，可通称为社会保障因素，是后来社会保障制度的历史渊源。
原始氏族社会的社会保障因素是很有特色的。在原始社会，大家共同生产，共同享受，多则同饱，少则同饥；生产的功能与保障的功能合一，既无功能的分化，也无结构的分化，因此它的社会成员是很平等的，不论男女老幼都从氏族得到物质分配。老幼病残等不能从事生产劳动者是作为氏族成员而得到自然照顾，而不是如阶级社会中的特殊困难者得到一点特殊性照顾。氏族保障的形式、数量和分配等都由自然形成的约束行为的社会规范和原始民主的方法决定，氏族部落的头头不能肆意专断。当时生产力极端低下，所能提供的社会保障也极其有限，实施范围限于氏族之内。至于氏族之外，氏族部落之间，不仅不能一视同仁，拉平饥饱，而且常常争食争地，以至互相残杀。
进入奴隶制封建制社会，人类丧失了氏族的社会保障，一般都求之于个人保障、家庭保障。个人存钱，购土地购金银宝饰之类，以备养老和困难时用。还有就是日后靠子女，所谓“养儿防老”，成为普遍风俗。有的还扩大到其他直系亲属或旁系亲属，成为家族养老。至于乡里范围之内“义仓”备荒，救济本乡村之人，“义田”奖学，资助读书上进之后生，则是带有小范围的社会保障因素了。
我国古代的社会保障，主要是通过历代封建王朝进行的。如救灾方面，宋神宗年间，曾“诏募民修农田水利”，诏令“灾民灭蝗除害，得蝗虫五升或蝻虫一斗者给细包谷一斗，蝗种一升给细包谷二升，给银钱以中等值与之”[②]。又如救济方面，宋代设常平仓、惠民仓、福田院、广惠仓等，有养老、恤孤、济贫之用。元代设养济院收养“诸鳏寡孤独、老弱残疾、穷而无告者”[③]。清代地方上亦有举办社仓、义学、施医局、埋葬、施粥厂等。历代还重视优抚政策，其对象是军人及其家属。
欧洲中世纪社会保障的一个重要特色是除国家外，基督教会也承担重要职责。如英国规定每一村教区必须对其贫苦人负责。但到中世纪末期，宗教团体掌握的慈善事业，逐渐出现由世俗政权接管的趋势。16世纪30年代法国的“福利改革”，便是这一趋势的反映。自后由非神职人员主持的社会保障措施，便逐渐增多了。
1601年英国伊丽莎白女王颁布《济贫法》，是中世纪社会保障史上的一件要事。一般认为这是第一次以国家立法实施的社会保障。其实，严格说来，1572年英国便已通过了第一个强迫征收救贫税的条例。当然《济贫法》的影响要大得多，由此产生了济贫税、贫民院和乡村教区安置贫民等重要举措，一直到产业革命时才大体瓦解。
《救贫法》的颁布，反映了中世纪末期英国社会的变动，一是宗教改革后教皇权与王权势力消长的变动；二是自然经济向商品经济逐渐过渡的变动；三是获得人身自由后的农民，大量向城镇移动而又无法找到职业，形成流浪者群体，影响经济与社会治安，增加社会动荡，不能不由政府出面应付。
有一部分人，特别是英国人，以《济贫法》的颁布作为近代社会保障制度建立的标志，这是不妥的。从社会背景言，当时仍是半自给自足的自然经济，是农业社会。从社会保障的形式言，它仍是社会救济，其手段是惩诫性的，保障对象无权利可言，可见这仍是中世纪型的属社会救济范畴的社会保障，不是近代型的社会保障制度。
总之，古代中世纪的社会保障措施，如中国的仓储后备、救灾救荒、互助互济，欧洲的济贫税、教区安置等，都有一定的积极作用，有些仍值得后世借鉴，但受当时的时代条件经济水平和政权阶级结构的影响，自然打上诸多的消极性烙印。
首先，其根本出发点并不是为了广大人民，而是为了维护其反动统治。统治阶级担心人们流离失所，会引发斗争反抗，威胁其政权生存，才在加强镇压的同时，出台一些举措，一旦情况缓和，威胁消除，便偃旗息鼓。其次，从中央到地方的各级政府并没有把社会保障作为应尽职责，而是作为对贫民的恩赐。有的接受者要大受惩诫，遭受耻辱。如英国强迫将贫民遣返原籍，或强行迁徙到别的教区，甚至强迫夫妻分别迁至贫民窟，乃至剥夺接受对象的公民权。再者，当时生产力低下，社会保障形式主要是慈善与救济，所施钱物如杯水车薪，其在国家生产总值和国民收入中的比重微不足道，它既无法律保障，又无制度可循，带有极大的随意性。它缺乏社会监督机制，没有形成一种现实的社会力量，因此社会保障兴办的情况，很大程度要看君主是明君或暴君昏君，看各级官吏是清官或贪官，而在封建制度下，暴君昏君、贪官污吏者总是居多。加上封建官僚机构腐朽无能，使社会保障遭受重重阻难与盘剥，口惠与实绩大相悬殊。
二
1883年德国制定了世界上第一部疾病保险法，1884年颁布工伤赔偿法，1889年又实行老年与病残强制保险法。1883年标志着近代社会保障制度建立的开始。第一，它的影响巨大，紧接其后，一系列的欧洲国家，如英国、奥地利、丹麦、挪威、芬兰、意大利、法国、瑞典等国社会保险立法都纷纷出台，有些美洲国家亦接踵而起。这是社会保障制度空前迅速发展的时期。在这过程中，虽然也出现过一些争议、批评和阻拦，但总的说来，还是比较顺利，并没有出现大风波。其中一个重要原因是初期保障面小，开支不大。如德国最早的三个社会保险法令，规定领取养老金的最低年龄为70岁，而当时德国工人很少能活过70岁，几乎成了空头保障。社会保障的整体支出暂时还是以社会救助为第一位，其救助费用也极为有限。
第二，德国等一系列国家新建的社会保障制度，都属社会保险形态，它有别于社会救助。它旨在缓和贫困，防御风险。要防患和解决必然出现（如老年）和可能出现（如疾病、公伤）的问题，这在社会保障的理论和实践上都是一种跃进。社会保险制度一建立，便表现了巨大的生命力，深受广大劳工的欢迎，同时它又是劳工运动的斗争成果。社会保险逐渐成为社会保障制度的主体和核心，迄于今日，还是如此。第三，以社会背景而言，古代中世纪的社会保障因素是以农业社会为背景的，而这时的社会保障制度却以工业文明的社会为背景，生产力水平、社会格局、政治制度、文化思想等都与此息息相关，因而这时期社会保障制度的面貌和特点都是工业文明的反映并受其制约。许多有关问题都必须深察此社会背景之后才能理解和评价。
这里值得探讨的第一个问题是，从1601年的《济贫法》颁布起，经过17世纪40年代的英国资产阶级革命、18世纪80年代的法国资产阶级革命、18世纪末叶19世纪上半叶的产业革命、1848年革命、19世纪40年代国际工人运动的高涨；思想和理论上则有文艺复兴人文主义的广泛影响、资产阶级人道主义的广泛传播、早期空想社会主义的出现、19世纪上半叶空想社会主义的发展高峰、19世纪40年代科学社会主义的兴起，等等，历史漫长，大事不绝，直到282年后的1883年才出现第一部社会保险立法，岂不令人费解？看来，资本原始积累时期和前期产业革命时期的资本主义的生产力水平，其所能提供的物质财富，尚未能达到解决社会保险的程度；工人运动工会运动的压力也尚未达到逼它非出台不可的地步，各种文化思想的影响也尚未达到换人意识的程度；资产阶级与资本主义化的地主的统治经验积累也未达到成熟的程度。因此社会保险制度便不可能出台。只是到19世纪末叶，社会发生了许多变化，社会保险才能应运而生。加上19世纪80年代德国的具体政治环境和政治人物的影响，其首先在德国颁布，便不是偶然的了。值得探讨的第二个问题是，19世纪80年代资本主义国家中以英国最为发达，产业革命完成得最早，工人运动、工会运动也较强大，社会保障渊源和基础也比较好，而为什么社会保险制度却由德国先占鳌头，英国却慢了一步？19世纪80年代，正值德国统一之后不久，在普法战争之后，德国不仅勒索了巨额赔款，还抢夺了位置冲要、资源丰富的法国的阿尔萨斯、洛林二省，处于战胜国的德国，随时都要提防和对付法国的复仇和索还土地。德国还打算赶上英国，称霸欧洲，侵占海外殖民地。因此，德国必须紧急加强国力，同时必须安定社会，特别是稳定工人。当时德国宰相俾斯麦，一方面操纵权力机构通过了“反社会党人法”，企图扑灭社会主义运动；另一方面又出台了一系列社会保障立法，以安抚人心。
英国虽然在社会保险立法慢了一步，但随后就赶上来。英国的社会保障制度的理论与实践，直至第二次世界大战结束，还是领先于各国。最有代表性的社会保障学者凯恩斯、庇古、贝弗里奇等都是英国经济学家，社会保障的出版物在英国最为大量；英国最早建立了社会保障的理论体系。特别是贝弗里奇1942年发表的《社会保险和相关服务》[④]，对社会需求的类型和满足的方法作了全面的分析，提出一揽子的改革建议，至今仍有助于认识工业国的社会经济目标和福利国家的福利基本内容。至于西方称贝弗里奇是“福利国家之父”，显然是过誉之词，但第二次世界大战期间，英国在处于国家民族存亡的关头，国内实施严格的粮食、副食定量分配，这是特殊环境下带一定平均色彩的分配，从一定意义上也可说是特殊形态的社会保障。
值得探讨的第三个问题是，为什么美国直到1935年才通过全国性的社会保障立法，比欧洲许多国家滞后了三四十年？到20世纪初叶，美国已成为世界第一富有大国，以生产力水平言，自然不成问题，但美国工资略高，工人运动、工会运动的压力逊于西欧，社会民主主义思想的传播不如西欧，还未形成巨大的舆论力量，又还没有出现19世纪80年代德国那样的应急状态，加上有地方性的某些法令暂作权宜之计。直到1929年爆发空前的经济危机，形势甚为严重，民主党罗斯福打出克服危机的牌子，深得人心，终于当选总统、不久便通过了全国性的《社会保障法》（1935年），此中有明显的应急性因素。有些美国人主张以《社会保障法》的颁布作为近现代社会保障制度建立的标志，这显然不当。
三
二次战后，社会保障制度全面发展，形成社会保障现代化体系，并向全世界推进，进入当代社会保障制度的新时期。这种形势的出现，是时代的要求，历史发展的必然，也是多种因素综合而成的结果。诸如科学技术的空前进步，信息社会的出现，生产力的极大发展，为社会保障的发展提供了物质前提；战后工会运动、工人运动、群众运动、共产主义运动的高涨，一系列社会主义国家的出现，形成巨大的政治压力和社会压力，迫使资产阶级政权作出一定让步；资产阶级社会改良主义与社会民主党的社会民主主义盛行空前，资产阶级政治经验的高度积累、统治策略的精妙化，等等。社会保障制度是通过国家立法强制施行的，客观的物质前提与主观的思想理论方针政策相结合，终于迎来了社会保障制度发展的新阶段。新阶段的特点是：
第一，建立社会保障制度的国家开始多在西欧、北欧和中欧，后来向北美和拉丁美洲发展，然后再向亚洲、非洲推进，这是总的趋势。二战终止前，从世界范围来说，形成社会保障制度的国家是少数，地域也有限，而二战后迅速扩展到全世界，几乎所有国家都有社会保障制度。虽然程度不同，水平有别，特色有异，虽然许多国家还谈不上完备二字，但终竟是有，并体现在其宪法和有关法律中。
第二，在古代和近代早期，各国社会保障的接受者只是一些特殊的群体，如灾民、鳏寡孤独病残之类，占该国总人口的极少数。19世纪80年代建立社会保险起，逐渐扩大到城镇劳动者，并逐渐扩及农村。二战后扩大趋势愈益加强，迄于今天，已涉及到大多数人，至少在发达国家和部分发展中国家是如此。而且有涉及社会全体成员的趋势。不仅有关的人数大增，卷入的深度也大长。人们的生老病死，升学就业和失学失业、以至家属与遗属等等事宜，无不与社会保障息息相关。加上人口老龄化势头甚猛，基本生活要求日益拉高，社会保障问题成为个个关注、激荡社会的热潮。
第三，社会保障形式从低向高、从窄到宽发展。从19世纪80年代起，社会保险逐渐代替社会救助而成为主导形式。社会救助还是重要项目，但已不再是主导形式了。
第四，社会保障费用在古代和近代早期，是较少的。从19世纪80年代起便迅速增加，但终竟有限。二战后特别是60年代以来，社会保障支出在国家预算和国民生产总值中的比重上升甚快，并成为长期趋势。1960—1990年，包括西方主要发达国家的世界经合组织（OECD）成员国，其政府总开支占国内生产总值的比重从28.1%上升到43.8%。这种增长的最大开支项目是养老金、医疗保健、失业救济和家庭福利。“这30年中，经合组织成员国社会保障开支占国内生产总值的比重上升一倍多，从7%上升到15.4%，保健开支占国内生产总值的比重也翻了一番，从3.9%上升到7.8%。养老金是最大宗的预算项目，政府公共开支的总量中有1／4用于付养老金”[⑤]。这些数字具体地体现了社会保障制度的历史性发展，它关系着广大人们的切身利益与生活水平，成为各阶层各职业人士目光所归的聚焦点。当然上述数字只是反映主要发达国家，而发展中国家距此甚远。
第五，二战前社会保障项目虽已逐渐增多，社会保障机构亦增设不少，但毕竟没有实现社会保障制度的体系化全面化。中央与地方之间、上级与下级之间、地方与地方之间、项目与项目之间，在立法和运行方面，都有不少漏洞或空白，不完善之处甚多。二战后各国都先后建立起规模不同、形式多样、项目众多的社会保障体制，许多发达国家已建立起比较完善的体系，其它不少国家也正向此目标努力。在这一现代化体系下，分为若干系统，如社会救助系统、社会保险系统、社会福利系统、医疗保障系统、军人保障系统等。每一系统之下又分若干重要项目。到1979年，世界上社会保障各项目已增到494项，几乎覆盖社会生活的各个方面。社会保障管理机制的社会化也取得长足进展。机构的设立与健全、分工负责、运行秩序等都由国家立法确定。统计、数据保管、财务、会计等工作都有严格管理。
战后社会保障体制发展的重要特点之一是国际化。联合国国际劳工组织发挥了重要作用。1952年它召开的国际劳工会议通过了《社会保障公约》（最低标准），是社会保障国际化的一个标志[⑥]。从1952年后它又通过了一系列的“公约”与建议，提出了希望达到的社会保障标准，它们虽然没有约束力，但一直是许多国家制定政策和标准的重要依据。
第六，关于社会保障理论的发展。古代已迭现过社会保障的思想或思想因素。如孔子说过：“故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养；男有分，女有归……是谓大同。”[⑦]欧洲16世纪和17世纪上半叶的早期空想社会主义思想，论其阶级属性是早期无产阶级思想体系，实际上包含着不少社会保障思想因素[⑧]。但古代中世纪的社会保障思想未成为理论形态，更谈不上是独立的理论。19世纪80年代起，社会保障制度先后建立，同时也进入理论发展的阶段，上述一些学者曾作过重要的贡献。大致到20世纪40年代，社会保障的理论体系便已建立起来，英国处于领先地位。这时有关论著如汗牛充栋[⑨]，前述贝弗里奇报告便是重要标志[⑩]。
二战后社会保障理论继续发展。研究者人数大增，研究的特色之一是紧密结合实际。如瑞典的帕尔梅比较研究了18个发达国家30年代至90年代的社会保障状况，划分出社会保障费用分配的三种模式：一是强调公民权，只要有公民权便可享受待遇，如瑞典、挪威、荷兰、新西兰等国；二是强调人们的基本生活需求，按不同家庭情况提供保障，如法国、英国、澳大利亚等；三是侧重工作业绩，社会保障与贡献挂钩，如德国、日本等。实际上各国对这三个准则都有所兼顾，而非纯粹的某一模式。又如英国吉登提出，传统的福利观念立足于分散风险和对风险作事后补偿，结果是费用越来越高；现在应当更加注意预防风险，把钱花在改善生活、减少风险机会上面。再如瑞典贝格林德则指出，遏止失业救济费用增加的积极办法是创造新的就业机会，当前西方国家要使劳动力向新的信息产业转移。这些观点都有积极意义，反映战后西方社会保障理论研究的一种趋向。西方社会保障制度的理论基础是资产阶级社会改良主义和社会民主党的社会民主主义。社会民主主义实质上也是资产阶级社会改良主义的变种，其根本出发点是缓和社会矛盾，瓦解工人运动，巩固资产阶级政权，维护资本主义。其政策和策略则是作出一定让步，工人阶级也利用这一点谋取人民的有限利益。
马克思主义的社会保障学与资产阶级的社会保障学在性质上是根本对立的，它是真正为广大人民的利益出发的，它的目标是建设社会主义、共产主义，同时也实现最完备最充分的社会保障。由于种种原因，马克思主义的社会保障学仍在建立过程中，迄今尚未成熟，而有待于我们共同的努力。
第七，社会保障制度对经济、社会和政治的影响，历来是公众关心和议论的中心。社会保障一贯被认为是起“安定器”、“减震器”的作用，扮演应急的角色，以维持社会的稳定，促进生产的恢复与发展。二战后，社会保障制度已成为各发达国家的长期发展战略，成为进一步发展经济的重要配套措施。实践说明，它有利于维持市场经济的良好运行，让企业摆脱一系列因素的困扰，取得较好的效率，并促进了第三产业的发展。社会保障体现了公平因素，公平因素虽然与效率有矛盾的一面，但更重要的是它有促进效率提高的一面，关键在于如何掌握适度，实现公平与效率的良性结合。因此战后发达国家莫不以发展社会保障为重大的方针政策，并成为经济取得出色成就的主要原因之一。
二战后面对着庞大的社会保障费用，任何一个政党都为自身的阶级利益着想，不能不考虑广大群众的意向与国家的负担能力，从而提出该政党的纲领和政策。每一届竞选，社会保障费用的增减问题都是各政党分歧和角逐的焦点之一，特别是保守党与社会党或工党之间激列对阵，壁垒分明，这是战后西方政治的一大特色。如英国的撒切尔夫人、美国的里根都曾打出缩减社会保障支出的竞选纲领。1995年末法国希拉克——朱佩政府提出削减社会福利的改革法案，激起工人大罢工，引起一场社会政治的大风波。社会保障问题在政治斗争中占有如此举足轻重的地位，是战后政治史研究者探讨的一个重要问题。
总的说来，二战后的前期，对社会保障制度的发展，虽有争论，但还不太激烈；本世纪60年代是它顺利发展的繁荣时期。但自1973年石油危机造成经济不景气以来，对它的批评便愈来愈多。社会上有什么事情搞糟了，本与社会保障无关，却把社会保障制度作为替罪羊，鞭挞一通，因而对它怪论迭现，谬说层出。类此问题如何出现？又如何认识与评价？这是属于应该探讨的另一课题了。
注释:
①⑥国际劳工局社会保障司编著，管静和、张鲁译：《社会保障导论》第11、9页，1989年版。资料来源：美国卫生与公众服务部，社会保障局《全世界社会保障计划》1981年。
②《宋史·神宗本纪》。
③《元史·世祖本纪》。
④⑩W·H·Beveridge,Social Insurance And Allied Services.1942
⑤《建立社会保障体制应当借鉴的经验和注意的问题——中国社科院代表团赴德、英、瑞考察报告》，刊于《经济学动态》1994年第4期。
⑦《礼记·礼运篇》。
⑧参阅：莫尔：《乌托邦》、康帕内拉：《太阳城》、《温斯坦莱文选》
⑨W.A.Robson,Social Security.1943,London.P.Cohen,The British Systemof Social Insurance.International Cabour Office,Approches to Social Insurance.1942.G.Abbott,《From Relief to Social Security》.1941.